Дата принятия: 08 мая 2019г.
Номер документа: А26-1363/2019
АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ
РЕШЕНИЕ
от 8 мая 2019 года Дело N А26-1363/2019
Резолютивная часть решения объявлена 30 апреля 2019 года.
Полный текст решения изготовлен 08 мая 2019 года.
Арбитражный суд Республики Карелия в составе судьи Александрович Е.О.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Красовской М.Е.,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации Петрозаводского городского округа о признании незаконным представления "об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения" от 14.11.2018, вынесенного Отделом государственного контроля, надзора и рыбоохраны по Республике Карелия Северо-Западного территориального управления Федерального агентства по рыболовству,
при участии представителей:
заявителя, Администрации Петрозаводского городского округа, - Карповой Ж.В. (доверенность от 27.12.2018),
ответчика, Северо-Западного территориального управления Федерального агентства по рыболовству, - Громовой М.Д. (доверенность от 17.12.2018),
установил: Администрация Петрозаводского городского округа (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании незаконным представления "об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения" от 14.11.2018, вынесенного Отделом государственного контроля, надзора и рыбоохраны по Республике Карелия Северо-Западного территориального управления Федерального агентства по рыболовству (далее - ответчик, Отдел).
Суд приобщил к материалам дела представленные Администрацией дополнительные письменные пояснения, заслушал пояснения представителей сторон, изучил письменные материалы дела.
Представитель Администрации в судебном заседании поддержала требования по основаниям, изложенным в заявлении, и указала, что рассматриваемое заявление подано в Арбитражный суд Республики Карелия с соблюдением правил подведомственности в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). Обжалование вынесенного ответчиком постановления о привлечении к административной ответственности в суд общей юрисдикции не препятствует рассмотрению вопроса о законности представления по административному делу в арбитражном суде. Оспариваемое представление затрагивает права и законные интересы Администрации в сфере экономической деятельности, так как является действующим, а его исполнение потребует несения значительных финансовых затрат. Административный орган обязал заявителя принять меры по устранению нарушений, связанных с обнаружением на выпуске ливневой канализации N5 наб. Варкауса (ул. Московская) превышения показателей загрязняющих веществ в сбрасываемой в Онежское озеро воде. Устранение нарушений возможно только путём приобретения и установки дополнительного оборудования, что повлечёт необходимость выделения значительных незапланированных финансовых средств. Суд общей юрисдикции при рассмотрении дела об оспаривании постановления о привлечении Администрации к административной ответственности пришёл к выводу об отсутствии установленного факта совершения вменённого административного правонарушения. Соответственно, отсутствовали основания для вынесения представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению правонарушения.
Представитель ответчика заявленные требования не признала и пояснила, что постановление, которым Администрация привлечена к административной ответственности, отменено в судебном порядке. Оспариваемое представление выдано в целях устранения причин и условий, способствовавших совершению данного административного правонарушения, соответственно, оно утратило юридическую силу при отмене постановления о привлечении к административной ответственности. Административный орган не мог самостоятельно отменить вынесенное представление ввиду отсутствия соответствующих полномочий, предписанных законом.
Заслушав пояснения представителей сторон, исследовав все письменные материалы дела, суд признал установленными следующие обстоятельства.
Постановлением N10-01/2018/115 от 14.11.2018 старшего государственного инспектора Отдела государственного контроля, надзора и рыбоохраны по Республике Карелия Громовой М.Д. Администрация признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьёй 8.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 10 000 руб.
Основанием для привлечения к административной ответственности послужил факт нарушения Администрацией нормативных требований в части предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения.
14.11.2018 Отделом в порядке статьи 29.13 КоАП РФ вынесено представление "об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения". Согласно представлению в соответствии с протоколом результатов количественного химического анализа воды от 28.09.2018 N1677.18.01(В) установлено превышение нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в сточной воде, сбрасываемой Администрацией в Онежское озеро, в связи с чем на заявителя возложена обязанность принять меры по устранению выявленных нарушений.
Администрация обжаловала постановление о привлечении к административной ответственности в суд общей юрисдикции в соответствии с установленной КоАП РФ компетенцией. Полагая, что представление нарушает права и законные интересы Администрации в сфере экономической деятельности, поскольку обязывает нести финансовые затраты на приобретение и установку дополнительного оборудования, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании данного ненормативного акта недействительным в порядке главы 24 АПК РФ.
