Решение от 26 августа 2008 года №А24-2558/2008

 
АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  КАМЧАТСКОЙ  ОБЛАСТИ
 
 
Р Е Ш Е Н И Е
 
Именем Российской Федерации
 
 
    г. Петропавловск-Камчатский                                                     Дело № А24-2558/2008
 
    26 августа 2008 года
 
 
    Резолютивная часть решения объявлена 20 августа 2008 года.
 
    Полный текст решения изготовлен 26 августа 2008 года.
 
 
    Арбитражный суд Камчатской области в составе председательствующего судьи Решетько В.И. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Дворцовым Ю.В.,
 
 
    рассмотрев в  открытом судебном заседании дело 
 
 
    по заявлению Управления Федеральной налоговой службы по Камчатскому краю                            к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю
 
 
    о  признании незаконными действий должностных лиц, выразившихся в проведении планового контрольного мероприятия и издании акта от 18.04.2008    № 15/08;
 
 
    о признании незаконными предписаний №№ 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24
 
 
    при участии в заседании:
 
    от УФНС: Кучумова Е.Е. – по доверенности от 09.01.2008 № 06-07 до 31.12.2008;
 
    от УФАС: Семухин   А.К. – по доверенности от 09.01.2008 № 1 до 31.12.2008;
 
 
у с т а н о в и л:
 
 
    Управление Федеральной налоговой службы по Камчатскому краю (далее – заявитель, УФНС) обрати­лось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий должностных лиц Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю (далее – Камчатское УФАС России, ответчик), выразившихся в проведении планового контрольного мероприятия и издании акта от 18.04.2008 № 15/08, а также о признании незаконными предписаний Камчатского УФАС России №№ 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24.
 
 
    В заявлении указало, что Инспекцией Камчатского УФАС России в период с 15.04.2008 по 18.04.2008 проведено «плановое контрольное мероприятие» по проверке заявителем требований Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ  «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ) за 2007 год и текущий период 2008 года. По результатам проведенного мероприятия в адрес УФНС 07.05.2008 направлен акт от 18.04.2008 № 15/08 и двадцать четыре предписания (без даты №№ 1-24).
 
 
    Полагает, что оспариваемые действия ответчика и принятые им ненормативные правовые акты (предписания) не соответствуют требованиям статьи 17 Закона № 94-ФЗ. Ссылаясь на пункт 1 вышеуказанной статьи, считает, что законом установлены две формы контроля о размещении заказов – путем проведения  плановых и внеплановых проверок. Иных форм контроля за размещением заказов, в том числе путем проведения  «плановых контрольных мероприятий», действующее законодательство не предусматривает. Тем самым, по мнению заявителя, Камчатское УФАС России превысило предоставленные ему полномочия.
 
 
    Кроме того, в силу пункта 3 статьи 17 Закона № 94-ФЗ  порядок проведения плановых проверок при размещении заказов на  поставки товаров, выполненных работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд устанавливается  федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим  нормативное  правовое регулирование в сфере размещения заказов, которым в соответствии с пунктом 1 статьи 1 Положения, утвержденного Постановлением  Правительства РФ от 27.08.2004 № 443, является Минэкономразвития России. Вместе с тем, до настоящего времени такой порядок уполномоченным органом не разработан.
 
 
    Ссылаясь на  положения частей 9 и 10 статьи 17 Закона № 94-ФЗ, также  полагает, что в нарушение указанных правовых норм оспариваемые предписания не содержат в себе указания конкретных действий, которые должно совершить УФНС для устранения допущенных нарушений, в связи с чем исполнить данные предписания не представляется возможным.     
 
