Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 31 октября 2018 года №А26-7489/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

РЕШЕНИЕ

от 31 октября 2018 года Дело N А26-7489/2018
Резолютивная часть решения объявлена 26 октября 2018 года.
Полный текст решения изготовлен 31 октября 2018 года.
Арбитражный суд Республики Карелия в составе судьи Таратунина Р.Б., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Авксентьевой Н.В., рассмотрев в открытом судебном заседании с участием от заявителя: Семеновой О.В. (доверенность от 16.04.2018), Ватиска Т.В. (доверенность от 26.09.2018), Исаковой И.С. (доверенность от 15.10.2018) и Скопца П.С. (доверенность от 25.10.2018), от ответчика: Юрчак Н.И. (доверенность от 30.07.2018) и Елизаровой О.О. (доверенность от 25.09.2018) - дело по заявлению Министерства здравоохранения Республики Карелия (ОГРН 1021000528493) о признании недействительным предписания от 10.05.2018 N 42, вынесенного территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Карелия (ОГРН 1061001040980), установил:
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 16 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относится организация обеспечения граждан лекарственными препаратами и медицинскими изделиями.
Согласно Положению "О Министерстве здравоохранения Республики Карелия" (утверждено постановлением Правительства Республики Карелия от 18.07.2016 N 260-П) Минздрав Карелии является органом исполнительной власти Республики Карелия, осуществляющим на территории Республики Карелия функции в сфере здравоохранения, организует обеспечение лекарственными препаратами и осуществляет полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, по организации обеспечения граждан, включенных в Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, и не отказавшихся от получения социальной услуги, предусмотренной пунктом 1 части 1 статьи 6.2 Федерального закона "О государственной социальной помощи", лекарственными препаратами для медицинского применения, медицинскими изделиями, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, в том числе осуществляет закупки (в том числе организует определение поставщиков) таких препаратов и медицинских изделий, и организует обеспечение ими населения (пункт 1, подпункты 7 и 24 пункта 9).
Статьей 4.1 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" определено, что к полномочиям Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся полномочия по организации обеспечения граждан, включенных в Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, и не отказавшихся от получения социальной услуги, предусмотренной пунктом 1 части 1 статьи 6.2 настоящего Федерального закона, лекарственными препаратами для медицинского применения, медицинскими изделиями, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов в виде осуществления закупок (в том числе организация определения поставщиков) лекарственных препаратов для медицинского применения, медицинских изделий, а также специализированных продуктов лечебного питания для детей-инвалидов, и организации обеспечения населения лекарственными препаратами для медицинского применения, медицинскими изделиями, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, закупленными по государственным контрактам (пункты 1 и 3 части 1). Средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий предусматриваются в виде субвенций из федерального бюджета (часть 2). Субвенции зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации (часть 4). Средства на осуществление указанных в части 1 настоящей статьи полномочий носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели (часть 5).
В статье 6 названного закона указано, что право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг имеют инвалиды и дети-инвалиды (пункты 8 и 9), а согласно пункту 1 части 1 статьи 6.2 этого же закона в состав предоставляемого гражданам из числа категорий, указанных в статье 6.1 настоящего Федерального закона, набора социальных услуг включаются социальные услуги по обеспечению в соответствии со стандартами медицинской помощи необходимыми лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты, медицинскими изделиями по рецептам на медицинские изделия, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов.
На основании распоряжения от 04.04.2018 N 62-пр сотрудники территориального органа Росздравнадзора по Республике Карелия провели в отношении Минздрава Карелии внеплановую выездную проверку полноты и качества осуществления полномочий в сфере организации обеспечения отдельных категорий граждан необходимыми лекарственными препаратами и медицинскими изделиями, координации деятельности подведомственных медицинских и аптечных организаций, участвующих в обеспечении населения Республики Карелия лекарственными препаратами и медицинскими изделиями на льготных условиях.
Как видно из мотивированного представления о необходимости проведения внеплановой проверки от 03.04.2018 N 24, поводами к проверке послужило выявление в рамках проводимого мониторинга хода реализации в Республике Карелия программы обеспечения необходимыми лекарственными препаратами (ОНЛП) увеличения (на 63 процента) в период с 09.01.2018 по 03.04.2018 обращений граждан по вопросам ненадлежащего льготного (бесплатного) обеспечения лекарственными препаратами и медицинскими изделиями и резкого увеличения в 1 квартале 2018 года количества рецептов, находящихся на отсроченном обслуживании.
