Решение от 24 февраля 2010 года №А17-10677/2009

 
­­­­АРБИТРАЖНЫЙ СУД ИВАНОВСКОЙ ОБЛАСТИ
 
153022,г.Иваново,  ул.Богдана Хмельницкого, д.59б
 
Именем Российской Федерации
 
РЕШЕНИЕ
 
 
    г. Иваново                                                                                      дело № А17-10677/2009
 
    24 февраля 2010 года
 
 
    Резолютивная часть решения оглашена 12 февраля 2010 года. Полный текст решения изготовлен 24 февраля 2010 года.
 
 
    Арбитражный суд Ивановской области в составе судьи Чеботаревой И.А.,
 
    при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Серовым Д.С.,
 
    рассмотрев в судебном  заседании дело по заявлению
 
    Открытого акционерного общества «ДСУ-1»
 
    об оспаривании Постановления № А 151 от 21.12.2009г. о назначении административного наказания по ч.4 ст.6.1 Закона Ивановской области от 24.03.2008 №11-ОЗ, вынесенного Департаментом государственного контроля Ивановской области;
 
    при участии в судебном заседании:
 
    от заявителя – Некрасова А.Ю., по доверенности от 30.12.2009 года; Галайба В.А., по доверенности от 26.01.2010 года;
 
    от Департамента государственного контроля Ивановской области – Лепорской Е.А., по доверенности от 02.02.2010 года; Григорьева Г.В., по доверенности от 01.02.2010 года; Глазунова М.Ю., по доверенности от 01.02.2010 года; Запольских Н.Д., по доверенности от 21.09.2009 года № 42
 
 
    установил:
 
    Открытое акционерное общество «ДСУ-1» (далее по тексту - ОАО «ДСУ-1», Общество, заявитель)  обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением об оспаривании Постановления № А 151 от 21.12.2009г. о назначении административного наказания по части 4 статьи 6.1 Закона Ивановской области от 24.03.2008 № 11-ОЗ, вынесенного Департаментом государственного контроля Ивановской области.
 
    Оспариваемое постановление заявитель считает незаконным по следующим основаниям. Протокол об административном правонарушении был составлен с нарушением установленного статьей 28.5 КоАП РФ срока. Указание на отягчающее обстоятельство, выразившееся в продолжении противоправного поведения после предъявления требования о прекращении работ, не соответствует фактическим обстоятельствам. В соответствии с Постановлением Правительства Ивановской области от 23.07.2009 № 211-п за получением разрешения на проведение внутрихозяйственных работ с нарушением почвенного покрова обязан обратиться собственник (пользователь) земельного участка, каковым ОАО «ДСУ-1» не является. Кроме того, указанное постановление Правительства Ивановской области принято в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 23.02.1994 № 140, речь в котором идет о плодородной почве. В рассматриваемом случае Обществом велись работы, связанные с дорожной сетью, где отсутствует плодородный слой и почва как таковая.
 
    Департамент государственного контроля Ивановской области не согласился с требованиями заявителя по основаниям, изложенным в отзыве и дополнениях к нему. Протокол об административном правонарушении действительно составлен с нарушением установленного ст. 28.5 КоАП РФ срока, но в пределах срока давности, что в соответствии с постановлением Президиума ВАС РФ от 09.12.2003 года по делу №10964/03 не является основанием, исключающим производство по делу. В рассматриваемом случае административным органом проводилось административное расследование, возбужденное определением № 213/47 от 03.11.2009 года, по окончании которого и был составлен протокол. Отягчающее ответственность обстоятельство было правомерно учтено при вынесении оспариваемого постановления, так как 06.11.2009 года в адрес Общества было направлено требование об устранении выявленных 02.11.2009 года нарушений со сроком исполнения до 17.11.2009 года. Указанное требование исполнено не было. Предусмотренное постановлением Правительства Ивановской области № 211-п разрешение ОАО «ДСУ-1» было обязано получить, поскольку в месте проведения работ есть почва и антропогенно нарушенный слой.
 
    Заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, рассмотрев документы, приобщенные к материалам дела, суд установил следующее.
 
    Между Управлением капитального строительства Администрации города Иванова и ОАО «ДСУ-1»  заключен  муниципальный контракт № 4-С от 05.10.2009 года  на строительство и ввод в эксплуатацию объекта «Строительство дорожной сети по ул. Некрасова».
 
    02 ноября 2009 года инспектором Департамента государственного контроля Ивановской области проведена проверка соблюдения установленных Законом Ивановской области от 18.07.206 года № 75-ОЗ «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Ивановской области» норм и правил содержания мест производства земляных, ремонтных работ по адресу: г. Иваново, ул. Некрасова – до пер. 4-й Чкалова, в результате которой выявлены нарушения части 12 статьи 15 указанного Закона. Так, подрядчик проводил земляные работы без разрешения (ордера) на производство земляных работ.
 
    По результатам проверки был составлен акт № 213 от 02.11.2009 года.
 
    03.11.2009 года вынесено определение № 213/47 о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 6.1 Закона Ивановской области от 24.04.2008 года № 11-ОЗ «Об административных правонарушениях в Ивановской области».
 
    06.11.2009 года ОАО «ДСУ-1» выдано предписание об устранении выявленных нарушений в срок до 17.11.2009 года.
 
    20.11.2009 года по результатам административного расследования в отношении ОАО «ДСУ-1» составлен протокол № 47/114 об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 6.1 Закона Ивановской области от 24.04.2008 года № 11-ОЗ «Об административных правонарушениях в Ивановской области», выразившемся в производстве земляных работ без соответствующего разрешения (ордера) на право производства таких работ.
 
    21.12.2009 года Департаментом государственного контроля Ивановской области вынесено постановление № А 151 о привлечении ОАО «ДСУ-1» к административной ответственности по части 4 статьи 6.1 Закона Ивановской области от 24.03.2008 года № 11-ОЗ «Об административных правонарушениях в Ивановской области» с наложением административного наказания в виде штрафа 300 000 рублей.
 
    Не согласившись с указанным постановлением ОАО «ДСУ-1» обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.
 
    Оценив представленные по делу доказательства, суд считает заявленные ОАО «ДСУ-1» требования обоснованными и подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
 
    В соответствии с частью 4 статьи 6.1 Закона Ивановской области от 24.04.2008 года № 11-ОЗ «Об административных правонарушениях в Ивановской области» (далее – Закон Ивановской области №11-ОЗ) производство земляных работ на территории муниципальных образований Ивановской области, хозяйствующих субъектов и юридических лиц без специального соответствующего разрешения (ордера) на право производства земляных работ или самовольная (несанкционированная) прокладка коммуникаций, производство земляных работ после окончания срока действия разрешения (ордера), за исключением случаев, когда ответственность наступает в соответствии с федеральным законодательством, -влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до восьмисот тысяч рублей.
 
    Статьей 13 Закона Ивановской области от 18.07.2006 № 75-ОЗ «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Ивановской области» (далее – Закон Ивановской области №75-ОЗ)  установлено, что  вскрытие дорожных покрытий, тротуаров, газонов, а также разрытие других мест общего пользования при строительстве или ремонте подземных сетей и надземных сооружений осуществляется в соответствии с требованиями, установленными органами местного самоуправления муниципальных образований в границах и в сроки, указанные в разрешении.
 
    Частью 12 статьи 15 Закона Ивановской области № 75-ОЗ  запрещено проведение любых видов земляных работ, за исключением аварийных, без разрешения (ордера).
 
    Согласно статье 2 указанного закона,  земляные работы - производство работ, связанных со вскрытием грунта при возведении объектов производственного и жилищно-гражданского назначения, сооружений всех видов, подземных и наземных инженерных сетей и коммуникаций, и иных работ, за исключением пахотных (вертикальная разработка грунта на глубину более 30 сантиметров);
 
    Обязанности по  уборке и содержанию мест производства земляных, строительных, дорожно-ремонтных работ возлагаются на  заказчиков и производителей работ (статья 3 Закона Ивановской области  №75-ОЗ).
 