В соответствии с частью 1 статьи 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.
Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, а в случаях, предусмотренных АПК РФ и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (часть 2 статьи 27 АПК РФ).
В силу пункта 3 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Компетенция арбитражных судов по рассмотрению дел об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов установлена пунктом 2 части 1 статьи 29 АПК РФ и не содержит исключений в зависимости от сферы законодательства, в связи с нарушением норм которого принят оспариваемый в арбитражном суде ненормативный правовой акт.
Частью 1 статьи 198 АПК РФ организациям предоставлено право обращения в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц.
Из содержания Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.02.2011 N11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" следует, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам, возникшим из гражданских, административных и иных правоотношений между юридическими лицами, гражданами-предпринимателями.
В рассматриваемом случае Администрацией оспаривается представление Отдела, которое возлагает обязанности по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.
Указанное представление, выданное административным органом, является ненормативным правовым актом, возможность принятия которого предусмотрена статьей 29.13 КоАП РФ, затрагивает права и законные интересы Администрации в сфере экономической деятельности.
В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2008 N60) "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, может быть обжаловано в арбитражный суд совместно с постановлением административного органа, либо отдельно - в последнем случае дело рассматривается в порядке, определенном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Свое право на обжалование представления Администрация реализовала путём подачи отдельного заявления о признании его недействительным.
Таким образом, оспариваемое представление Отдела должно быть рассмотрено в порядке, определенном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Аналогичная позиция изложена в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 26.09.2017 N307-АД17-6188 по делу NА56-5983/2016.
С учётом изложенного суд пришёл к выводу, что Администрация обратилась в Арбитражный суд Республики Карелия с требованием о признании незаконным представления "об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения" от 14.11.2018 с соблюдением правил подведомственности.
Как следует из материалов дела, постановлением старшего государственного инспектора отдела государственного контроля, надзора и рыбоохраны по Республике Карелия Громовой М.Д. за N10-01/2018/115 от 14.11.2018 Администрация признана виновной в совершении административного правонарушения по статье 8.33 КоАП РФ, назначено наказание в виде административного штрафа в сумме 10 000 руб.
Административный орган при привлечении Администрации к ответственности руководствовался следующим.
Согласно статье 50 Федерального закона 20.12.2004 N166-ФЗ "О рыболовстве и охране биологических ресурсов" при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности, должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания. Данная деятельность осуществляется только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира. Хозяйственная деятельность, связанная с использованием объектов животного мира, должна осуществляться таким образом, чтобы разрешённые к использованию объекты мира не ухудшали собственную среду обитания и не причиняли вреда сельскому, водному и лесному хозяйству (статья 22 Федерального закона от 24.04.1995 N52-ФЗ "О животном мире").
Частью 2 статьи 39 Водного кодекса Российской Федерации установлена обязанность собственников объектов и водопользователей при использовании водных объектов, среди прочих, вести в установленном порядке учёт объёма забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объёма сброса сточных, в том числе дренажных, вод, их качества, регулярные наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами, а также бесплатно и в установленные сроки представлять результаты такого учёта и таких регулярных наблюдений в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти.
На основании пункта 1 части 6 статьи 60 Водного кодекса Российской Федерации при эксплуатации водохозяйственной системы запрещается осуществлять сброс в водные объекты сточных вод, не подвергшихся санитарной очистке, обезвреживанию (исходя из недопустимости превышения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и нормативов предельно концентраций вредных веществ в водных объектах).
В соответствии с частью 1 статьи 34, частью 2 статьи 39 Федерального закона от 10.01.2002 N7-ФЗ "Об охране окружающей среды" размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, при этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.
Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания, безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также наилучших доступных технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель в с законодательством.
Согласно подпункту "а" пункта 11 Положения об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоёмах СССР, утверждённого Постановлением Совета Министров СССР от 15 сентября 1958 года N 1045, запрещается сбрасывать в рыбохозяйственные водоёмы, на берега и на лёд этих водоёмов неочищенные и необезвреженные сточные воды промышленных, коммунальных, сельскохозяйственных и иных предприятий транспорта, а также производственные, бытовые и другие виды отходов и отбросов.
В соответствии с подпунктом "г" пункта 2 Положения о мерах по сохранению биологических ресурсов и среды их обитания, утверждённого Постановлением Правительства РФ от 29.04.2013 N 380, мерами по сохранению биоресурсов и среды их обитания, в том числе, являются предупреждение и устранение загрязнений водных объектов рыбохозяйственного значения, соблюдение нормативов качества воды и требований к водному режиму таких водных объектов.
Приказом Минсельхоза России от 13.12.2016 N552 утверждены нормативы ПДК вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения, которые составляют по БГЖ 5 - 30,05 мг/дм3, по нефтепродуктам - 0,05 мг/дм3, по фосфатам - 0,05 мг/дм3.
В постановлении о привлечении Администрации к административной ответственности установлено, что 17.10.2018 в 09.00 час. в районе наб. Варкауса и ул. Московской (выпуск N5) произведён сброс сточных вод в Онежское озеро (координаты 61 гр. 48 мин. 22,7 сек. с.ш., 34 градуса 20 мин. 57,35 сек. в.д.), имеющее рыбохозяйственное значение. При этом допущено превышение ПДК в сбрасываемых водах по БПК 5 в 1,95 раз, по фосфату-иону - в 3,32 раза, по нефтепродуктам - в 90 раз согласно протоколу количественного химического анализа сточных вод N 1677.18.01 (В) от 28.09.2018. Кроме того допущено превышение ПДК в природной воде (ручей после выпуска N 5 до впадения в Онежское озеро) 2,1 раз, по фосфату-иону - в 5,2 раза, по нефтепродуктам - в 40 раз, согласно протоколу количественного химического анализа сточных вод N 1678.18.01 (В) от 28.09.2018, чем нарушены приведённые требования законодательства в области охраны окружающей среды.
Вступившим в законную силу решением Петрозаводского городского суда от 26.12.2018 (оставлено в силе решением от 05.02.2019 Верховного суда Республики Карелия) постановление за N10-01/2018/115 от 14.11.2018 отменено, производство по делу об административном правонарушении прекращено в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых вынесено постановление.
Указанными судебными актами установлено следующее.
Решением Невско-Ладожского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 23.10.2017 (далее - Решение) Администрации предоставлен в пользование водный объект - Онежское озеро, в целях осуществления сброса сточных вод без забора водных ресурсов.
В соответствии с подпунктами 13, 16 и 21 раздела 2.3 Решения на Администрацию возложена обязанность по соблюдению нормативов ПДК загрязняющих сточных водах в месте их сброса. Также предусмотрена обязанность предоставления в отдел государственного контроля, надзора и рыбоохраны по Республике Карелия ежеквартального отчёта о выполнении условий использования водного объекта с приложением подтверждающих документов, включая результаты учёта объёма сброса сточных вод и их качества, а также качества природной воды именно в месте сброса сточных вод. Местом сброса сточных вод является выпуск N5 наб. Варкауса, ул. Московская.
Программой ведения регулярных наблюдений за водным объектом и его водоохранной зоной, согласованной с Невско-Ладожским бассейновым водным управлением, предусмотрена единственная точка отбора проб в целя качества вод - выпуск N 5 наб. Варкауса (ул. Московская) в г. Петрозаводске.
В соответствии с протоколом результатов количественного химического анализа воды N 1677.18.01 (В) от 28.09.2018, положенным в основу обжалуемого постановления должностного лица, анализу подвергнуты пробы, отобранные в колодце ливневой канализации.
Указанный колодец находится вне установленного места сброса сточных вод и является промежуточным звеном в системе их очистки.
В соответствии с протоколом результатов количественного химического анализа воды N 1678.18.01 (В) от 28.09.2018, пробы воды взяты из ручья после выпуска N 5 до впадения в Онежское озеро.
Данная точка отбора проб также не предусмотрена программой ведения регулярных наблюдений, в связи с чем невозможно соотнести показатели качества воды, отобранной в данной точке, с контролируемыми показателями.
Материалы административного дела не позволили определить, каким образом показатели качества воды, отобранные в данной точке, могут быть соотнесены с контролируемыми показателями.
После получения указанных документов административный орган не проводил дополнительных проверочных действий в целях уточнения превышения ПДК загрязняющих веществ в согласованной точке отбора проб в связи с наличием оснований полагать о допущении такового. Выводы административного органа основаны исключительно на указанных выше протоколах. Иных доказательств, в достаточной степени подтверждающих событие административного правонарушения, в деле не имеется.
Таким образом, имеющимися материалами дела установлена недоказанность обстоятельств, послуживших основанием для привлечения Администрации к административной ответственности.
При этом основанием для отмены судом постановления о привлечении заявителя к административной ответственности послужили не процессуальные нарушения должностного лица, а отсутствие подтверждённого доказательствами события административного правонарушения.
В оспариваемом преставлении заявителю вменяется обязанность устранить причины и условия, способствовавшие совершению административного правонарушения, за которое постановлением за N10-01/2018/115 от 14.11.2018 Администрация была привлечена к административной ответственности по статье 8.33 КоАП РФ.
Пунктом 7 статьи 26.1 КоАП РФ установлена обязанность административного органа выявлять причины и условия совершения административного правонарушения.
Часть 1 статьи 29.13 КоАП РФ наделяет административный орган, рассматривающий дело об административном правонарушении, правомочием при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, внести в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.
В соответствии с частью 2 статьи 29.13 КоАП РФ организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление.
По смыслу приведенной нормы представление выдается только в случае привлечения лица к административной ответственности и доказанности всех элементов состава правонарушения.
Из положений статьи 29.13 КоАП РФ следует, что представление должно отвечать следующим критериям:
- быть основано на обстоятельствах, выявленных при производстве по делу об административном правонарушении;
- содержать описание этих обстоятельств как причин административного правонарушения и (или) условий, способствовавших его совершению;
- быть адресовано соответствующим организации или должностному лицу - то есть той организации или лицу, чьи действия (бездействие) стали причиной административного правонарушения и (или) способствовали его совершению;
- содержать требование о принятии мер по устранению указанных причин и условий и сообщении внесшему представление административному органу в установленный срок.
Принципы презумпции невиновности (статья 1.5 КоАП РФ) и обеспечения законности (статья 1.6 КоАП РФ) mutatis mutandis (с учетом соответствующих различий) суд находит применимыми к представлениям.
Данные законоположения и принципы, включая принцип правовой определенности, в совокупности предъявляют к представлению также требование нормативной и фактической обоснованности.
В рамках административного дела об оспаривании постановления за N10-01/2018/115 от 14.11.2018 суд общей юрисдикции пришёл к выводу о недоказанности обстоятельств, на основании которых это постановление вынесено, об отсутствии доказательств, достоверно подтверждающих наличие события административного правонарушения.
Между тем причины и условия совершения административного правонарушения в силу статьи 26.1 КоАП РФ относятся к числу обстоятельств, подлежащих выяснению по каждому делу об административном правонарушении, соответственно, они должны быть отражены в постановлении и подтверждены допустимыми доказательствами.
Поскольку оспариваемое представление вынесено на основании постановления по делу об административном правонарушении N10-01/2018/115 от 14.11.2018, отменённого в судебном порядке, то оно применительно к статье 1.6 КоАП РФ не отвечает принципу законности и обоснованности.
Приняв во внимание указанные обстоятельства, суд пришёл к выводу о несоответствии оспариваемого представления положениям статьи 29.13 КоАП РФ, а также о нарушении им прав и законных интересов заявителя.
В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Учитывая изложенное, требование Администрации подлежит удовлетворению в полном объёме.
Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
РЕШИЛ:
1. Заявленное администрацией Петрозаводского городского округа требование удовлетворить полностью.
Признать незаконным как не соответствующее Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях представление "об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения" от 14.11.2018, вынесенное Отделом государственного контроля, надзора и рыбоохраны по Республике Карелия Северо-Западного территориального управления Федерального агентства по рыболовству.
2. Обязать Северо-Западное территориальное управление Федерального агентства по рыболовству устранить допущенное нарушение прав и законных интересов администрации Петрозаводского городского округа.
3. Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение одного месяца со дня изготовления полного текста решения в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд (191015, г. Санкт-Петербург, Суворовский проспект, 65) через Арбитражный суд Республики Карелия.
Судья
Александрович Е.О.
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