 
    Представитель заявителя в судебном заседании требования поддержала по основаниям, изложенным в заявлении. Дополнительно пояснила, что акт от 18.04.2008 № 15/08, составленный по результатам планового контрольного мероприятия, направлен ответчиком в УФНС непосредственно вместе с оспариваемыми предписаниями, что не позволило заявителю дать пояснения в свою защиту, представить свои возражения и непосредственно участвовать в рассмотрении акта проверки. Кроме того, в оспариваемых предписаниях отсутствует дата их вынесения. Ссылаясь на положения частей 1 и 10 статьи 17 Закона № 94-ФЗ полагает, что Камчатское УФАС России превысило предоставленные ему полномочия и провело проверку в форме, не предусмотренной законом, т.е. путем контрольного мероприятия вместо предусмотренных законом  плановой и внеплановой проверки. Также полагает, что ответчик  превысил свои права, установленные пунктом 4.5.3 Положения о территориальном  органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом ФАС России от 15.12.2006 № 324, в части вынесения и направления в адрес УФНС предписаний. Считает, что в силу указанного нормативного акта ответчик был вправе выдать (направить) в адрес другого территориального органа федерального органа исполнительной власти не предписания, а соответствующие предложения.
 
 
    По указанным основаниям просила признать действия должностных лиц Камчатского УФАС России, выразившиеся в проведении планового контрольного мероприятия и издании акта от 18.04.2008 № 15/08, незаконными, а изданные ответчиком предписания №№ 1-24 недействительными как нарушающие права и законные интересы заявителя, являющегося в рассматриваемом случае хозяйствующим субъектом.
 
 
    Камчатское УФАС России представило в арбитражный суд письменный отзыв, в котором требования заявителя не признало. В отзыве указало, что в соответствии с утвержденным планом проведения контрольных мероприятий на 1 полугодие 2008 года и приказом и.о. руководителя управления Петрова А.В. от 07.04.2008 № 35-П, Инспекцией Камчатского УФАС проведена плановая проверка соблюдения заявителем требований Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ  «О размещении  заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
 
 
    Полномочия Камчатского УФАС России на проведение плановых и внеплановых проверок определены Законом № 94-ФЗ и Федеральным Законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ  «О защите конкуренции». По результатам проверки составлен акт от 18.04.2008 № 15/08, в котором нашли свое отражение выявленные нарушения, который вместе с предписаниями направлен в УФНС. 
 
 
    В отзыве также указывает, что отсутствие утвержденного Минэкономразвития России Порядка проведения плановых и внеплановых проверок не дает основания полагать, что ФАС России и его территориальные органы не имеют права осуществлять эти проверки, руководствуясь соответствующими Методическими рекомендациями. Право направления предписаний предоставлено Камчатскому УФАС России частью 9 статьи 17 Закона № 94-ФЗ.
 
 
    Кроме того, по мнению Камчатского УФАС России, между плановым контрольным мероприятием и плановой проверкой, исходя из проводимых действий, не имеется никаких различий.
 
 
    Выявленные в ходе плановой проверки нарушения не являлись существенными и не оказали определяющего воздействия на итоги проведенных торгов и котировок цен, в связи с чем было принято решение о выдаче заявителю предписаний. Председателю Единой комиссии в беседе разъяснено, какие конкретные действия необходимо предпринять для недопущения нарушения требований Закона № 94-ФЗ в будущем.      
 
 
    Представитель Камчатского УФАС России в судебном заседании заявленные требования не признал по основаниям, изложенным в отзыве. Пояснил, что оспариваемые действия должностных лиц и предписания являются законными и обоснованными, отвечающими требованиям Закона № 94-ФЗ.
 
 
    Выслушав представителей  лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив письменные доказательства по делу, арбитражный суд считает, что требования заявителя подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
 
 
    Как установлено судом и следует из материалов дела, на основании приказа и.о. руководителя Камчатского УФАС России Петрова А.В. от 07.04.2008 № 35-П Инспекцией вышеназванного управления в период с 15.04.2008 по 18.04.2008 проведено плановое контрольное мероприятие по проверке соблюдения заявителем требований Федерального закона «О размещении  заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» за 2007 год и текущий период 2008 года.
 