    Административный орган, привлекая ОАО «ДСУ-1» к ответственности по части  4 статьи  6.1 Закона от 24.04.2008 года №11-ОЗ, в оспариваемом постановлении указал на факт осуществления Обществом земляных работ без разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, которое выдается в соответствии с постановлением Правительства Ивановской области от 23.07.2009 года № 211-п.
 
    Арбитражный суд Ивановской области считает указанное Департаментом постановление Правительства Ивановской области неприменимым к рассматриваемой ситуации по следующим основаниям.
 
    Правительство Российской Федерации пунктом 2 постановления от 23.02.1994 № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» указало, что Комитету Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и Министерству охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации по согласованию с Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации и другими заинтересованными министерствами и ведомствами Российской Федерации необходимо утвердить Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы.
 
    Приказом Минприроды РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22.12.1995 года утверждены «Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы», которые в силу пункта 1 определяют общие для Российской Федерации требования при проведении работ, связанных с нарушением почвенного покрова и рекультивацией земель, и являются обязательными для использования всеми юридическими, должностными и физическими лицами, в том числе иностранными юридическими и физическими лицами.
 
    В соответствии с п. 11 Основных положений выдача разрешений на добычу общераспространенных полезных ископаемых или торфа для собственных нужд и проведение других внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, осуществляется в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
 
    Постановлением Правительства Ивановской области от 23.07.2009 № 211-п в соответствии с вышеуказанными постановлением Правительства Российской Федерации от 23.02.1994 № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» и приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации № 525, Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству № 67 от 22.12.1995 «Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»  утвержден Порядок выдачи разрешений на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова.
 
    В соответствии с пунктом 2 постановления исполнительным органом государственной власти Ивановской области, уполномоченным на выдачу разрешений на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, определен Департамент государственного контроля Ивановской области.
 
    Пунктом 2 «Порядка выдачи разрешений..» определено, что для получения разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, собственник (пользователь) земельного участка обязан в письменной форме обратиться в уполномоченный орган с заявлением, в котором должен быть указан ряд сведений.
 
    Анализ вышеприведенных норм права в их взаимосвязи позволяет сделать вывод о том, что они применимы к общественным отношениям, связанным с рекультивацией земель, снятием, сохранением и рациональным использованием плодородного слоя почвы.
 
    Установление в действиях лица события правонарушения должно производиться на основании имеющихся в материалах дела доказательств. При этом, доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (ч. 1 ст. 26.2 КоАП РФ).
 
    В соответствии со ст. 65 АПК РФ и ч. 4 ст. 210 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
 
    Объективная сторона правонарушения, как она определена в части 4 статьи 6.1 Закона Ивановской области №11-ОЗ, не содержит в себе ответственность за производство внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова. Ответственность установлена за  производство земляных работ на территории муниципальных образований Ивановской области, хозяйствующих субъектов и юридических лиц без специального соответствующего разрешения (ордера) на право производства земляных работ. Доказательств того, что  разрешение (ордер) на право производства земляных работ включает в себя и разрешение на производство внутрихозяйственных работ административным органом не представлено.
 
    Административным органом не представлено доказательств осуществления ОАО «ДСУ-1» деятельности, относимой к общественным отношениям, регулируемым Постановлением Правительства Ивановской области от 23.07.2009 № 211-п,  следовательно, оснований распространять на Общество требования о получении разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, нет, в связи с чем, неправомерно и привлечение к административной ответственности за отсутствие такого разрешения. 
 
    Доказательств необходимости наличия иных разрешениях (ордеров) на производство земляных работ на территории муниципальных образований Ивановской области, а также факта их отсутствия у ОАО «ДСУ-1» Департаментом государственного контроля также не представлено.
 
