Дата принятия: 25 марта 2010г.
Номер документа: А21-642/2010
Арбитражный суд Калининградской области
Именем Российской Федерации
Р Е Ш Е Н И Е
г. Калининград
Дело №
А21-642/2010
“25”
марта
2010г.
Резолютивная часть решения объявлена 18.03.10г.
Полный текст решения изготовлен 25.03.10г.
Арбитражный суд Калининградской области в составе:
судьи
Залужной Ю.Д.
При ведении протокола судебного заседания
судьей
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению ИП Курской Н.Г.
к
УФАС по Калининградской области, третье лицо - Администрация МО «Полесский муниципальный район»
о
признании незаконными: решения и предписания от 16.11.09г., приказа №432 от 09.12.09г.
при участии:
от истца:
Федоров С.В., доверенность от 05.08.09г.
от ответчика:
Норвилас Р.Г., доверенность от 16.02.10г., Лысенко М.П., доверенность от 16.02.10г., Черных Т.В., доверенность от 16.02.10г.
третье лицо: Прокопьев В.В., доверенность от 24.12.09г.
установил: Индивидуальный предприниматель Курская Наталья Григорьевна (далее предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании незаконными: решения и предписания от 16.11.09г., приказа №432 от 09.12.09г. Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области (далее УФАС по Калининградской области, Управление, Калининградский УФАС России). Также просила взыскать судебные расходы на оплату услуг представителя в размере 20 000 рублей. В обосновании заявления сослалась на отсутствие в своих действиях факта нарушения антимонопольного законодательства.
Представитель истца поддержал заявленные требования в полном объеме, указав на то, что УФАС не доказало ограничение конкуренции на товарном рынке Калининградской области заключением ИП Курской Н.Г. соглашения с Администрацией МО «Полесский муниципальный район» на оказание услуг по захоронению; сами границы товарного рынка определены УФАС неверно; в соответствии со ст.4 Федерального закона «О конкуренции» не исследовалась экономическая возможность покупателя приобрести аналогичную услугу на территории муниципального образования и отсутствии этой возможности за его пределами.
Представители ответчика с заявлением не согласны, в удовлетворении требований просили отказать.
Определением от 17.02.10г. к участию в деле в качестве третьего лица привлечена Администрация МО «Полесский муниципальный район» (далее Администрация).
Представитель третьего лица пояснил, что договор с ИП Курской Н.Г. был заключен ошибочно, в связи с чем, ей было направлено соглашение о его расторжении.
Заслушав пояснения сторон, исследовав материалы дела, суд установил следующее.
Во исполнение задания ФАС России №ИА/33111 от 10.12.08г. Калининградским УФАС 19.02.09г. был направлен запрос в Администрацию о предоставлении сведений о создании специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования, в ответ на который получена информация о том, что услуги по захоронению на территории МО «Полесский муниципальный район» оказывает специализированная службы похоронного дела «ИП Курская Н.Г.».
Указанные полномочия ИП Курская Н.Г. осуществляет на основании постановления Администрации МО «Полесский городской округ» от 29.06.2007 года № 702 «О погребении и похоронном деле», пунктом 1 которого предприниматель наделена статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории МО «Полесский городской округ».
Пунктом 2 указанного постановления определено, что оказание ритуальных услуг ИП Курской Н.Г. будет осуществляться на основании договора, заключенного с Администрацией МО «Полесский городской округ».
В соответствии с п. 3 постановления на ИП Курскую Н.Г. возложено ведение регистрации захоронений на городских кладбищах г.Полесска в соответствии с действующим законодательством.
Во исполнение указанного постановления, 29 июня 2007 года Администрацией МО «Полесский городской округ» был заключен договор с ИП Курская Н.Г. в области оказания ритуальных услуг (предоставление права на погребение), в соответствии с которым, ИП Курская Н.Г. приобрела статус специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории МО «Полесский городской округ» и ей было предоставлено право осуществлять погребение умерших на городском кладбище г. Полесска Калининградской области, а также на любых вновь отведенных земельных участках под кладбища на территории Полесского городского округа.
Посчитав, что, действия Администрации МО «Полесский городской округ» по: принятию постановления и наделению ИП Курской Н.Г. функциями органа местного самоуправления, а также заключению договора могут предоставить предпринимателю преимущества по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим аналогичную деятельность на рынке ритуальных услуг, а также привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, Калининградское УФАС России приказом от 30 июня 2009 года № 200 возбудило дело № АМЗ-70/2009 по признакам нарушения Администрацией МО «Полесский городской округ» и ИП Курской Н.Г. ч. 3 ст. 15, ст. 16 Федерального закона № 135-ФЗ от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции».
Решением от 16.11.09г. №АМЗ-70/2009 Администрация признана нарушившей ч.1 ст.15 Федерального закона №135-ФЗ от 26.07.06г. «О защите конкуренции» в части наделения постановлением №702 от 29.06.07г. ИП Курскую Н.Г. статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории МО «Полесский городской округ».
Кроме того, Администрация МО «Полесский муниципальный район» признана нарушившей ч.3 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции» в части наделения постановлением № 702 от 29.06.2007 хозяйствующего субъекта ИП Курскую Н.Г. функциями органа местного самоуправления по ведению документации обо всех захоронениях на городских кладбищах г.Полесска, и содержанию и обеспечению функционирования общественного кладбища г. Полесска.
Администрация МО «Полесский муниципальный район» и ИП Курская Н.Г. признаны также нарушившими ст. 16 Федерального закона «О защите конкуренции» в части заключения соглашения в области оказания ритуальных услуг от 29.06.2007, наделяющего хозяйствующего субъекта ИП Курскую Н.Г. статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела па территории МО «Полесский муниципальный район» и функциями органа местного самоуправления, по регистрации и учету мест погребения, которое может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
В связи с добровольным устранением нарушения антимонопольного законодательства рассмотрение дела № АМЗ-70/2009, возбужденного в отношении Администрации МО «Полесский муниципальный район» по признакам нарушения ч. 1 ст. 15, ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» было прекращено.
ИП Курской Н.Г. 16.11.09г. выдано предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства.
Приказом Калининградского УФАС от 09.12.09г. №432 ИП Курская Н.Г. включена в региональный раздел реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35% или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка другими федеральными законами в целях их применения установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов.
Не согласившись с указанными приказом, решением и предписанием предприниматель обратилась в арбитражный суд с указанными выше требованиями.
Суд находит заявление предпринимателя о признании оспариваемых актов незаконными не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно статье 3 Федерального закона №154-ФЗ от 26.07.06г. «О защите конкуренции», определяющей сферу его применения, закон распространяется на отношения, связанные с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
Таким образом, одним из обязательных условий отнесения соответствующих отношений к подлежащим регулированию Законом о конкуренции является влияние этих отношений на конкуренцию на товарных рынках России.
Согласно статье 5 Закона доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта (за исключением финансовой организации):
1) доля которого на рынке определенного товара превышает пятьдесят процентов, если только при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией не будет установлено, что, несмотря на превышение указанной величины, положение хозяйствующего субъекта на товарном рынке не является доминирующим;
2) доля которого на рынке определенного товара составляет менее чем пятьдесят процентов, если доминирующее положение такого хозяйствующего субъекта установлено антимонопольным органом исходя из неизменной или подверженной малозначительным изменениям доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке, относительного размера долей на этом товарном рынке, принадлежащих конкурентам, возможности доступа на этот товарный рынок новых конкурентов либо исходя из иных критериев, характеризующих товарный рынок.
Как указал в п.13 постановления Пленум ВАС РФ №30 от 30.06.08г. Арбитражным судам при рассмотрении дел, связанных с нарушениями антимонопольного законодательства, выражающимися в злоупотреблении хозяйствующим субъектом доминирующим положением, надлежит учитывать следующее.
Условия признания лица занимающим доминирующее положение на рынке определенного товара (ограниченного в силу пункта 4 статьи 4 Закона о защите конкуренции, в том числе территориальными пределами) определяются статьей 5 Закона.
Установление доминирующего положения хозяйствующего субъекта производится с учетом его доли на рынке определенного товара. При этом доля признается, если не доказано иное, равной указанной в реестре хозяйствующих субъектов.
