Дата принятия: 12 декабря 2008г.
Номер документа: А24-4997/2008
АРБИТРАЖНЫЙ СУД КАМЧАТСКОГО КРАЯ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
г. Петропавловск-Камчатский Дело № А24-4997/2008
12 декабря 2008 года.
Резолютивная часть решения объявлена 08 декабря 2008 года.
Полный текст решения изготовлен 12 декабря 2008 года.
Арбитражный суд Камчатского края в составе судьи О.Н. Бляхер, при ведении протокола судебного заседания судьей, рассмотрев в открытом судебном заседании дело
по заявлению
Федерального государственного унитарного предприятия «Почта России»
к
Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Камчатскому краю
о признании
недействительным акта от 22.09.2008 и признании действий по приостановке погрузки почтовых отправлений на воздушное судно незаконными
при участии:
от заявителя:
Вахрушев А.А. – представитель по доверенности от 13.02.2008 сроком действия до 01.02.2009, паспорт 30 01 065072 выдан третьим ПО ПВС УВД по г.Петропавловску-Камчатскому 20.11.2001;
от ответчика:
Коваленко А.И. – представитель по доверенности №02-Д от 09.01.2008 сроком действия до 31.12.2008, служебное удостоверение 41 №0788;
Юрьев А.А. – представитель по доверенности №08-Д от 09.01.2008 сроком действия до 31.12.2008, служебное удостоверение 41 №0878
установил:
Федеральное государственное унитарное предприятие «Почта России» (далее – заявитель, ФГУП «Почта России») обратилось в Арбитражный суд Камчатского края с заявлением в порядке ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) о признании незаконными действий Управления федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Камчатскому краю (далее – Россельхознадзор) по приостановке погрузки почтовых отправлений на воздушное судно, а также о признании недействительным акта от 22.09.2008, которым Федеральному государственному унитарному Петропавловск-Камчатскому авиационному предприятию (далее – ФГУПКАП) предписано приостановить погрузку для отправления рейсом №826 в г.Москва, Шереметьево (икры, рыбопродукции) находящейся в почтовых отправлениях.
В заявлении указало, что 22.09.2008 Россельхознадзором в помещении ООО «Петропавловск-Камчатский авиационный грузовой терминал» (далее – ООО «ПКАГТ») была приостановлена погрузка почтовых отправлений на воздушное судно (рейс №826 Москва, Шереметьево), о чем составлен акт от 22.09.2008, в котором изложены обстоятельства обнаружения в почтовых отправлениях скоропортящейся продукции, а именно: икры лососевой. Поскольку в соответствии с Федеральным законом №29-ФЗ от 02.01.2000 «О качестве и безопасности пищевых продуктов» в обороте не может находиться продукция, которая не имеет удостоверения качества и безопасности, Федеральному государственному унитарному Петропавловск-Камчатскому авиационному предприятию указанным выше актом предписано приостановить погрузку почтовых отправлений на рейс. Основанием для вынесения акта-предписания от 22.09.2008 послужил акт №14 от 22.09.2008, составленный инспектором Службы авиационной безопасности (далее – САБ), об обнаружении в 27 посылках предположительно икры лососевой весовой, то есть что именно находилось в почтовых отправлениях, ни сотрудниками САБ, ни Россельхознадзором так и не установлено. Кроме того, согласно ст.64 Федерального закона «О связи» №126-ФЗ от 07.08.2005 приостановление оказания услуг связи юридическим и физическим лицам осуществляется на основании мотивированного решения в письменной форме одного из руководителей органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность или обеспечение безопасности Российской Федерации, в случаях, установленных федеральными законами. Россельхознадзор таким органом не является и поэтому не вправе приостанавливать оказание услуг. Указанные действия привели к временному приостановлению оказания услуг почтовой связи с недельной задержкой и поставило под угрозу выполнение ФГУП «Почта России» своих договорных обязательств перед пользователями услуг почтовой связи, что является недопустимым, поскольку заявитель несет ответственность за несоблюдение сроков пересылки. ФГУП «Почта России» не является субъектом отношений, регламентированных Федеральным Законом №4979-1 от 14.05.1993 «О ветеринарии» и Правилами организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, утвержденными Приказом Минсельхоза РФ №422 от 16.11.2006, поскольку при оправке почтовых отправлений воздушным судном действует в рамках договора воздушной перевозки почты, а непосредственно при осуществлении услуг - на основании публичного договора об оказании услуг почтовой связи и руководствуется в своей деятельности Законом «О почтовой связи» №176-ФЗ от 17.07.1999, а также Правилами оказания услуг почтовой связи, утвержденными Постановлением Правительства №221 от 15.04.2005.
