Решение от 11 ноября 2008 года №А24-5112/2008

 
 
АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  КАМЧАТСКОГО КРАЯ
 
 
Именем Российской Федерации
 
 
РЕШЕНИЕ
 
 
 
    г. Петропавловск-Камчатский                                                         Дело № А24-5112/2008
 
    11 ноября 2008 года
 
 
    Резолютивная часть решения объявлена 10 ноября 2008 года.
 
    Полный текст решения изготовлен 11 ноября 2008 года.
 
 
    Арбитражный суд Камчатского края в составе судьи Венина А.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Яхиной Н.В., рассмотрев в открытом судебном заседании дело
 
 
    по заявлению
 
    Краевого государственного учреждения «Природный парк «Быстринский»
 
    о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Камчатскому краю № 16/87 от 30.09.2008 по делу об административном правонарушении
 
 
    при участии:
 
    от заявителя
 
    Кокорин И.А. – законный представитель,
 
    от административного органа
 
    Третьякова Т.И. – представитель по доверенности
№ 48 от 25.02.2008 (сроком по 31.12.2008),
 
    Лесин А.М. – представитель по доверенности №2016 от 07.11.2008
 
 
установил:
 
 
    Краевое государственное учреждение «Природный парк «Быстринский» (далее – заявитель, учреждение) обратилось с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Камчатскому краю (далее - Управление, административный орган) от 30.09.2008 № 16/87 о назначении административного наказания и протокола об административном правонарушении № 860/7 от 10.09.2008.
 
    В заявлении Учреждение указывает, что привлечено к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 7.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ), по результатам проверки, проведенной 12.08.2008. Полагает, что указанная проверка проведена с нарушением требований Федерального закона №134 от 08.08.2001, так как в акте проверки указаны должностные лица Россельхознадзора и Агентства лесного хозяйства, не допущенные к проведению проверки и не принимавшие в ней фактическое участие. Считает факты, изложенные в акте, не соответствующими действительности. С 2003 года Учреждение неоднократно обращалось в органы лесного хозяйства с просьбами о предоставлении участков лесного фонда в пользование, которые оставались без удовлетворения. Так как все работы на лесных участках произведены Учреждением до 12.07.2007, то на момент рассмотрения дела об административном правонарушении истек годичный срок привлечения к административной ответственности, предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ. Протокол об административном правонарушении составлен без участия представителей Природного парка и без надлежащего уведомления о времени и месте составления данного процессуального документа.
 
    В судебном заседании представитель заявителя требования уточнил, просил признать незаконным и отменить постановление о назначении административного наказания. Данное требование просил удовлетворить по основаниям, изложенным в заявлении. Дополнительно пояснил, что Природному парку «Быстринский» какие-либо земли лесного фонда в пользование переданы не были. Заявителем за период с 2001 по 2007 год обустроено 11 туристических маршрутов: места отдыха очищены от валежника, сооружены беседки и лавки. С 01.08.2007 никаких построек на лесных участках не возводилось. Часть построек возведена по соответствующим разрешениям (лесным билетам). В 2005 году административным органом уже проводилась проверка Природного парка. Именно тогда Управлению и стало известно о возведении построек на территории земель лесного фонда. Учреждение не было надлежащим образом извещено о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, поскольку полученное посредством факсимильной связи извещение от 04.09.2008 № 1589 не содержало указанную информацию. Отрицает факт получения Учреждением повторного извещения, а также запроса от 28.07.2008 №1360 о предоставлении подтверждающих документов по истребованной в рамках проверки информации.
 
    Представители административного органа в судебном заседании требования заявителя не признали, суду представили отзыв, поддержав изложенную в нем позицию.
 
    Как следует из отзыва, проверка Учреждения в сфере природопользования проведена Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Камчатскому краю в соответствии с его полномочиями. Представители иных контролирующих органов были включены в акт проверки в соответствии с приказом от 07.08.2008 № 154-пр. Кроме посещения объектов парка должностные лица знакомились с документацией, полученной в ходе проведения проверки и административного расследования. Земли государственного лесного фонда, на которых расположен природный парк, учреждению в установленном законом порядке не передавались, и, следовательно, у заявителя не возникло прав на использование вышеназванных земель. Все строения воздвигнуты парком без получения специального разрешения (лесного билета) на использование участков лесного фонда в КГУ «Быстринское лесничество». Полагает несостоятельной ссылку заявителя о составлении протокола об административном правонарушении в одностороннем порядке, поскольку письмо административного органа от 04.09.2008, уведомляющее о времени и дате составления протокола было отправлено факсимильной связью 05.09.2008 и получено секретарем учреждения Солодяковой.
 