Доминирующим признается и положение хозяйствующего субъекта - субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии (часть 5 статьи 5 Закона о защите конкуренции).
На территории Калининградской области, в соответствии с данными отчета Калининградского УФАС России по результатам анализа и оценки состояния конкурентной среды на рынке похоронных услуг в 2008 году от 30.09.2009г., ритуальные услуги оказывает 51 хозяйствующий субъект и индивидуальный предприниматель, таким образом, рынок ритуальных услуг Калининградской области является конкурентным.
На локальном рынке МО «Полесский муниципальный район» услуги по захоронению оказываются только ИП Курской Н.Г., следовательно, данный рынок характеризуется как высококонцентрированный. Доля ИП Курской Н.Г. на данном товарном рынке составляет 100 %, т.е., данный предприниматель занимает доминирующее положение.
Правила формирования и ведения реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2007 № 896 (далее -Правила), устанавливает порядок формирования и ведения реестра хозяйствующих субъектов, а не порядок определения географических границ товарного рынка, как ошибочно указывает заявитель.
Указанные Правила наделяют территориальный орган Федеральной антимонопольной службы вести реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю в размере более чем 35 процентов на соответствующем товарном рынке, на территории, подведомственной данному территориальному органу Федеральной антимонопольной службы.
Процедура определения географических границ товарного рынка установлена ФАС России в документе – «Порядок проведения анализа и оценки конкурентной среды на товарном рынке», утвержденном Приказом ФАС России от 25.04.2006 г. № 108 (далее - Порядок) в соответствии с его полномочиями, указанными в п. 3 ч. 2 ст. 23 Закона о защите конкуренции.
Согласно п. 25 раздела IV Порядка товарный рынок может охватывать территорию Российской Федерации или выходить за ее пределы (федеральный рынок), охватывать территорию нескольких субъектов Российской Федерации (межрегиональный рынок), не выходить за границы субъекта Российской Федерации (региональный рынок), не выходить за границы муниципального образования (местный или локальный рынок).
В соответствии с п. 13 Правил одним из оснований для принятия решения о включении сведений о хозяйствующем субъекте в Реестр является аналитический отчет, подготовленный по итогам анализа состояния конкуренции на товарном рынке, проведенного антимонопольным органом по собственной инициативе.
Калининградским УФАС России в соответствии с заданием ФАС России от 20.02.2009 г. № АК/4443 были произведены анализ и оценка конкурентной среды на рынке похоронных услуг на территории Калининградской области за 2008 год.
Данное исследование проведено в соответствии с указанным выше Порядком.
По результатам исследования составлен аналитический отчет в виде «Справки по результатам анализа рынка похоронных услуг (в разрезе муниципальных районов и городских округов) на территории Калининградской области».
В данном отчете на основании п. 3 и в соответствии с разделом IV Порядка были определены географические границы товарного рынка похоронных услуг.
Рынки похоронных услуг определены в аналитическом отчете Управления как локальные в связи с тем, что выбор места захоронения, как правило, определяется географическим расположением поселения, с которым человек был связан при жизни, то есть с учетом п. 26 Порядка - возможности перемещения товара к покупателю или покупателя к товару и расходов, связанных с поиском и приобретением товара, а также транспортных расходов.
Источниками информации для составления аналитического отчета послужили сведения, представленные территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Калининградской области, органами местного самоуправления, а также данные, полученные от хозяйствующих субъектов-участников рынка.
По информации, представленной Администрацией МО «Полесский муниципальный район» на территории района в 2008 году похоронные услуги оказывала только ИП Курская Наталья Григорьевна.
Таким образом, доля ИП Курской Н.Г. на рынке похоронных услуг в географических границах МО «Полесский муниципальный район» составляет 100%, и в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 5 Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции» положение ИП Курской Н.Г. на рынке похоронных услуг может быть признано доминирующим.
В соответствии с пунктом 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении организация похоронного дела» (далее Закон о погребении) осуществляется органами местного самоуправления.
Пунктом 1 статьи 18 Закона о погребении определено, что общественные кладбища находятся в хозяйственном ведении органов местного самоуправления.
Поскольку анализ проводился Калининградским УФАС в географических границах отдельных муниципальных районов и городских округов Калининградской области, географические границы рынка совпадают с административными границами муниципальных образований Калининградской области.
Согласно статье 9 Закона о погребении стоимость услуг, предоставляемые согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок. Вместе с тем, в силу статьи 10 Закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона.
Системный анализ норм Закона о погребении свидетельствует о том что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнение данной деятельности другими коммерческими организациями.
Таким образом, лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.
Как установлено ч. 1, 4 ст. 18 Закона о погребении, общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления; порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления.
Как указал Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 23 сентября 2008г. № 12027/07 «возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом не предусмотрена. Земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования, иначе это нивелирует государственные гарантии о бесплатном предоставлении места для погребения каждому гражданину».
Таким образом, передача Администрацией МО «Полесский городской округ», (правопреемником которой является Администрация МО «Полесский муниципальный район»), полномочий органа местного самоуправления по ведению документации обо всех захоронениях на городских кладбищах г. Полесска и по содержанию и обеспечению функционирования общественного кладбища г. Полесска хозяйствующему субъекту ИП Курской Н.Г., на основании постановления от 29.06.2007 № 702 и договора от 29.06.2007, создает преимущественные условия для деятельности данного индивидуального предпринимателя по отношению к другим хозяйствующим субъектам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим свою деятельность на том же товарном рынке, что может привести к ограничению конкуренции.
То есть Администрацией созданы такие условия, при которых специализированная служба по вопросам похоронного дела контролирует и регулирует деятельность конкурирующих организаций путем осуществления переданных ему органом местного самоуправления полномочий.
Часть 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции запрещает действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе следующие действия (бездействие): экономически или технологически не обоснованные отказ либо уклонение от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками) в случае наличия возможности производства или поставок соответствующего товара, а также в случае, если такой отказ или такое уклонение прямо не предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами (п.5 ч.1 названной статьи).
Таким образом, действия Администрации МО «Полесский муниципальный район» и ИП Курской Н.Г., в части заключения соглашения в области оказания ритуальных услуг от 29.06.2007, наделяющего хозяйствующего субъекта ИП Курскую Н.Г. статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории МО «Полесский муниципальный район» и функциями органа местного самоуправления, по регистрации и учету мест погребения, обоснованно признаны Калининградским УФАС нарушением ст. 16 Федерального закона № 135-ФЗ от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции».
Доводы заявителя о том, что размещение заказа может осуществляться без проведения торгов у единственного поставщика (исполнителя) — ИП Курской Н.Г. являются несостоятельными, так как заключение договора от 29.06.2007 в области оказания ритуальных услуг (предоставление права на погребение) Администрацией МО «Полесский городской округ» и ИП Курской Н.Г. не относится к случаям размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), указанным в ч. 2 ст. 55 Закона.
Приведенный в ч.2 ст.55 Закона перечень случаев размещения заказа для государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» является исчерпывающим.
Данная норма не допускает возможности Администрации МО «Полесский городской округ» заключить соглашение (договор) в области оказания ритуальных услуг (предоставления права на погребение), по наделению хозяйствующего субъекта статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела путем размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).
Ввиду того что, рынок ритуальных услуг на территории Калининградской области является конкурентным, заключение Администрацией МО «Полесский городской округ» соглашения (договора) с ИП Курская Н.Г. в области оказания ритуальных услуг (предоставления права на погребение), по наделению последнего статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела без проведения процедуры торгов, предусмотренной Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», предоставляет данному хозяйствующему субъекту преимущества по сравнению с другими участниками рынка данных услуг приводит к ограничению конкуренции.
В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК граждане и организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы.
В соответствии с п. 2 ст. 201 АПК РФ Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный акт, решение и действие государственных органов или иных органов и должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий незаконными.
Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодексаРоссийской Федерации, арбитражный суд
Р Е Ш И Л:
В удовлетворении требований ИП Курской Натальи Григорьевны отказать.
Возвратить ИП Курской Н.Г. из федерального бюджета госпошлину в размере 1400 рублей как излишне уплаченную.
На решение может быть подана апелляционная жалоба в арбитражный суд апелляционной инстанциив месячный срок.
Судья
Залужная Ю.Д.
(подпись, фамилия)