В судебном заседании представитель заявителя требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении, пояснив суду, что точное наименование вложения в посылки Россельхознадзором установлено не было, и по истечении недели почтовые отправления направлены их получателям так и не вскрытые, и не прошедшие экспертизу. Такие действия осуществляются регулярно и, несмотря на то, что оспариваемый акт-предписание адресован ФГУПКАП, такой акт как и указанные выше действия не соответствуют закону и существенно нарушают права и законные интересы ФГУП «Почта России», поскольку препятствуют нормальному осуществлению деятельности по оказанию услуг почтовой связи в установленные сроки и влечет для заявителя убытки. При этом действия Россельхознадзора должны быть направлены на изъятие из оборота незаконно находящейся продукции, и её наименование, состав и сроки годности не может нести предположительный характер. В данном деле Россельхознадзор не установил действительное нахождение в посылках икры лососевой весовой, не вскрыл посылки, не возбудил административное дело, не отправил посылки на ответственное хранение, не провел экспертизу и не установил виновных лиц (отправителей), которые бы отправляли икру без сопроводительных ветеринарных документов, ссылаясь на отсутствие таких полномочий, и препятствуя при этом деятельности заявителя. Однако ФГУП «Почта России» также имеет право вскрыть посылку только на основании судебного решения, что прямо предусмотрено ст.15 Закона «О почтовой связи». Отправитель обязан соблюдать ограничения при пересылке вложений, в связи с чем заполняет при отправлении посылки заполняет сопроводительный адрес ф.116, где указывает, что запрещенных к пересылке вложений нет. Оператор обязан принять посылку, если ее упаковка соответствует требованиям и не содержит запрещенных вложений, о чем отправитель указывает в ф.116. При этом в открытом виде вложение можно увидеть, если посылка отправляется с описью. Ссылка на п.49 Правил оказания услуг почтовой связи, где указано, что операторы почтовой связи имеют право задерживать внутренние почтовые отправления, содержимое которых запрещено к пересылке, в месте их обнаружения, несостоятельна, так как в рассматриваемом случае при принятии посылок на отправку оператором связи не было установлено, что содержимое отправлений запрещено к пересылке. Кроме того, Россельхознадзором также не установлено, что в приостановленных к погрузке посылках находились запрещенные к пересылке вложении, в частности скоропортящийся продукт – икра. Также заявитель обратил внимание, что икра либо иной скоропортящийся продукт не указаны и в Перечне основных опасных веществ и предметов, запрещенных к перевозке на борту воздушного судна (Приложение №1 к Правилам проведения предполетного и послеполетного досмотров, утвержденным Приказом Минтранса России от 25.07.2007 №104), поэтому сотрудники САБ не вскрыли посылки, и вообще изначально не имели оснований для составления акта об обнаружении (тем более предположительном) в почтовом отправлении опасных веществ и предметов.
