Решение от 30 сентября 2013 года №А12-15955/2013

 
    АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
 
ул.  им. 7-ой Гвардейской Дивизии, д. 2, Волгоград, 400005
 
    http://volgograd.arbitr.rue-mail: info@volgograd.arbitr.ruтелефон: (8442) 23-00-78 факс: (8442) 24-04-60 
 
    ____________________________________________________________________________________________
 
                                                 Именем Российской Федерации
    РЕШЕНИЕ
 
 
    г. Волгоград                                                                                         Дело № А12-15955/2013
 
    «30»  сентября  2013 года
 
 
    Резолютивная часть решения оглашена в судебном заседании 25.09.2013.
 
    Решение в полном объеме изготовлено 30.09.2013.
 
 
    Судья Арбитражного суда Волгоградской области  Наумова М.Ю.,
 
    при ведении протокола  судебного заседания  помощником судьи Николаенко М.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании материалы дела по заявлению
 
    министерства транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области                                   (ОГРН 1023403453072, ИНН 3444080684)
 
    к контрольно-счетной палате Волгоградской области
 
    третьи лица: министерство финансов Волгоградской области, открытое акционерное общество «Волгомост», Министерство по управлению государственным имуществом Волгоградской области, Комитет лесного хозяйства Волгоградской области, открытое акционерное общество Институт по изысканиям и проектированию мостовых переходов «Гипротрансмост», общество с ограниченной ответственностью «ВТМ дорпроект»
 
    с участием прокуратуры Волгоградской области
 
    о признании незаконными предписания и представления
 
    от заявителя – Бородин А.В., представитель по доверенности от 01.08.2012 № 25/3361,    Шилова Л.Р., представитель по доверенности от 01.08.2012 № 25/3355, Попов В.Р., представитель по доверенности от 02.09.2013 № 25-01-01/10-172, Стах С.С., представитель по доверенности от  22.08.2013 № 25/7990, Верещагин С.В., представитель по доверенности от 08.08.2013 № 25/7826, Зотов И.П., представитель по доверенности от 08.08.2013 № 25/7410, Жукова С.В., представитель по доверенности от 08.08.2013 № 25/7407;
 
    от контрольно-счетной палаты Волгоградской области – Новиков Е.В., представитель по доверенности от 04.07.2013; Беликова Е.В., представитель по доверенности от 26.07.2013                № 54, Комин С.Н., представитель по доверенности от 06.08.2013 № 55, Подгайнов В.В., представитель по доверенности от 18.07.2013;
 
    от открытого акционерного общества «Волгомост» - Разуваев И.О., представитель по доверенности от 10.04.2013 № 04/2013-23, Чиркова Д.И., представитель по доверенности от 10.04.2013 № 04/2013-18;
 
    от Комитета лесного хозяйства Волгоградской области – Марин Р.Ю., представитель по доверенности от 25.12.2012 № 9;
 
    от открытого акционерного общества Институт по изысканиям и проектированию мостовых переходов «Гипротрансмост» - Никитина О.А., представитель по доверенности от 16.09.2013;
 
    от прокуратуры Волгоградской области – Мжельская Н.С., прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе
 
    У С Т А Н О В И Л :
 
    Министерство транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области (далее - Миндортранс ВО, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительными предписания контрольно-счетной палаты Волгоградской области от 31.05.2013 № 01 КСП-01-09/40 и представления контрольно-счетной палаты Волгоградской области от 31.05.2013  № 01 КСП-01-09/41.
 
    Контрольно-счетная палата Волгоградской области (далее – КСП) не признает заявленные требования, считая их необоснованными.
 
    Открытое акционерное общество «Волгомост», Комитет лесного хозяйства Волгоградской области, открытое акционерное общество Институт по изысканиям и проектированию мостовых переходов «Гипротрансмост» полагают, что требования подлежат удовлетворению.
 
    Прокуратура Волгоградской области полагает, что требования являются необоснованными, права заявителя не нарушены.
 
    Изучив представленные документы, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, оценив их доводы, арбитражный суд не находит оснований для удовлетворения требований заявителя.
 
    В соответствии со статьей 1 Закона Волгоградской области от 17.12.1999               № 344-ОД «О контрольно-счетной палате Волгоградской области» КСП является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, образуемым Волгоградской областной Думой и подотчетным ей.
 
    В соответствии с планом работы контрольно-счетной палаты Волгоградской области, утвержденным постановлением коллегии контрольно-счетной палаты Волгоградской области от 02.12.2011 № 26/1, проведена внешняя проверка Миндортранса ВО по отдельным вопросам исполнения областного бюджета за 2012 год.
 