    В соответствии с частью 4 статьи 6.1 Закона Ивановской области от 24.04.2008 № 11-ОЗ «Об административных правонарушениях в Ивановской области» производство земляных работ на территории муниципальных образований Ивановской области, хозяйствующих субъектов и юридических лиц без специального соответствующего разрешения (ордера) на право производства земляных работ или самовольная (несанкционированная) прокладка коммуникаций, производство земляных работ после окончания срока действия разрешения (ордера), за исключением случаев, когда ответственность наступает в соответствии с федеральным законодательством, - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до восьмисот тысяч рублей.
 
    В соответствии со ст. 26.1. КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, должны установить наличие или отсутствие события административного правонарушения, то есть в данном случае – производство земляных работ на территории муниципальных образований Ивановской области без специального соответствующего разрешения (ордера) на право производства земляных работ.
 
    Согласно статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.
 
    Согласно ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении должно быть указано место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение.
 
    Между тем, в протоколе об административном правонарушении N 47/115 от 20.11.2009 г. Департаментом  не полно и противоречиво описано событие административного правонарушения и иные сведения, необходимые для разрешения дела. Так, в протоколе об административном правонарушении изложено, что ОАО «ДСУ-1» проводило  земляные работы по адресу г. Иваново, ул. Некрасова до пер. 4-й Чкалова  без  соответствующего разрешения (ордера) на право производства земляных работ. При этом не указана норма права, которая устанавливает порядок получения такого разрешения. Из постановления о назначении административного наказания №А 151 от 21.12.2009г. следует,  что событие правонарушения ОАО «ДСУ-1» выразилось в том, что Общество осуществляло  производство земляных работ по адресу: г. Иваново, ул. Некрасова до пер. 4-й Чкалова без разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова. Порядок выдачи такого разрешения установлен Постановлением Правительства Ивановской области №211-п от 23.07.2009г.
 
    В пункте  17 Постановления Пленума ВАС РФ N 2 от 27.01.2003 указано, что суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений ст. 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа.
 
    В данном случае в материалах административного дела и в протоколе об административном правонарушении в нарушении ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ в полной мере не отражены сведения о событии административного правонарушения.
 
    Вопреки требованиям части  4 статьи  210 АПК РФ, возлагающей бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения лица к административной ответственности, на административный  орган, последний не представил достоверных и достаточных доказательств совершения правонарушения Обществом. Департаментом не доказано, что часть 4 статьи 6.1 Закона Ивановской области №11-ОЗ предусматривает административную ответственность  за производство земляных работ без разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова.
 
    Состав правонарушения в действиях Общества Департаментом не доказан. Как пояснил в судебном заседании заявитель, ОАО «ДСУ-1» действительно проводит строительные работы по указанному адресу, при этом имея все необходимые разрешительные документы.
 
    Заявленные Обществом обстоятельства подтверждаются представленными в материалы дела: муниципальным контрактом № 4-С от 05.10.2009 года, актом приема-сдачи строительной площадки, актом приема- передачи проектно-сметной документации от 05.10.2009 года, а также иными материалами дела.
 
    Судом также учитывается, что строительство дороги производится Обществом при наличии Разрешения на строительство № RU№ 37302000-0257-2009 от 08.10.2009г, выданного Главой города Иванова Управлению капитального строительства Администрации города Иванова на основании статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Полученное в установленном порядке разрешение на строительство является основанием для производства всего комплекса работ, связанных со строительством, в том числе для производства земляных работ.
 
    Решением Ивановской городской Думы от 29.11.2005 № 649 утверждены «Правила производства работ, связанных с нарушением внешнего благоустройства на территории города Иванова», которые в силу п. 1.2. распространяются на всех юридических лиц (независимо от их организационно-правовых форм и формы собственности) и граждан, осуществляющих проектирование или производство дорожных и прочих работ, а также работ по сооружению и ремонту подземных и наземных объектов на территории г. Иванова, связанных с нарушением элементов внешнего благоустройства. Однако из оспариваемого постановления не следует, что ОАО «ДСУ-1» привлечено к ответственности по части 4 статьи 6.1 Закона Ивановской области за производство земляных работ без разрешения, порядок получения которого установлен указанным Решением Ивановской городской Думы.
 