Представители Россельхознадзора по основаниям, изложенным в отзыве, доводы заявителя считают неправомерными. Также ссылаются на п.17 и п.49 Правил оказания услуг почтовой связи, ст.21 Закона «О ветеринарии», Правила организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, утвержденные Приказом Минсельхоза РФ №422 от 16.11.2006, ст.19 Закона «О качестве и безопасности пищевых продуктов», пункты 1.5 и 1.6 Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов 2.3.2. 1324-03 «Гигиенические требования к срокам годности и условиям хранения пищевых продуктов», полагая, что действовали в рамках установленных норм и своими действиями не нарушали законных интересов ФГУП «Почта России». Представили в материалы дела письмо и.о.руководителя Россельхознадзора Решетцова Л.И. от 20.11.2008 и ответ ФГУПКАП от 03.12.2008 за подписью и.о.директора Пономарева Д.А. с приложением справки о технических характеристиках интроскопа, а также Технологии взаимодействия при проведении предполетного досмотра почты на ООО «ПКАГТ», утвержденной в 2006 году. Пояснили, что согласно представленному документу Служба авиационной безопасности сотрудничает, в том числе, и с ФГУП «Почта России», от имени которого данную технологию согласовал начальник Камчатского магистрального сортировочного центра Инютин Н.А. 30.01.2006. В этом документе подробно прописана процедура досмотра почтовых отправлений (раздел 4), дальнейший порядок составления акта в случае обнаружения веществ и предметов, запрещенных к пересылке согласно приложению №2 к Технологии, и сдача почтовых отправлений в сортировочный центр, что и имело место в рассматриваемом деле.
На вопрос суда относительно принятия Россельхознадзором каких-либо дальнейших действий либо принятия актов, кроме вынесения оспариваемого акта-предписания, представители пояснили, что никаких действий по дальнейшему изъятию из оборота незаконно находящейся продукции (икры) не проводили.
На вопрос суда, чем подтверждается нахождение в почтовых отправлениях икры лососевой весовой, представители Россельхознадзора ответили, что актом №14 от 22.09.2008, где указано на предположительное наличие икры. Иных доказательств не имеют, так как не имеют полномочий на вскрытие почты. Однако согласно справки, представленной начальником группы досмотра САБ ФГУПКАП, считают, что технические характеристики интроскопа HI– SKAN-145180 с высокой степенью достоверности позволяют определить на теневом изображении монитора вещества органического происхождения, их контуры, плотность, а также тарную упаковку, в том числе и икру лососевых пород рыб.
Выслушав доводы представителей сторон, исследовав и оценив в порядке ст.71 АПК РФ имеющиеся в материалах дела доказательства, арбитражный суд приходит к выводу, что требования ФГУП «Почта России» подлежат удовлетворению в полном объеме по следующим основаниям.
Согласно п.17 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных Постановлением Правительства №221 от 15.04.2005 (далее – Правила оказания услуг почтовой связи) во внутренних почтовых отправлениях (к которым относится посылка) пересылаются вложения, не запрещенные к пересылке в пределах Российской Федерации. Перечень предметов и веществ, запрещенных к пересылке во внутренних почтовых отправлениях, установлен статьей 22 Федерального закона №176-ФЗ от 17.07.1999 «О почтовой связи», в соответствии с которой в почтовых отправлениях, пересылаемых в пределах Российской Федерации, запрещены к пересылке скоропортящиеся продукты питания.
В этой же статье указано, что организации федеральной почтовой связи имеют право задерживать почтовые отправления, содержимое которых запрещено к пересылке, а также уничтожать или разрешать уничтожать почтовые отправления, содержимое которых вызывает порчу (повреждение) других почтовых отправлений, создает опасность для жизни и здоровья работников организаций почтовой связи или третьих лиц, если эту опасность нельзя устранить иным путем.
Порядок изъятия из почтовых отправлений, пересылаемых в пределах Российской Федерации, а также уничтожения предметов и веществ, запрещенных к пересылке по сети почтовой связи, устанавливается Правительством Российской Федерации, т.е. вышеназванными Правилами оказания услуг почтовой связи, утвержденными Правительством РФ.
В п.49 Правил предусмотрено, что операторы почтовой связи имеют право задерживать внутренние почтовые отправления, содержимое которых запрещено к пересылке, в месте их обнаружения.