По результатам проверки составлен акт от 10.05.2018 N 73, в котором указано, в том числе следующее.
Программа ОНЛП осуществляется Минздравом Карелии за счет средств федерального бюджета, объем финансирования на 2018 год на эти цели утвержден и составил 250,12 млн. руб.
С 23.11.2017 у Минздрава Карелии имелась возможность проведения процедур закупок лекарственных препаратов на 2018 год на общую сумму 66038400 руб. в рамках реализации федеральной программы обеспечения необходимыми лекарственными препаратами.
На проведение мероприятий по обеспечению лекарственными препаратами по рецептам в рамках оказания отдельным категориям граждан социальной услуги бюджету Республики Карелия предусмотрены бюджетные ассигнования в форме субвенций на сумму 183397500 руб. в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2017 N 2965-р. С 09.01.2018 Минздрав Карелии имел возможность проводить процедуры закупок лекарственных препаратов на 2018 год за счет названных субвенций.
Между тем, по состоянию на 28.04.2018 из 196 наименований, заявленных медицинскими организациями по программе ОНЛП на 2018 год, размещено извещений о проведении аукционов по 95 наименованиям, из которых по 40 наименованиям, срок поставки которых должен быть в мае-июне 2018 года, контракты еще не заключены.
С начала года наблюдается постоянный рост показателя "Отсроченные рецепты": на 31.12.2017 - 62 рецепта, на 09.04.2018 - 876 рецептов.
В 2018 году Минздрав Карелии осуществлял мероприятия по ведомственным целевым программам "Предупреждение и борьба с социально-значимыми заболеваниями в Республике Карелия" и "Предупреждение инвалидизации населения Республики Карелия" с общим объемом бюджетных ассигнований 415,150 млн. руб., включая 381,3005 млн. руб. на обеспечение лекарственными препаратами. Данные средства доведены до Минздрава Карелии в установленном порядке, в том числе 23.11.2017 - в сумме 76,559 млн. руб., 04.12.2017 - в сумме 175,05 млн. руб., включая 87 млн. руб. на централизованные закупки инсулина и его аналогов, средств для введения препаратов, сахароснижающих средств и средств самоконтроля.
То есть у Минздрава Карелии имелась возможность провести процедуры закупки лекарственных препаратов для больных сахарным диабетом. Однако, выборочно проверенные закупки сахароснижающих препаратов свидетельствуют о том, что поставки этих средств не могли быть ранее 19.02.2018.
По состоянию на 01.01.2018 остаток бюджетных ассигнований, предоставленных в 2017 году бюджету Республики Карелия из федерального бюджета и не исполненных на эту дату, составил 2755482 руб. 64 коп. Средства субвенции в сумме 1588100 руб., предусмотренные в качестве финансового обеспечения оказания отдельным категориям граждан социальной услуги по обеспечению лекарственными препаратами по рецептам, не были освоены Минздравом Карелии и в 2017 году перечислены в ГБУЗ РК "Республиканский онкологический диспансер". В результате этого отдельные категории граждан, имеющих право на государственную социальную помощь, не получили в 2017 году лекарственные препараты при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях на сумму 4343582 руб. 64 коп.
Установленный в Республике Карелия порядок снятия с отсроченного обслуживания рецептов, заключающийся в том, что в случае невозможности обслужить рецепт в связи с отсутствием в аптеке лекарственного препарата по истечении 10 (15) рабочих дней аптечная организация должна снять с отсроченного обслуживания рецепт, после чего льготополучатели направляются в медицинское учреждение за получением нового рецепта, противоречит требованиям абзаца 9 пункта 6 приказа Министерства здравоохранения Российской Федерации от 11.07.2017 N 403н, которым предусмотрено, что при истечении срока действия рецепта в период нахождения его на отсроченном обслуживании отпуск лекарственного препарата по такому рецепту осуществляется без его переоформления.
Контракт на услугу уполномоченной фармацевтической организации (согласно заявлению такой организацией является ГУП РК "Карелфарм") по программе ОНЛП на 2018 год был заключен только 13.03.2018.
За 2018 год по состоянию на 25.04.2018 Минздравом Карелии было рассмотрено 136 обращений граждан, из которых 130 обращений касались неудовлетворительного обеспечения льготными лекарственными препаратами и медицинскими изделиями (79 обращений от граждан, обеспечивающихся лекарственными препаратами за счет средств федерального бюджета, 51 - за счет средств регионального бюджета). При этом 32 обращения касались не обеспечения лекарственными препаратами, 15 обращений - обеспечения не в полном объеме. Частично факты, указанные в обращениях, подтвердились, то есть льготополучатели, в том числе страдающие сахарным диабетом, лекарственными препаратами и медицинскими изделиями (к примеру, тест-полосками) в первом квартале 2018 года не обеспечивались или обеспечивались не должным образом.