 
    По результатам проведенного мероприятия составлен акт от 18.04.2008 № 15/08, в котором нашли свое отражение выявленные Инспекцией нарушения в сфере размещения заказов для государственных нужд.
 
 
    Вышеуказанный акт направлен в адрес УФНС 05.05.2008 письмом № 600/08. Вместе с актом направлены двадцать четыре предписания без даты №№ 1-24 об устранении выявленных нарушений Закона о размещении заказов.
 
 
    Полагая действия должностных лиц Камчатского УФАС России по проведению планового контрольного мероприятия и изданию акта от 18.04.2008  № 15/08 незаконными, а предписаний  №№ 1-24 – недействительными, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением об их оспаривании.
 
 
    Арбитражный суд считает, что оспариваемые действия и ненормативные правовые акты ответчика не могут быть признаны законными и обоснованными в связи со следующим.
 
 
    Пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 № 94 установлено, что Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.
 
 
    В соответствии с пунктом 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. 
 
 
    При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу, что Камчатское УФАС России имеет право осуществлять контроль в сфере размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.
 
 
    В соответствии с частью 1 статьи 17 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ  «О размещении  заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» контроль за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов осуществляется путем плановых и внеплановых проверок. Иных форм контроля за размещением заказов Закон № 94-ФЗ не предусматривает.
 
 
    Частью 3 этой же статьи предусмотрено, что плановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации или муниципальных нужд осуществляются соответственно уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления муниципального района, городского округа. Порядок проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов. До настоящего времени такой Порядок не установлен.
 
 
    Как следует из обстоятельств рассматриваемого дела, Камчатским УФАС России проведено плановое контрольное мероприятие по проверке соблюдения заявителем требований Закона № 94-ФЗ, т.е. осуществлена форма контроля, не предусмотренная этим законом.
 
 
    Не предусмотрено такое мероприятие и пунктом 5.4 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы от 15.12.2006 № 324 (зарегистрировано в Минюсте РФ 24.01.2007 № 8842). 
 
 
    Ссылка представителя Камчатского УФАС России на то обстоятельство, что такая форма контроля предусмотрена Рекомендациями по подготовке и проведению контрольных мероприятий, утвержденных руководителем ФАС России 08.07.2005, судом отклоняется.
 
 
    Как следует из вышеуказанных Рекомендаций, они не являются нормативным правовым актом, в связи с чем и на основании статьи 13 АПК РФ не могут быть применены судом при рассмотрении настоящего дела.
 
 
    Кроме того, данные Рекомендации являются внутриведомственным актом и регламентируют процедуру действий по проверке соблюдения антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях и о рекламе.
 
 
    Как установлено судом, Методические рекомендации по проведению плановых и внеплановых проверок  при размещении заказов  для государственных нужд доведены письмом ФАС России от 25.05.2007 № АЦ/8325 и также предусматривают, что  в целях контроля в сфере размещения заказов  применяются формы контроля, установленные Законом № 94-ФЗ.
 
 
    Таким образом, оспариваемые действия должностных лиц Камчатского УФАС России по проведению планового контрольного мероприятия подлежат признанию незаконными, поскольку такая форма контроля за соблюдением положений Закона № 94-ФЗ не предусмотрена законом.
 
 
    Кроме того, из представленной Камчатским УФАС России выписки из Плана проведения контрольных мероприятий на 1 полугодие 2008 года, утвержденного и.о. руководителя управления Петрова А.В. не следует, что в УФНС России по Камчатскому краю планировалось в указанный период такое мероприятие.
 
 
    Давая правовую оценку направленным в адрес заявителя предписаниям №№ 1-24, арбитражный суд считает, что у Камчатского УФАС не имелось оснований для их выдачи (направления) в адрес УФНС по следующим основаниям.
 
 
    Из буквального толкования части 9 статьи 17 Закона № 94-ФЗ с достаточным основанием следует, что предписания, обязательные для исполнения лицами, указанными в части 1 этой статьи, выдаются лишь при выявлении соответствующих нарушений в результате плановых и внеплановых проверок, а также в результате  рассмотрения жалобы на действия (бездействие) этих лиц.
 
