Дата принятия: 08 апреля 2019г.
Номер документа: А09-12642/2018
АРБИТРАