Решение от 30 октября 2014 года №А12-28473/2014

 
    АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
 
ул. им. 7-ой Гвардейской Дивизии, д. 2, Волгоград, 400005
 
    http://volgograd.arbitr.ru   e-mail: info@volgograd.arbitr.ru   телефон:(8442) 23-00-78    Факс: (8442)24-04-60  
 
 
Именем Российской Федерации
Р  Е  Ш  Е  Н  И  Е
 
    город Волгоград                                                                                    Дело № А12-28473/2014
 
    «30» октября  2014 года
 
    Резолютивная часть решения объявлена 23 октября   2014 года.
 
    Полный текст решения изготовлен  30 октября    2014 года.
 
    Арбитражный суд Волгоградской области в составе судьи Пономаревой Елены Викторовны,
 
    при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Николенко Ириной Васильевной,
 
    при участии в судебном заседании:
 
    от министерства труда и социальной защиты населения Волгоградской области – Каменев Р.А.,  доверенность от 21.01.2014 № 01/02-428;
 
    от территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области – Андреева С.А., ведущий специалист-эксперт, доверенность от 21.05.2014;
 
    от правительства Волгоградской области – Сучков В.А., представитель по доверенности от 21.04.2014 № 53;
 
    рассмотрев в открытом судебном заседании материалы дела по заявлению министерства труда и социальной защиты населения Волгоградской области (ОГРН 1023403456570, ИНН 3444059322) к территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области (ИНН 3445079787 ОГРН 1063460031580) о признании недействительным представления, с участием в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, правительства Волгоградской области;
 
УСТАНОВИЛ:
 
    министерство труда и социальной защиты населения Волгоградской области обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным представления территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области  от 23.06.2014 № 07-36/37/07-14-11/2184, выданного министерству труда и социальной защиты населения Волгоградской области.
 
    К участию в деле в  качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено  правительство Волгоградской области.
 
    В судебном заседании  представитель заявителя  требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении.
 
    Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области   против удовлетворения  заявленных требований возражало по доводам, изложенным в представленном отзыве.
 
    Правительство Волгоградской области поддержало позицию  заявителя.
 
    При рассмотрении дела установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела.
 
    Как следует из документов, представленных в материалы дела, территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области на основании обращения Главного федерального инспектора по Волгоградской области Аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном Федеральном округе от 20.03.2014 № А52-14-329 проведена  выездная внеплановая проверка целевого использования средств, выделенных в 2013 году  правительству Волгоградской области из резервного фонда Президента Российской Федерации в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 13.12.2012 № 566-рп «О выделении средств из резервного фонда Президента Российской Федерации для учреждений социального обслуживания», в отношении государственного бюджетного    специализированного   стационарного   учреждения    социального обслуживания    граждан    пожилого    возраста    и    инвалидов    «Калачевский психоневрологический интернат».
 
    В ходе проверки выявлено, что в  соответствии с Положением, утвержденным постановлением губернатора Волгоградской области от 19.06.2012 № 485,  министерство труда и социальной защиты населения Волгоградской области осуществляет функции и полномочия учредителя подведомственных министерству государственных учреждений и государственных унитарных предприятий; осуществляет полномочия главного администратора, распорядителя и получателя средств областного бюджета, межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предоставляемых на решение вопросов, отнесенных к ведению министерства.
 
    Министерству открыты лицевые счета для учета средств по переданным полномочиям в отношении подведомственных учреждений.
 
    Министерство финансов Волгоградской области уведомило министерство труда и социальной защиты населения Волгоградской области о предельных объемах финансирования на 2 квартал 2013 года в части внебюджетных трансфертов в сумме 8 000 000 рублей по распоряжению от 13.12.2012 № 566-рп.
 
    Министерство труда и социальной защиты населения Волгоградской области перечислило подведомственным учреждениям средства, выделенные из резервного фонда Президента Российской Федерации, в полном объеме по 1 000 000 рублей каждому.
 
    Приказом от 24.04.2013 № 351 министерством утвержден Порядок реализации распоряжения от 13.12.2012 № 566-рп (далее - Порядок реализации).
 
    Согласно пункту 1.9 Порядка реализации, имущество приобретается учреждениями согласно Перечню товаров, работ и услуг по каждому учреждению по форме согласно приложению к Порядку реализации (далее - Перечень товаров, работ и услуг).
 
    Приказом министерства от 24.04.2013 № 351 утвержден первоначальный Перечень приобретаемых товаров, работ и услуг по каждому учреждению (приказами от 27.06.2013 № 588, от 06.09.2013 № 851, от 29.10.2013 № 1050 внесены соответствующие изменения).
 
    Приказом Министерства от 14.05.2013 № 400 утверждено распределение объемов субсидий на иные цели государственным бюджетным и автономным учреждениям социального обслуживания населения в соответствии с распоряжением от 13.12.2012 № 566-рп.
 
    Министерством труда и социальной защиты населения Волгоградской области заключены соглашения от 08.05.2013 № 136-142/ЦС/2013 с бюджетными и автономным учреждениями о предоставлении субсидии на иные цели, не связанные  с финансовым обеспечением выполнения  государственного задания  на оказание государственных услуг, предметом которых  является предоставление  субсидий  на иные цели, а именно: на реализацию   мероприятий, предусмотренных  распоряжением  от 13.12.2012 № 566-рп.
 
    Проверкой    установлено, что в Перечень товаров, работ и услуг включены товары общей стоимостью 1 175 593 рублей, целевое назначение которых не соответствовалораспоряжению от 13.12.2012 № 566-рп.
 
    По результатам проверки  составлен  акт проверки от10.06.2014.
 
    Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области   вынесено министерству труда и социальной защиты населения Волгоградской области представление от 23.06.2014 № 07-36/37/07-14-11/2184 с требованием  рассмотреть информацию об указанных нарушениях бюджетного законодательства  Российской Федерации и иных нормативных  актов и принять меры  по устранению  причин и условий, способствующих  совершению выявленных нарушений.
 
    В качестве нарушений, допущенных министерством, управлением  в оспариваемом представлении указано, что:
 
    в перечень товаров, работ и услуг, утвержденный приказом министерства от 24.04.2013 № 351,  включены товары общей стоимостью 1 175 593 рублей, целевое назначение которых не соответствует распоряжению Президента Российской Федерации от 13.12.2012 № 566-рп (в том числе: проточный электрический водонагреватель, бытовая стиральная машина, оборудование для пищеблока: бытовые холодильники, сушилка для ложек, шкафы навесные, стол-тумба разделочный со столешницей, стол-тумба с мойкой (цельнотянутый), стол обеденный, стулья, электрические чайники, электрорыбочистка, кухонный комплект, столы нержавеющие, сплит-система, холодильники бытовые, колоды разрубочные, сушилки для посуды двухъярусные, шкафы для посуды, оборудование для прачечной: шкафы из нержавеющей стали для предметов прачки, водонагреватель проточный газовый, баки для замачивания белья, шкафы для одежды, сушилки для белья металлические, стеллажи оцинкованные для прачечной, блендеры, спортивная площадка (покрытие));
 
    Указанные товары впоследствии приобретены подведомственными министерству
учреждениями  социального обслуживания населения.
 
    министерством в 2013 году осуществлялся ненадлежащий контроль за целевым использованием средств резервного фонда Президента Российской Федерации, в результате чего подведомственными учреждениями приобретены товары, целевое назначение которых не соответствует целевому назначению распоряжения Президента Российской Федерации от 13.12.2012 №566-рп.
 
    Посчитав представление нарушающим  права и законные интересы министерства труда и социальной защиты населения Волгоградской области, последнее обратилось  в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.
 
    Как установлено судом и следует из материалов дела,  в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации  от 13.12.2012 № 566-рп «О выделении средств из резервного фонда Президента Российской Федерации для учреждений социального обслуживания» в целях улучшения социального обслуживания  пожилых граждан в 2012 году из резервного фонда Президента Российской Федерации выделены денежные средства высшим исполнительным органам государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации для учреждений coциального  обслуживания по списку согласно приложению.
 
    Согласно указанному приложению восьми учреждениям, подведомственным  министерству труда и социальной защиты населения Волгоградской  области, из резервного фонда Президента Российской Федерации выделено по 1 000 000  рублей.
 
    Указанные средства выделены на приобретение оборудования для пищеблока и  прачечной а также  спортивного оборудования.
 
    Министерство на основании заявок учреждений приказом от 24.04.2013 № 351 утвердило для каждого  из учреждений перечень оборудования к приобретению, которое впоследствии приобретено данными учреждениями.
 
    Статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации определен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
 
    В соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
 
    В соответствии с частью 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
 
    В силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.
 
    Судом установлено, что при формировании и утверждении перечня оборудования министерство руководствовалось нормативными   правовыми   актами   федеральных   и   региональных   органов   власти, уполномоченных в сфере урегулирования норм социального обслуживания населения, с учетом специфики деятельности учреждения, в  том  числе рекомендациями  по обеспечению учреждений социального обслуживания, утвержденными постановлением Министерством труда и социального развития Российской Федерации от 12.02.2001 № 18.
 
    В соответствии с пунктом  5 рекомендаций при обеспечении учреждений социального обслуживания техническими средствами и оборудованием рекомендуется учитывать следующие требования: соответствие технических средств и оборудования потребностям обслуживаемых граждан; соответствие технических средств и оборудования нормам благоустроенного жилища; соответствие технических средств и оборудования антропометрическим, психофизиологическим и энергономическим характеристикам обслуживаемых граждан; характер нуждаемости обслуживаемых граждан в постоянном уходе; необходимость создания условий для активного образа жизни обслуживаемых граждан; своевременность обеспечения обслуживаемых граждан техническими средствами и оборудованием в целях предупреждения у них нарастания ограничений жизнедеятельности и появления заболеваний;          дифференцированный подход к комплектованию технических средств и оборудования с учетом типа нарушения функций опорно-двигательного аппарата, патологии зрения и слуха обслуживаемых граждан; конструктивная простота, прочность и безопасность использования технических средств и оборудования.
 
    В вышеупомянутых рекомендациях оснащение стационарных учреждений делится на оборудование и технические средства реабилитации. К оборудованию, в зависимости от функциональной принадлежности, относятся такие основные средства как стол обеденный, стул, светильник, кондиционер, шторы, магнитофон, часы настенные (раздел «столовая (обеденный зал)», титан, стол раздаточный, холодильник, шкаф-мойка на три отделения, шкаф настенный над мойкой, электросушилка для рук и др. (раздел «буфетная раздаточная»).
 
    Утвержденный Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека САНПиН 2.1.2.2564-09 регламентирует гигиенические требования к размещению, устройству, оборудованию, содержанию, санитарно-гигиеническому и противоэпидемиологическому режиму организаций здравоохранения и социального обслуживания, предназначенных для проживания лиц пожилого возраста и инвалидов.
 
    Согласно САНПиН 2.1.2.2564-09 объекты должны быть оборудованы системами хозяйственно-питьевого и горячего водоснабжения (пункт 5.1.), в буфетных устанавливаются двухсекционные мойки, столы, подвесные сушилки и закрывающиеся полки (или шкафы) для хранения чистой посуды (пункт 7.7.), постирочная оборудуется бытовыми стиральными машинами, сушилками для белья и гладильными досками» (пункт 7.11.), бельевая для чистого белья оборудуется шкафами. В бельевой для использованного белья устанавливаются поддоны и стеллажи (пункт 7.14.), буфетная состоит из одного помещения, которое оборудуется бытовым холодильником, СВЧ-печью, электрическими чайниками (пункт 8.2.).  Указанный САНПиН регламентирует соответствие устройства и содержания пищеблока техническим требованиям к организациям общественного питания (пункт 8.1.)
 
    В соответствии с приказом Минздрава Российской Федерации  от 05.08.2003 № 330 «О мерах по совершенствованию лечебного питания в лечебно-профилактических учреждениях Российской Федерации» (приложение № 4) технологическое оборудование пищеблока разделяется на механическое, тепловое, немеханизированное и холодильное.
 
    К немеханизированному оборудованию относятся, в том числе: столы, шкафы для хранения кухонной посуды, чайники, стулья. Одновременно помещения буфетных должны быть оборудованы сетками для сушки посуды, приборов, столом для раздачи пищи с гигиеническим покрытием, столом для грязной посуды и др.
 
    В соответствии  с нормами  САНПиН 2.4.5.2409-08  на всех этапах обработки продуктов, приготовления и раздачи пищи к оборудованию производственных помещений пищеблока относятся производственные столы, стеллажи, колода для рубки мяса, раковина для мытья рук, холодильник, шкаф, моечная ванна и т.д.
 
    Перечень оборудования, приобретенного по целевой программе, утвержден министерством социальной защиты населения Волгоградской области на основании вышеуказанный нормативных правовых актов уполномоченных федеральных органов государственной власти, устанавливающих специальные требования к предметам, которыми необходимо оснащать соответствующие помещения социальных учреждений.
 
    Судом принимается во внимание, что способ реализации цели, то есть  определение вида приобретаемой продукции для достижения цели - улучшения социального обслуживания пожилых граждан и инвалидов, определяется с учетом специфики уставной деятельности учреждений и требований специальных нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность.
 
    Именно поэтому в распоряжении Президента Российской Федерации при определении предмета направления денежных средств приобретаемая продукция не конкретизируется, предоставляя таким образом право субъекту Российской Федерации самостоятельно определять потребность того или иного учреждения для улучшения социального обслуживания пожилых граждан и инвалидов.
 
    В обоснование  своей позиции  о  нецелевом использования денежных средств  управление  ссылается на несоответствие закупленного товара Общероссийскому классификатору продукции ОК-005-93 (ОКП).
 
    Вместе с тем ни в одном из документов, в соответствии с которыми осуществлялось выделение денежных средств на приобретение оборудования для пищеблока, прачечной и сенсорной комнаты, нет ссылки на то, что товары должны быть закуплены в соответствии с какой-либо частью Общероссийского классификатора продукции ОК 005-93, утвержденного постановлением Госстандарта России от 30.12.1993 № 301. Более того, ни один из классов и групп продукции по ОК 005-93 нельзя напрямую применить к закупленному оборудованию для пищеблока.
 
    В соответствии с вводной частью данный общероссийский классификатор применяется исключительно для: решения задач каталогизации продукции и сертификации продукции, статистического анализа производства, реализации и использования продукции, маркетинговых исследований и осуществления снабженческо-сбытовых операций.
 
    Таким образом, сфера действия классификатора ограничена и не может служить основанием для выводов о нецелевом использовании денежных средств при закупке основных средств на средства субсидий, выделенных в соответствии с распоряжением от 13.12.2012 № 566-рп.
 
    Статьей 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации  определены бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в соответствии с которыми главный распорядитель бюджетных средств обладает бюджетными полномочиями, в том числе: обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств; обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.
 
    В соответствии с постановлением Правительства Волгоградской области от 16.12.2013 № 737-п «Об утверждении Положения о министерстве труда и социальной защиты населения Волгоградской области» министерство осуществляет функции и полномочия учредителя подведомственных министерству государственных учреждений и государственных унитарных предприятий, а также полномочия главного администратора, распорядителя и получателя средств областного бюджета, межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предоставляемых на решение вопросов, отнесенных к ведению министерства.
 
    В рамках установленных полномочий министерство приказом от 24.04.2013 № 351 «О порядке реализации Распоряжения Президента Российской Федерации от 13.12.2012 № 566-рп в 2013 году» утвердило порядок реализации распоряжения от 13.12.2012 № 566-рп, включающий в себя план реализации Распоряжения Президента Российской Федерации от 13.12.2012 № 566-рп, перечень учреждений, перечень приобретаемых товаров, работ, услуг.
 
    При этом, формирование товаров, работ, услуг осуществлялось согласно распоряжению Президента Российской Федерации от 13.12.2012 № 566-рп на основании заявок, поданных учреждениями, исходя из потребности в том или ином основном средстве, в соответствии с принадлежностью к определенному технологическому процессу деятельности учреждений.
 
    Таким образом, подведомственные министерству государственные учреждения в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 13.12.2012 № 566-рп, Бюджетным кодексом Российской Федерации, приказом министерства от 24.04.2013 № 351 выполнили обязанности получателя бюджетных средств, целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств.
 
    С учетом изложенного  суд приходит к выводу, что содержащийся в оспариваемом представлении вывод о несоответствии действий министерства распоряжению Президента Российской Федерации от 13.12.2012 № 566-п противоречит фактическим обстоятельствам дела.
 
    Таким образом, приобретение учреждениями за счет средств, выделенных из резервного фонда Президента Российской Федерации, необходимых им товаров, соответствовало цели использования средств резервного фонда Президента Российской Федерации - улучшению социального обслуживания пожилых граждан и инвалидов.
 
    Кроме того,  суд  считает, что формулировка указанных в обжалуемом представлении мер является неопределенной, что обуславливает их неисполнимость.
 
    В представлении отсутствуют ссылки на действия министерства, являющиеся причинами и условиями, способствовавшими совершению правонарушения министерством труда и социальной защиты населения Волгоградской области.
 
    Не указано в данном представлении на конкретные меры министерства труда и социальной защиты населения Волгоградской области, направленные на устранение причин и условий, способствовавших совершению выявленных  нарушений, равно как и отсутствует в данном документе указание на конкретные причины и условия, на устранение которых направлено его действие. Такая формулировка как «принять меры по устранению причин и условий,  способствующих  совершению выявленных нарушений» является неопределенной, что обуславливает фактическую неисполнимость выданного представления.
 
    Учитывая изложенное, а также то, что доказательств нецелевого и неэффективного использования денежных средств заинтересованным лицом в материалы дела не представлено,  суд приходит к выводу о несоответствии  оспариваемого представления  территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области  от 23.06.2014 № 07-36/37/07-14-11/2184 положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации. Представление от 23.06.2014 № 07-36/37/07-14-11/2184 также нарушает  права и законные интересы заявителя,  поскольку возлагает на него обязанность по устранению причин и условий, способствующих совершению якобы имевших место правонарушений, ставя тем самым под сомнение эффективность работы министерства и создавая препятствия для бесперебойного осуществления министерством возложенных на него функций.
 
    Заявленное требование о признании недействительным представления территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области  от 23.06.2014 № 07-36/37/07-14-11/2184 подлежит удовлетворению.
 
    Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,  суд
 
Р Е Ш И Л :
 
    признать   недействительным представление территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области  от 23.06.2014 № 07-36/37/07-14-11/2184, выданное министерству труда и социальной защиты населения Волгоградской области.
 
    Решение может быть обжаловано в установленном законом порядке в течение месяца со дня его принятия в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд и в Арбитражный суд Поволжского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу, при условии, что оно было предметом рассмотрения апелляционной инстанции (через Арбитражный суд Волгоградской области).
 
    СУДЬЯ                                                                                                              Е.В. Пономарева