 
    Как установлено судом, плановая или внеплановая проверка соблюдения УФНС требований Закона № 94-ФЗ Камчатским УФАС России не проводилась; отсутствуют в материалах дела и не представлены ответчиком в порядке части 5 статьи 200 АПК РФ доказательства, подтверждающие направление оспариваемых предписаний по результатам рассмотрения какой-либо жалобы.
 
 
    Таким образом, предписания Камчатского УФАС России №№ 1-24 не соответствуют требованиям части 9 статьи 17 Закона № 94-ФЗ.
 
 
    Кроме того, в силу части 10 статьи 17 Закона № 94-ФЗ предписание об устранении нарушения законодательства о размещении заказов должно содержать указание на конкретные действия, которые должно совершить лицо, которому выдано такое предписание, для устранения указанного нарушения.
 
 
    Как следует из оспариваемых предписаний № 1-24, они не содержат таких конкретных действий и фактически неисполнимы, в связи с чем эти предписания не могут быть признаны соответствующими части 10 статьи 17 Закона № 94-ФЗ.
 
 
    Кроме того, в силу пункта 4.5.3 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы от 15.12.2006 № 324, Камчатское УФАС России было вправе выдать (направить) заявителю как территориальному органу ФНС России не предписание, а соответствующее предложение.    
 
 
    При указанных обстоятельствах арбитражный суд считает, что Камчатское УФАС России в оспариваемой части превысило предоставленные ему полномочия, чем нарушило права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности по размещению заказов для федеральных государственных нужд.
 
 
    В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
 
 
    При указанных обстоятельствах оспариваемые действия должностных лиц Камчатского УФАС России являются незаконными, а выданные на основании проведенного контрольного мероприятия предписания – недействительными.  
 
 
    В связи с удовлетворением заявленных требований расходы заявителя по уплате государственной пошлины в сумме 50 000 руб. (2 000 руб. – оспаривание действий ответчика по проведению планового контрольного мероприятия и составлению акта, 48 000 руб. – оспаривание 24-х ненормативных правовых актов)   в соответствии со ст. 110 АПК РФ подлежат взысканию в его пользу с Камчатского УФАС России. Излишне уплаченная УФНС государственная пошлина в сумме 2 000 руб. подлежит возврату заявителю из федерального бюджета.
 
 
    Руководствуясь статьями 167-170, 176, 197, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
 
 
Р Е Ш И Л:
 
 
    Требования Управления Федеральной налоговой службы по Камчатскому краю удовлетворить.                           
 
 
    Действия должностных лиц Управления Федеральной антимонопольной  службы по Камчатскому краю, выразившиеся в проведении планового контрольного мероприятия и издании акта по результатам планового контрольного мероприятия от 18.04.2008 № 15/08 признать незаконными как не соответствующие Федеральному закону от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
 
 
    Предписания Управления Федеральной антимонопольной  службы по Камчатскому краю №№ 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24 признать недействительными как не соответствующие Федеральному закону от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
 
 
    Обязать Управление Федеральной антимонопольной  службы по Камчатскому краю устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.
 
 
    Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю в пользу Управления Федеральной налоговой службы по Камчатскому краю расходы по уплате государственной пошлины в сумме 50 000, 00 руб.
 
 
    Возвратить Управлению Федеральной налоговой службы по Камчатскому краю из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 2 000 руб., излишне уплаченную согласно платежному поручению от 11.06.2008 № 507.
 
 
    Решение может  быть  обжаловано  в  арбитражный  суд  апелляционной  инстанции   в срок,   не  превышающий  одного  месяца   со   дня  его  принятия   или  в  арбитражный   суд кассационной инстанции в срок,  не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу.   
 
 
 
    Судья                                                                                                            В.И. Решетько