    В силу п. 4.5 Правил для согласования сроков проведения работ, связанных с нарушением внешнего благоустройства на территории города Иванова, заинтересованные лица ежегодно до 1 марта представляют в инспекцию заявки на производство соответствующих работ на текущий год с обязательным указанием вида работ, места проведения (названия улиц, на которых будут производиться данные работы), размеров земельного участка на производство работ и планируемых сроков их выполнения.
 
    В соответствии с п. 4.6 Правил в период рассмотрения заявок на производство соответствующих работ заказчик представляет в инспекцию ряд документов, в частности заявку для получения ордера на производство  работ согласно приложению № 3.
 
    Пунктом 4.10 Правил установлено, что разрешение на производство работ с нарушением внешнего благоустройства выдается инспекцией после оплаты за разрешение на производство земляных работ, связанных с нарушением внешнего благоустройства, учитывающей размер затрат из бюджета города Иванова на внеплановое содержание территорий при полном выполнении работ заказчиком, в соответствии с приложением № 1.
 
    Из пункта 4.10.1 Правил следует, что разрешение является окончательным документом на производство работ и подлежит регистрации в управлении архитектуры и градостроительства администрации города Иванова, ГИБДД УВД Ивановской области. Выдача разрешений производится согласно приложению N 4.
 
    Из анализа  положений Правил производства работ, связанных с нарушением внешнего благоустройства на территории города Иванова, следует, что  разрешение на производство земляных работ и разрешение на производство работ с нарушением внешнего благоустройства – это два разных разрешительных документа. Указанными Правилами установлен порядок получения разрешение на производство работ с нарушением внешнего благоустройства. Порядок получения разрешения на производство земляных работ Правилами не регламентирован.
 
    Таким образом, отсутствие у ОАО «ДСУ-1» указанных разрешений (ордеров) не может повлечь за собой привлечение к  административной ответственности  по части 4 статьи 6.1 Закона №11-ОЗ, так как получение данных разрешений  четко  законодательством  не регламентировано.
 
    На основании вышеизложенного суд считает требования заявителя подлежащими удовлетворению, а оспариваемое Постановление № А 151 от 21.12.2009г. о назначении административного наказания по ч.4 ст.6.1 Закона Ивановской области от 24.03.2008 №11-ОЗ, вынесенное Департаментом государственного контроля Ивановской области, незаконным и подлежащим отмене.
 
    Руководствуясь статьями 167-170, 210, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
 
 
РЕШИЛ:
 
 
    1. Требования заявителя удовлетворить.
 
    2. Постановление № А 151 о назначении административного наказания от 21.12.2009 г. о привлечении ОАО «ДСУ-1» к административной ответственности по ч.4 ст.6.1 Закона Ивановской области от 24.03.2008 №11-ОЗ «Об административных правонарушениях в Ивановской области», вынесенное заместителем начальника Управления административно-технического (контроля) надзора Департамента государственного контроля Ивановской области, признать незаконным и отменить.
 
    3. На решение суда первой инстанции в течение  десяти дней  со дня принятия может быть подана апелляционная жалоба в суд апелляционной инстанции (ст. 211 АПК РФ). На вступившее в законную силу решение суда может быть подана кассационная жалоба в суд кассационной инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу решения (ст. 276 АПК РФ). В срок, не превышающий трех месяцев со дня вступления в законную силу последнего оспариваемого  судебного акта, принятого по данному делу,  если  исчерпаны другие имеющиеся возможности для проверки в судебном порядке законности указанного акта может быть подано заявление о пересмотре судебного акта в порядке надзора в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (ст. 292 АПК РФ).
 
 
    Судья                                                                                  Чеботарева И.А.