В то же время, согласно ст.15 Федерального закона «О почтовой связи» осмотр и вскрытие почтовых отправлений, осмотр их вложений, а также иные ограничения тайны связи допускаются только на основании судебного решения. Должностные и иные лица, работники организаций почтовой связи, допустившие нарушения указанных положений, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В силу п.20 Правил оказания услуг почтовой связи почтовые отправления принимаются в упакованном виде. Упаковка почтовых отправлений должна соответствовать характеру вложения, условиям пересылки, исключать возможность повреждения вложения при обработке и пересылке, доступа к нему без нарушения оболочки, порчи других отправлений и причинения какого-либо вреда имуществу и работникам почтовой связи.
При этом согласно п.8 Правил оказания услуг почтовой связи внутри объекта почтовой связи на видном и доступном для пользователей услугами почтовой связи месте должен находиться необходимый информационный материал, включающий также перечень предметов и веществ, запрещенных к пересылке.
Почтовые отправления на основании п.21 Правил принимаются в открытом виде только при их пересылке с описью вложения и при возникновении предположения о наличии в почтовом отправлении запрещенных к пересылке предметов или веществ.
На каждую посылку отправитель составляет сопроводительный адрес ф. 116, что следует из пункта 197 Почтовых правил, принятых Советом глав администраций связи Регионального содружества в области связи 22.04.1992, введенных в действие на территории Российской Федерации с 1 января 1993 года Приказом Минсвязи РФ от 14.11.1992 №416, и действующих в настоящее время в части, не противоречащей Правилам оказания услуг почтовой связи.
В сопроводительном адресе ф.116 (приобщен к материалам дела) имеется графа «Запрещенных к пересылке вложений нет», заполнение которой отправителем проверяет оператор почтовой связи.
Пункт 60 Правил оказания услуг почтовой связи указывает, что пользователи услугами почтовой связи несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за вред, причиненный другим пользователям или лицам, занятым обработкой почтовых отправлений, вследствие вложения в почтовые отправления предметов и веществ, запрещенных к пересылке, или в результате ненадлежащей упаковки пересылаемого вложения.
Анализ вышеназванных норм позволяет сделать вывод, что оператор почтовой связи при приемке посылок, в отношении которых отсутствуют претензии по упаковке и в отношении которых заполнен сопроводительный адрес ф.116 с указанием на отсутствие запрещенных к пересылке вложений, не имеет права отказать в принятии посылки, а также самостоятельно вскрыть посылку и досмотреть ее содержимое на предмет наличия запрещенных к пересылке предметов и веществ.
При этом в силу ст.34 Закона «О почтовой связи» за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязательств по оказанию услуг почтовой связи либо исполнение их ненадлежащим образом операторы почтовой связи несут ответственность перед пользователями услуг почтовой связи. Ответственность операторов почтовой связи наступает за утрату, порчу (повреждение), недостачу вложений, недоставку или нарушение контрольных сроков пересылки почтовых отправлений, осуществления почтовых переводов денежных средств, иные нарушения установленных требований по оказанию услуг почтовой связи.
Как следует из материалов дела, предположительно икра лососевая весовая обнаружена в 27-и посылках при досмотре почты Службой авиационной безопасности ФГУПКАП, о чем составлен акт №14 от 22.09.2008. Акт поименован как акт обнаружения в почтовом отправлении опасных веществ и предметов.
Вместе с тем, согласно ст.85 Воздушного кодекса РФ предполетный досмотр, а также послеполетный досмотр в случае его проведения в соответствии с Законом Российской Федерации "О милиции" пассажиров, багажа, в том числе вещей, находящихся при пассажирах, членов экипажей, лиц из числа авиационного персонала гражданской авиации, бортовых запасов воздушного судна, грузов и почты проводится в аэропорту или на воздушном судне уполномоченными лицами служб авиационной безопасности с участием сотрудников органов внутренних дел, а также не исключает возможность проведения досмотра при осуществлении оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной и иной деятельности уполномоченными на то лицами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В силу п.4 ст.85 Воздушного кодекса РФ правила проведения предполетного и послеполетного досмотров устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области внутренних дел.
Приказом Минтранса России от 25.07.2007 №104 утверждены Правила проведения предполетного и послеполетного досмотров (далее – Правила досмотра), в соответствии с которыми досмотры почтовых отправлений осуществляются без их вскрытия (пункт 22).
Согласно пункту 108 Правил досмотра груз, почта, бортовые запасы воздушного судна, аварийно-спасательные средства и бортовое питание воздушного судна не должны содержать предметы и вещества, запрещенные к перевозке на борту воздушного судна.
Приложением 1 к Правилам досмотра установлен Перечень основных опасных веществ и предметов, запрещенных (разрешенных с соблюдением требуемых условий) к перевозке на борту воздушного судна членами экипажа и пассажирами в зарегистрированном багаже и вещах, находящихся при пассажирах, в котором отсутствует указание на любого вида икру, а также на любой другой скоропортящийся продукт.
Само по себе указание на предположительное нахождение икры в почтовых отправлениях уже не может быть принято судом в качестве бесспорного доказательства данного факта.
Также судом не принимаются ссылки Россельхознадзора на технические характеристики интроскопа, позволяющего, по мнению представителей, с высокой степенью точности определить вещество органического происхождения, поскольку экспертизы вещества, находившегося в посылках, проведено не было, а в силу ст.68 АПК РФ обстоятельства дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определенными доказательствами, не могут подтверждаться в арбитражном суде иными доказательствами.
Однако, даже в случае действительного установления в почтовых отправлениях икры лососевой, данный продукт нельзя отнести к опасным веществам в рамках проверки авиационной безопасности воздушного судна.
Кроме того, указанные Правила досмотра не предусматривают форму акта, составленную сотрудниками САБ ФГУПКАП, поскольку в соответствии с п.100 Правил досмотра обнаруженные в отправлении предметы и вещества, находящиеся в свободной продаже, но запрещенные к перевозке на борту воздушного судна, изымаются с оформлением акта обнаружения и изъятия из грузового отправления воздушного судна при производстве досмотра запрещенных к перевозке опасных грузов, предметов или веществ (приложение №7 к настоящим Правилам). Изъятые предметы и вещества с копией акта передаются грузоотправителю.
Представленная в материалы дела копия акта не соответствует приложению №7 Правил досмотра, а составлена по форме, указанной в приложении №3 к документу, представленному в судебное заседание Россельхознадзором, именуемому как Технология взаимодействия при проведении предполетного досмотра почты на ООО «ПКАГТ» на 2006 год, в разделе 4 которого предусмотрен порядок действия при обнаружении запрещенных к перевозке предметов и веществ.
При этом перечень запрещенных к перевозке предметов и веществ не соответствует перечню, утвержденному Приказом Минтранса России №104 от 25.07.2007 в Правилах досмотра, который в отличие от названной Технологии взаимодействия является нормативным документом.
Несмотря на отсутствие точных сведений, позволяющих идентифицировать вложение в почтовые отправления как икру лососевую, и руководствуясь указанной выше Технологией взаимодействия, то есть документом, который не является законом, регулирующим и предусматривающим процедуру проверки при осуществлении Россельхознадзором своих полномочий, а также которая вступает в противоречие с Федеральным законом «О почтовой связи», Воздушным кодексом РФ, Приказом Минтранса России №104 от 25.07.2008, Россельхознадзор вынес акт от 22.09.2008, которым ФГУПКАП предписано приостановить погрузку почтовых отправлений.
Икра любых видов в силу Приказа Минсельхоза РФ №422 от 16.11.2006 об утверждении Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов является грузом, поднадзорным Россельхознадзору.
Пунктом 9.5 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (приложение к Приказу Минсельхоза России от 13.06.2006 №171) установлено, что Россельхознадзор вправе направлять предписания об устранении нарушений в закрепленной сфере деятельности, обязательные для выполнения юридическими и физическими лицами.
Согласно пунктам 5 и 8 Положения о государственном ветеринарном надзоре в РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 19.06.1994 №706, определяющего содержание деятельности по государственному ветеринарному контролю (надзору) органами госветнадзора, ветеринарный надзор осуществляется в виде проверок поднадзорных объектов, осуществляемых государственными ветеринарными инспекторами. Порядок оформления по их результатам соответствующих документов (актов, протоколов, постановлений), а также порядок осуществления мер по пресечению выявленных нарушений ветеринарного законодательства РФ определяется правилами, инструкциями, указаниями и другими нормативными документами, издаваемыми и утвержденными в установленном порядке Департаментом ветеринарии Министерства Сельского хозяйства и продовольствия РФ на основе действующего законодательства.
Как установлено судом, проверки ни в отношении ФГУПКАП, ни в отношении ФГУП «Почта России» Россельхознадзором проведено не было.
В акте-предписании о приостановлении погрузки почтовых отправлений государственный инспектор Россельхознадзора делает выводы относительно скоропортящейся продукции, а именно: икры лососевой, и ее условий хранения, несоответствующих СапПиН 2.3.2.1324-03, без проведения каких-либо мероприятий, позволяющих удостовериться в действительном нахождении в посылках икры, ее видового состава и состояния, то есть никаких нарушений ни со стороны ФГУПКАП, ни со стороны ФГУП «Почта России» Россельхознадзором не установлено, поэтому вынесение такого акта-предписания необоснованно.
Кроме того, представители Россельхознадзора не оспаривают тот факт, что в отношении своевременно не отправленных 27-и посылок более никаких мероприятий по установлению вложения, а также по установлению отправителей (в случае нахождения в посылках икры) не проводилось. Посылки с недельным задержанием отправлены воздушным судном в г.Москву, в связи с чем суд считает необходимым отметить, что доводы Россельхознадзора о необходимости реализации своих функций по изъятию незаконно находящейся в обороте икры не согласуются с оспариваемыми действиями, поскольку Россельхознадзором в итоге так и не приняты меры по вопросу установления нахождения в посылках икры и возможного установления лиц-отправителей.
При таких обстоятельствах, акт, составленный вне рамок проведения проверки, которым предписано ФГУПКАП приостановить погрузку посылок на рейс, а также основанный на предположительном факте нахождения в отправлениях икры лососевой и тем самым нарушающий законные интересы ФГУП «Почта России», что выражается в нарушении заявителем условий публичного договора на оказание услуг связи, нельзя признать правомерным, а действия Россельхознадзора по приостановке погрузки отправлений – законными.
Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Таким образом, оспариваемый акт Россельхознадзора от 22.09.2008 подлежит признанию недействительным, а действия по приостановке погрузки почтовых отправлений незаконными как противоречащие вышеназванным нормам действующего законодательства.
В связи с удовлетворением заявленных требований в полном объеме расходы по уплате госпошлины в сумме 2000 руб. подлежат взысканию с Россельхознадзора в пользу ФГУП «Почта России» на основании ст.110 АПК РФ и ст.333.21 Налогового кодекса РФ.
Руководствуясь статьями 1-3, 17, 102, 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд,
решил:
требования Федерального государственного унитарного предприятия «Почта России» удовлетворить. Акт от 22.09.2008 признать недействительным, а действия Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Камчатскому краю по приостановке погрузки почтовых отправлений на воздушное судно незаконными как не соответствующие действующему законодательству.
Взыскать с Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Камчатскому краю в пользу Федерального государственного унитарного предприятия «Почта России» расходы по уплате государственной пошлины в сумме 2000 руб.
Решение арбитражного суда подлежит немедленному исполнению.
Решение арбитражного суда может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия, и (или) в арбитражный суд кассационной инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня его вступления в законную силу.
Судья О.Н. Бляхер