    Дополнительно в судебном заседании представители административного органа пояснили, что извещение от 04.09.2008 о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, имеющееся в материалах дела об административном правонарушении, является повторным, так как в первоначально направленном в администрацию природного парка извещении не были указаны дата и время составления протокола. Повторное извещение было направлено посредством факсимильной связи 05.09.2008. Не оспаривали тот факт, что в 2005 году Управлением проводилась проверка соблюдения Природным парком требований природоохранного и лесного законодательства. Однако данное обстоятельство не влияет на рассмотрение настоящего дела, так как возведение сооружений Учреждением на землях лесного фонда предметом проверки 2005 года не являлось.
 
    В связи с изложенным, Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Камчатскому краю считает свое решение о назначении административного наказания (постановление № 16/87 от 30.09.2008) законным и обоснованным.
 
    Дополнительно представленные в судебном заседании представителями лиц, участвующих в деле,  документы приобщены к материалам дела в порядке статьи 66 АПК РФ.
 
    В судебном заседании объявлялся перерыв с 06.11.2008 по 10.11.2008.
 
    Выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, а также материалы дела об административном правонарушении в отношении Учреждения № 16/87, суд приходит к следующему.
 
    Как усматривается из материалов дела, в соответствии с приказом Управления Росприроднадзора по Камчатскому краю от 07.08.2008 № 154-пр государственному инспектору РФ по контролю и надзору в сфере природопользования по Камчатскому краю Лесину А.М. было поручено провести в период с 11.08.2008 по 10.09.2008 плановую проверку природного объекта – Быстринского природного парка по соблюдению установленных требований в области охраны окружающей среды. Проверку определено провести совместно с представителями Управления Россельхознадзора по Камчатскому краю, Управления Роснедвижимости по Камчатскому краю и Агентства лесного и охотничьего хозяйства Камчатского края (по согласованию). Законный представитель природного парка ознакомлен с приказом 12.08.2008.
 
    12.08.2008 государственным инспектором Лесиным А.М. вынесено определение №860/7, которым возбуждено дело об административном правонарушении в отношении юридического лица – КГУ «Природный парк «Быстринский» и проведении административного расследования в срок до 10.09.2008. В определении указано, что поводом для возбуждения дела являются нарушения требований природоохранительного законодательства, непосредственно обнаруженные в ходе проведения плановой проверки КГУ «Природный парк «Быстринский».
 
    По результатам плановой проверки составлен акт  проверки соблюдения требований законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды № 860/7от 04.09.2008. Копия акта направлена директору парка с сопроводительным письмом от 09.09.2008 № 1610.
 
    10.09.2008 должностным лицом составлен протокол об административном правонарушении в отношении Краевого государственного учреждения «Природный парк «Быстринский» в отсутствии законного представителя юридического лица по признакам административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.9 КоАП РФ за нарушение природоохранного законодательства в части требований ст. 101 Земельного кодекса РФ, статей 9, 71 Лесного кодекса РФ.
 
    По рассмотрению указанного протокола, а также иных материалов дела об административном правонарушении 30.09.2008 исполняющим обязанности старшего государственного инспектора Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Камчатскому краю Лесиным А.М. вынесено постановление № 16/87, согласно которому Учреждение признано виновным в совершении административного правонарушения по статье 7.9 КоАП РФ за самовольное занятие лесных участков, с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 10.000 руб.
 
    В соответствии со статьей 94 Земельного кодекса Российской Федерации к землям особо охраняемых территорий относятся земли:
 
    1) особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
 
    2) природоохранного назначения;
 
    3) рекреационного назначения;
 
    4) историко-культурного назначения;
 
    5) иные особо ценные земли в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами.
 
    Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий федерального значения устанавливаются Правительством Российской Федерации на основании федеральных законов.
 