    В ходе проведения проверки рассмотрены вопросы эффективности и целевого использования бюджетных средств, направленных на выполнение долгосрочной областной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в Волгоградской области на 2009-2012 годы», на организацию транспортного обслуживания на территории Волгоградской области, а также целевого использования средств дорожного фонда Волгоградской области, направленных в 2012 году на финансовое обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования. Кроме того, по поручению Прокуратуры Волгоградской области от 28.01.2012 № 7/2-14-2013 изучен вопрос соблюдения бюджетного законодательства при исполнении государственного контракта от 03.07.2009 №215-09 по строительству второго, третьего и четвертого пусковых комплексов мостового перехода через реку Волга в г. Волгограде (Второй пусковой комплекс) за 2009- 2012 годы.
 
    Согласно статье 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.
 
    В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание.
 
    В связи с тем, что в ходе проверки выявлены нарушения, КСП направила в Миндортранс ВО предписание от 31.05.2013 № 01 КСП-01-09/40 и представление от 31.05.2013  № 01 КСП-01-09/41.
 
    Согласно правовой позиции, отраженной в пункте 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практики при рассмотрении дел об административных правонарушениях» представление административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль) об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
 
    Частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.
 
    Исходя из указанных норм действующего законодательства Российской Федерации, муниципальных правовых актов о контрольно-счетной палате Волгоградской области, суд считает, что оспариваемые представление и предписание обладают признаками ненормативного правового акта, порождают соответствующие гражданские права и обязанности, носят властный характер, за неисполнение которого предусмотрена административная ответственность.
 
    В пункте 1 предписания КСП от 31.05.2013 № 01 КСП-01-09/40 (далее – Предписание) указано, что в целях дальнейшего пресечения неэффективного и нерезультативного расходования бюджетных средств, связанных затратами  на титульные временные здания и сооружения, условиями, приводящими к неправомерному изменению цены контракта, на суммы затрат по добровольному страхованию строительных рисков, в порядке, предусмотренном пунктом 2 статьи 452 Гражданского кодекса Российской Федерации, необходимо инициировать изменения в государственный контракт от 03.07.2009 № 215-09 (строительство Второго пускового комплекса) в части осуществления дальнейших расчетов с подрядчиком исключительно по фактическим затратам на титульные временные здания и сооружения, в пределах  установленных законодательством Российской Федерации норм, в соответствии со сметой, согласованной Государственным заказчиком; исключить из раздела 3 «Цена контракта» обязанность подрядчика выступать в качестве страхователя объекта строительства.
 
    Кроме того, КСП предписывает инициировать изменения в государственный контракт от 11.09.2012 № 505-12 (строительство Путепровода) в части осуществления дальнейших расчетов с подрядчиком исключительно по фактическим затратам на титульные временные здания и сооружения, в пределах  установленных законодательством Российской Федерации норм, в соответствии со сметой, согласованной Государственным заказчиком.        
 
    В соответствии с пунктом 2 Предписания на Миндортранс ВО возложена обязанность в месячный срок после внесения изменений в государственные контракты провести сплошную инвентаризацию расчетов с подрядчиком, связанных с фактическими затратами последнего на возведение (строительство) титульных временных зданий и сооружений и иных затрат по их содержанию, в пределах установленных нормативов от выполненных объемов строительно – монтажных работ, потребовав о подрядчика первичные учетные документы, подтверждающие фактические затраты. По результатам проведенной инвентаризации на основании акта сверки взаимных расчетов необходимо обеспечить внесение изменений в регистры бухгалтерского (бюджетного) учета и отчетность Миндортранса ВО и подрядчика в части восстановления в учете кредиторской задолженности открытого акционерного общества «Волгомост» (далее – ОАО «Волгомост») на сумму фактически неподтвержденных затрат (расходов) связанных с возведением и содержанием титульных временных зданий и сооружений.
 
    В пункте 3 Предписания указано, что при отсутствии дополнительного соглашения к контракту об изменении его цены соразмерно объему дополнительно выполненных ОАО «Волгомост» строительно – монтажных работ, не предусмотренных проектно – сметной документацией, связанных со строительством временных объездных автомобильных дорог на ПК 55 и ПК 11, обеспечить внесение изменений в регистры бухгалтерского (бюджетного) учета и отчетность Миндортранса ВО в части восстановления в учете кредиторской задолженности ОАО «Волгомост» на сумму 83 964,9 тыс руб.
 
    В пунктах 4, 5 Предписания указано, что необходимо истребовать у подрядчика документы, подтверждающие обеспечение обязательства на сумму выданного аванса в размере 2 750 000,0 тыс. руб., способом, допускаемым действующим законодательством; запросить у подрядчика отчеты и документы, подтверждающие целевое использование аванса (в случае нецелевого использования подрядчиком авансовых платежей произвести с него удержание авансовых сумм, использованных не по назначению).
 
    Как следует из представленных документов, Миндортрансом ВО (ранее – Управлением автомобильных дорог Администрации Волгоградской области), выступающим в роли Заказчика, по итогам проведенного в 2009 году открытого конкурса заключен государственный контракт на выполнение работ по строительству Второго пускового комплекса с генеральным подрядчиком  ОАО «Волгомост». 
 
    В дальнейшем сторонами  внесены изменения в раздел 4 контракта «Порядок оплаты работ» в части возмещения затрат на временные здания и сооружения; изменены условия контракта в части способа взаиморасчетов за вводимые титульные временные здания и сооружения. Кроме того, внесены изменения в выполняемые объемы работ в разрезе лет, в размеры лимитов бюджетных обязательств на 2012 год, а также изменения в части увеличения размера аванса с 30% от годового лимита на текущий финансовый год до 30% от стоимости контракта, в результате чего размер аванса увеличился с 500 000,0тыс.руб (30% от лимитов 2009 года по контракту) до 4 282 136,3 тыс. руб. (30% от стоимости контракта).
 
    Дополнительным соглашением от 11.08.2009 №2/267-09 к контракту строительства Второго пускового комплекса внесены изменения в раздел 3 «Цена контракта» в части установления предельного размера затрат по добровольному страхованию строительных рисков - 1% от стоимости строительно-монтажных работ, фактически изменены существенные условия государственного контракта в части перераспределения обязанностей между Государственным заказчиком и Подрядчиком в отношении изменения стороны, выступающей страхователем, что не соответствует требованиям статьи 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
 
    По мнению КСП, это может привести к изменению цены Контракта на сумму добровольного страхования строительных рисков 116 624,5 тыс. рублей. При проверке расчета цены к Контракту КСП установила, что добровольное страхование строительных рисков в расчете затрат Подрядчика по исполнению Контракта отсутствует, а расходы по добровольному страхованию строительных рисков при расчете начальной (максимальной) стоимости объекта – Второго пускового комплекса предусматривались в составе прочих затрат как затраты Заказчика.
 
    Суд считает, что требования, изложенные в Предписании, направлены на пресечение неэффективного и нерезультативного расходования Министерством бюджетных средств, на предотвращение нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, на устранение и предупреждение нарушений.
 
    Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) предусмотрено, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием определенного бюджетом объема средств (принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств).
 
    В представлении КСП от 31.05.2013 № 01 КСП-01-09/41 (далее – Представление) содержатся предложения о принятии мер, направленных на повышение эффективности и  результативности использования бюджетных средств, устранение пробелов в действующем региональном законодательстве.
 
    Организация транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
 
    В соответствии со статьей 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской   Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
 
    Предложения, изложенные в пунктах 1-3 Представления, направлены на устранение недостатков в сфере нормативного регулирования, в том числе на оптимизацию  расходования бюджетных средств и на предупреждение нецелевых расходов бюджетных средств.
 
    К полномочиям Миндортранса ВО отнесено участие в разработке проектов законов Волгоградской области, постановлений и распоряжений Губернатора Волгоградской области, постановлений Правительства Волгоградской области, иных нормативных правовых актов по вопросам своей компетенции.
 
    В пункте 4 Представления Миндортрансу ВО предложено в рамках исполнения требования, установленного статьей 12 Федерального закона № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее - Федеральный закон № 174-ФЗ), принять необходимые организационные меры по получению заключения экологической экспертизы на проект строительства второго, третьего и четвертого пусковых комплексов мостового перехода через реку Волга в г. Волгограде (Второй пусковой комплекс).
 
    Согласно статье 18 Федерального закона № 174-ФЗ положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы. Положительное заключение государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течение срока, определенного федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу. Положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу в случае истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы.
 
    В акте проверки КСП  от 08.04.2013 № 72 указано, что  положительное заключение экологической экспертизы по рабочему проекту по Второму пусковому комплексу утверждено приказом Нижне-Волжского межрегионального Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора от 19.01.2007 № 026-ЭК; срок действия заключения экологической экспертизы составляет три года. Таким образом, по состоянию на 20.01.2010 истек срок действия положительного заключения государственной экологической экспертизы проекта, и соответственно оно утратило силу.
 
    Проект строительства Второго пускового комплекса не реализован, срок строительства продлен до 31.12.2014, следовательно, необходимо проведение экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.  Отсутствие указанного документа может привести к остановке строительства данного объекта до момента устранения нарушения.
 
    Таким образом, в пункте 4 Представления содержится правомерное требование о необходимости принять организационные меры по получению заключения экологической экспертизы.
 
    Согласно пункту 5 Представления Миндортрансу ВО предложено обеспечить надлежащее оформление правоустанавливающих документов в отношении пяти земельных участков, расположенных на территории Сренеахтубинского района Волгоградской области, общей площадью 22,4 кв.м, изъятых путем их выкупа у собственников за счет средств областного бюджета.
 
    В пунктах 6, 7 Представления Миндортрансу ВО рекомендовано принять организационные меры, направленные на перевод земель лесного фонда Среднеахтубинского лесничества в земли промышленного и иного специального назначения в порядке, предусмотренном действующим законодательством; обеспечить внесение в государственный кадастр недвижимости сведений о границах зоны с особыми условиями использования территорий, связанной со строительством объектов Второго пускового комплекса.
 
    КСП представил информацию о реализации пунктов 5, 6 Представления, в настоящее время устранены нарушения статьей 30 – 32 Земельного кодекса Российской Федерации, обеспечено надлежащее оформление правоустанавливающих документов в отношении пяти земельных участков, расположенных на территории Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области общей площадью 22,4 тыс. кв. м, изъятых путем их выкупа у собственников за счет средств областного бюджета. Распоряжением Министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области от 10.06.2013 № 1227-р земельные участки предоставлены Миндортрансу ВО в постоянное (бессрочное) пользование. Кроме того, проводится работа по согласованию проектной документации по установлению и изменению границ лесопарковой зоны Среднеахтубинского лесничества, по переводу земель лесного фонда в земли промышленности, по передаче земельных участков из федеральной собственности в собственность Волгоградской области.
 
    Требование, изложенное в пункте 7  Представления, соответствует части 6 статьи 15 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», в соответствии с которой органы государственной власти и органы местного самоуправления направляют в орган кадастрового учета документы в соответствии с настоящей статьей в течение пяти рабочих дней с даты вступления в силу решений, указанных в части 1 настоящей статьи (в том числе, об установлении или изменении границ зоны с особыми условиями использования территорий;  об изменении вида разрешенного использования земельного участка), а в случае, если в соответствии с частью 5 настоящей статьи требуется карта (план) объекта землеустройства, в течение шести месяцев с даты принятия указанных в части 1 настоящей статьи решений.
 
    В пунктах 8, 9 Представления  Миндортрансу ВО рекомендовано принять меры по погашению кредиторской задолженности в сумме 768 076,6 тыс.руб., сложившейся по состоянию на 01.01.2013 по расходам дорожного фонда Волгоградской области; принять меры по погашению кредиторской задолженности в сумме 77 488,7 тыс. руб., сложившейся в 2012 году в ходе реализации мероприятий долгосрочной областной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в Волгоградской области» на 2009 – 2012 годы».
 
    Рекомендации по принятию мер по погашению кредиторской задолженности, содержащиеся в пунктах 8, 9 Представления, являются обоснованными. Проверкой КСП установлено, что обязательство по софинансированию областным бюджетом расходов муниципальных образований на ремонт автомобильных дорог общего пользования населенных пунктов и дворовых территорий многоквартирных домов выполнено не в полном объеме. Перед подрядчиками за объемы выполненных ими ремонтных работ допущена кредиторская задолженность. Следствием несвоевременных расчетов с подрядчиками является и нарушение прав граждан на своевременное получение оплаты за труд.
 
    Оценив представленные доказательства в совокупности, суд считает, что предписание от 31.05.2013 № 01 КСП-01-09/40, представление от 31.05.2013                      № 01 КСП-01-09/41 соответствуют требованиям Федерального закона от 07.02.2011          № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Закона Волгоградской области от 17.12.1999 № 344-ОД «О контрольно-счетной палате Волгоградской области».
 
    Оспариваемые Предписание и Представление  выданы в рамках компетенции КСП, не нарушают права и охраняемые законом интересы заявителя в сфере экономической деятельности.
 
    При таких обстоятельствах отсутствуют основания для удовлетворения заявленных требований.
 
    Руководствуясь статьями 167 – 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
 
    Р Е Ш И Л :
 
    Отказать в удовлетворении требований министерства транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области о признании недействительными предписания контрольно-счетной палаты Волгоградской области от 31.05.2013 № 01 КСП-01-09/40 и представления контрольно-счетной палаты Волгоградской области от 31.05.2013                             № 01 КСП-01-09/41.
 
    Решение может быть обжаловано в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в установленный законом срок через Арбитражный суд Волгоградской области.
 
    Судья                                                                                      Наумова М.Ю.