Возражений на акт проверки в порядке, установленном частью 12 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Минздрав Карелии не подавал.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований, должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.
Оспариваемое предписание вынесено по итогам внеплановой проверки, обосновано названной правовой нормой и обусловлено тем, что в результате мероприятий по контролю полноты и качества осуществления Минздравом Карелии полномочий в сфере организации обеспечения отдельных категорий граждан необходимыми лекарственными препаратами и медицинскими изделиями, координации деятельности подведомственных медицинских и аптечных учреждений, участвующих в обеспечении населения Республики Карелия лекарственными препаратами и медицинскими изделиями на льготных условиях, а также оценки достоверности фактов в обращениях граждан по вопросу обеспечения необходимыми лекарственными средствами федеральных и региональных льготников, были выявлены нарушения обязательных требований (указаны в акте проверки от 10.05.2018 N 73).
Этим предписанием Минздрав Карелии обязывался в срок до 13.08.2018 принять меры к устранению данных нарушений и представить в ТО Росздравнадзора по Республике Карелия соответствующую информацию.
Предъявленное в арбитражный суд требование Минздрав Карелии обосновал отсутствием у ТО Росздравнадзора по Республике Карелия права на проведение проверки исполнения им переданных Российской Федерацией полномочий в сфере оказания государственной социальной помощи, несостоятельностью выводов проверяющего лица о допущенных нарушениях обязательных требований и невозможностью исполнения оспариваемого предписания ввиду отсутствия в нем перечня действий, подлежащих выполнению в установленный срок.
В отзыве ответчик с заявлением не согласился, указал на законность оспариваемого акта.
В судебных заседаниях представители сторон поддержали свои позиции.
Оценив существо спора, суд пришел к следующим выводам.
Согласно части 8 статьи 4.1 Федерального закона "О государственной социальной помощи" федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, осуществляет контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.
Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения (пункт 1 Положения "О Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 323).
Заявитель правильно указывает, что в соответствии с Административным регламентом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за деятельностью по оказанию гражданам государственной социальной помощи в виде предоставления социальных услуг (утвержден приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 20.07.2007 N 487) контроль за деятельностью по оказанию гражданам государственной социальной помощи в виде предоставления социальных услуг осуществляется в отношении определенных субъектов (организаций, оказывающих первичную медико-санитарную помощь, исправительных учреждений, санаторно-курортных учреждений, фармацевтических организаций, организаций, выдающих в установленном порядке бесплатные проездные документы), к которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации не отнесены.
Между тем, как видно из распоряжения N 62-пр, спорная проверка проводилась в рамках государственного контроля за соблюдением прав граждан в сфере охраны здоровья и в соответствии, в том числе с Административным регламентом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности путем проведения проверок соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными внебюджетными фондами, а также осуществляющими медицинскую и фармацевтическую деятельность организациями и индивидуальными предпринимателями прав граждан в сфере охраны здоровья (утвержден приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 26.01.2015 N 19н).
Названным Административным регламентом регулируется исполнение государственной функции, осуществляемой, в том числе в соответствии с Федеральным законом "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (подпункт 2 пункта 4), а предметом государственного контроля является соблюдение органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными внебюджетными фондами, а также осуществляющими медицинскую и фармацевтическую деятельность организациями и индивидуальными предпринимателями прав граждан в сфере охраны здоровья, установленных Федеральным законом "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (пункт 5).
Исполнение государственной функции включено в полномочия территориальных органов Росздравнадзора.
Прокуратурой Республики Карелия проведение внеплановой проверки в отношении Минздрава Карелии на основании распоряжения N 62-пр было согласовано решением от 05.04.2018.
В связи с изложенным, довод заявителя о незаконности проведенных в отношении него спорных контрольных мероприятий суд считает несостоятельным.
Предписание как один из предусмотренных Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" результатов контрольных мероприятий должно соотноситься с актом проверки.
Из содержания предписания N 42 видно, что оно выдано в связи с выявленными нарушениями обязательных требований, которые отражены в акте N 73.
В акте N 73 указано, что нарушения обязательных требований выразились в непринятии Минздравом Карелии всех возможных мер для организации отдельных категорий граждан лекарственными препаратами, что повлекло нарушение прав граждан-льготников на обеспечение качественными, безопасными и доступными лекарственными препаратами.