    В свою очередь согласно статье 95 Земельного кодекса Российской Федерации к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
 
    В соответствии с частью 1 статьи 18 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 № 33-ФЗ природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов Российской Федерации, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях.
 
    Территории природных парков согласно части 2 указанной статьи Закона располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных случаях - на землях иных пользователей, а также собственников.
 
    Порядок образования природных парков определен статьей 19 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», из содержания которой следует, что решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
 
    Создание природных парков, связанное с изъятием земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, осуществляется постановлением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с Правительством Российской Федерации.
 
    Природоохранное рекреационное учреждение - природный парк «Быстринский» создан постановлением главы администрации Камчатской области № 192 от 18.08.1995.
 
    В соответствии с пунктом 7 указанного постановления (в редакции постановления главы администрации Камчатской области от 05.07.1996 № 186 «О внесении изменений и дополнений в постановление от 18.08.95 № 192») постановлено администрации Быстринского района, Управлению лесами Камчатской области определить порядок передачи земель парку в пользование в соответствии с земельным законодательством РФ.
 
    Однако земли в установленном порядке природному парку «Быстринский» в пользование не переданы. Данное обстоятельство лицами, участвующими в деле, в ходе судебного разбирательства не оспаривалось. Не оспаривался и тот факт, что в период с 2001 по 2007 годы на территории, отведенной природному парку, но не переданной в пользование, на участках лесного фонда администрацией Учреждения возведен ряд сооружений.
 
    Управлением в ходе административного расследования установлено, что заявителем в проверяемый период с 2006 года по настоящее время каких-либо разрешений на возведение сооружений на лесных участках не получалось.
 
    Административное правонарушение, предусмотренное статьей 7.9 КоАП РФ, заключается в самовольном занятии лесных участков или использовании указанных участков для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков и влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.
 
    Диспозиция данной нормы закона содержит два самостоятельных состава административного правонарушения, то есть юридическое лицо может быть привлечено к административной ответственности по ст. 7.9 КоАП РФ как за самовольное занятие лесных участков без специального разрешения, так и за использование указанных участков в своих целях также без специального разрешения.
 
    Из постановления о привлечении к административной ответственности видно, что Природному парку вменено в вину самовольное занятие лесных участков. В тоже время указано, что КГУ «Природный парк «Быстринский» проводилось обустройство туристических маршрутов в период с 2001 по 2007 годы в виде строительства мест отдыха (беседки либо стола с лавками и костровища, без элементов капитального строительства), установки информационных аншлагов, указателей, а также очистки от валежника и бурелома. Вышеназванные работы в период с 2006 года по настоящее время производились парком без разрешительных документов и не согласовывались с КГУ Быстринское лесничество. В судебном разбирательстве представитель Управления пояснил, что юридическое лицо привлечено к административной ответственности за возведение сооружений на лесных участках без соответствующего разрешения.
 
    Таким образом, в оспариваемом постановлении по делу об административном правонарушении административный орган не конкретизировал правонарушение, за которое Учреждение привлечено к административной ответственности.
 
    В силу статьи 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении указывается, в том числе, место, время совершения и событие административного правонарушения, а в постановлении, согласно статье 29.10 Кодекса, обстоятельства, установленные при рассмотрении дела.
 
    В нарушение указанных норм в протоколе об административном правонарушении и в постановлении о назначении административного наказания не указаны время и место совершения административного правонарушения.
 
    Так в данных процессуальных документах не обозначены лесные участки, на которых велось строительство сооружений администрацией природного парка.
 
    В соответствии с частями 1 и 2 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть принято по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении со дня его обнаружения.
 
    Следовательно, время совершения правонарушения имеет существенное значение как для квалификации правонарушения (в соответствии с действующим на момент его совершения законодательством), так и для определения сроков давности привлечения лица к административной ответственности.
 
    Время совершения вменяемого заявителю административного правонарушения административным органом не установлено, так как в протоколе об административном правонарушении, а также в постановлении по делу об административном правонарушении указан лишь период времени, в течение которого возведение сооружений производилось без специального разрешения, а именно: в проверяемый период с 2006-года по настоящее время.
 
    В связи с изложенным суд отклоняет довод заявителя о пропуске Управлением срока привлечения к административной ответственности.
 
    Также в оспариваемом постановлении не указано, какие именно постройки были возведены Учреждением в проверяемый период.
 
    Поскольку в ходе административного расследования Управлением достоверно не установлено место, время совершения административного правонарушения, суд приходит к выводу о том, что административный орган не доказал событие административного правонарушения, вменяемого юридическому лицу.
 
    Кроме того, суд признал, что административным органом допущено нарушение процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, так как составление протокола об административном правонарушении осуществлено без участия законного представителя лица, привлекаемого к ответственности, не извещенного надлежащим образом о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.
 
    В соответствии со статьей 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.
 
    В соответствии со статьей 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол.
 
    Частями 2, 3, 4 статьи 28.2 КоАП РФ предусмотрено, что в протоколе об административном правонарушении отражается объяснение законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения. При составлении протокола названному лицу разъясняются его права и обязанности, о чем надлежит сделать запись в протоколе. Указанное лицо вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к этому протоколу прилагаются.
 
    Законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ). Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым.
 
    Согласно пункту 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.07.2007 № 46 «О внесении дополнений в постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.
 
    В материалах административного дела имеется извещение от 04.09.2008 №1589, согласно которому законному представителю Учреждения либо представителю с доверенностью предлагалось прибыть в Управление 10.09.2008 к 14 часам 00 минут для участия в составлении протокола об административном правонарушении. Данное извещение имеет рукописную отметку о том, что отправлено посредством факсимильной связи 05.09.2008. Документы, подтверждающие получение Природным парком указанного извещения, в деле отсутствуют.
 
    В тоже время, в извещении от 04.09.2008 № 1589, представленном суду заявителем и полученном им посредством факсимильной связи, не указаны дата и время явки законного представителя (представителя по доверенности) юридического лица в административный орган для участия в составлении протокола об административном правонарушении.
 
    Довод представителей Управления о том, что извещение от 04.09.2008 №1589, имеющееся в материалах дела об административном правонарушении, является повторным, судом не принимается, так как извещения, обладающие одинаковыми реквизитами Управления, имеют разное содержание; экземпляр извещения, представленный заявителем, в материалах дела об административном правонарушении отсутствует; в выписке из журнала входящих и исходящих телефонограмм также не указано о направлении в адрес Учреждения двух извещений.
 
    Таким образом, доказательств принятия необходимых и достаточных мер для извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола об административном правонарушении административным органом не представлено. 
 
    Протокол об административном правонарушении, составленный с нарушением требований статей 28.2 и 25.4 КоАП РФ, не может служить основанием для привлечения лица к административной ответственности.
 
    В соответствии с разъяснениями Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.
 
    Суд признал, что в результате ненадлежащего извещения Учреждения о месте и времени составления протокола об административном правонарушении указанное лицо было лишено предоставленных административным законодательством гарантий защиты, поскольку не могло квалифицированно возражать и давать объяснение по существу предъявленных обвинений. Указанные процессуальные нарушения являются существенными, так как не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Возможность устранения этих недостатков в судебном заседании отсутствует.
 
    Оценив в совокупности все обстоятельства по делу, суд приходит к выводу о том, что постановление Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Камчатскому краю № 16/87 от 30.09.2008 по делу об административном правонарушении подлежит признанию незаконным и отмене.
 
    Поскольку в силу части 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, вопрос о распределении судебных расходов по оплате государственной пошлины в рассматриваемом случае судом не разрешается.
 
    Руководствуясь статьями 1-3, 17, 27-28, 101-103, 110, 167-171, 176Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
 
 
решил:
 
 
    Требования заявителя удовлетворить.
 
    Признать незаконным и отменить постановление Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Камчатскому краю № 16/87 от 30.09.2008 о привлечении Краевого государственного учреждения «Природный парк «Быстринский» к административной ответственности по статье 7.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде взыскания штрафа в размере 10 000 рублей.
 
    Решение арбитражного суда может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в срок, не превышающий десяти дней с момента его принятия, или в арбитражный суд кассационной инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня его вступления в законную силу.
 
 
 
    Судья                                                                                                                         А.Н. Венин