В правовое обоснование названных выводов ТО Росздравнадзора по Республике Карелия сослался на статьи 16 и 18 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и часть 3 статьи 2 Закона Республики Карелия от 06.06.2005 N 876-ЗРК "О некоторых вопросах охраны здоровья граждан в Республике Карелия", которыми установлены полномочия органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Так, в соответствии с пунктом 15 части 3 статьи 2 Закона Республики Карелия "О некоторых вопросах охраны здоровья граждан в Республике Карелия" к полномочиям органа исполнительной власти Республики Карелия в сфере охраны здоровья граждан относится осуществление закупок и организация обеспечения лекарственными препаратами и медицинскими изделиями граждан, включенных в Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи и не отказавшихся от получения социальной услуги, предусмотренной пунктом 1 части 1 статьи 6.2 Федерального закона "О государственной социальной помощи".
Наличие у себя обязанности организовать обеспечение необходимыми лекарственными препаратами и медицинскими изделиями граждан, имеющих право на льготное (бесплатное) их получение, в том числе за счет средств федерального бюджета, заявитель не отрицает.
Факты, изложенные в обращениях граждан и отраженные в акте проверки N 73, не оспариваются, возражений по данным фактам Минздравом Карелии не приведено.
Более того, сам факт наличия отсроченных рецептов, даже если и не принимать во внимание тенденцию к их резкому увеличению в 1 квартале 2018 года (что, кстати, заявитель подтвердил), может свидетельствовать только об отсутствии в аптечном учреждении на реализации лекарственных препаратов, поставку которых в это учреждение должен обеспечить именно заявитель.
Следовательно, невыполнение Минздравом Карелии возложенной Федеральным законом "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и Законом Республики Карелия "О некоторых вопросах охраны здоровья граждан в Республике Карелия" обязанности по организации обеспечения граждан-льготников лекарственными препаратами и медицинскими изделиями в 1 квартале 2018 года имело место.
О недостаточности финансирования в 2017-2018 годах расходного обязательства Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, переданного для исполнения Республике Карелия, Минздравом Карелии не заявлено.
Судом не установлено объективных, то есть независящих от действий и воли органа государственной власти, причин, повлекших отсутствие в аптечных учреждениях Республики Карелия в 1 квартале 2018 года "бесплатных" лекарств. По сути, сведений о таких причинах и не указано.
Соответственно, в рассматриваемой ситуации необеспечение граждан-льготников лекарственными препаратами и медицинскими изделиями не могло быть обусловлено иначе как ненадлежащим исполнением Минздравом Карелии своих обязанностей, предусмотренных вышеназванными нормативными актами.
В связи с этим, приводимые Минздравом Карелии в заявлении возражения относительно выводов, изложенных в акте проверки и заключающихся в неполном и ненадлежащем освоении выделенных бюджетных средств, несвоевременном заключении договора с уполномоченной фармацевтической организацией и размещении извещений об аукционах на поставку лекарственных препаратов и медицинских изделий, неверном порядке снятия рецептов с отсроченного обслуживания, не влияют на разрешение рассматриваемого судом спора. По сути, доводы заявителя сводятся к затруднениям, имевшимся при исполнении обязательных требований, но не исключавшим их исполнение.
Вопреки позиции заявителя о неопределенности оспариваемого предписания, суд отмечает, что обязанность проверяющего лица указывать правонарушителю мероприятия по устранению выявленных нарушений пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не предусмотрена. Из данной правовой нормы следует, что подобные мероприятия могут быть указаны только в определенных случаях и не в обязательном порядке. В рассматриваемой ситуации Минздраву Карелии следует самостоятельно определить те меры организационного характера, которые позволят обеспечить бесперебойную и полную реализацию программы ОНЛП.
Частью 4 статьи 200 АПК РФ определено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Поскольку нарушений закона при проведении проверочных мероприятий в отношении Минздрава Карелии ТО Росздравнадзора по Республике Карелия допущено не было, обстоятельства нарушений, в целях устранения которых было выдано оспариваемое предписание, нашли свое подтверждение, оснований для удовлетворения предъявленного требования не имеется.
Поэтому, руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 177 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
РЕШИЛ:
Признать соответствующим Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предписание Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Карелия от 10.05.2018 N 42.
В удовлетворении заявления отказать.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд (191015, г. Санкт-Петербург, Суворовский проспект, 65) в месячный срок со дня его принятия через Арбитражный суд Республики Карелия.
Судья
Таратунин Р.Б.
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка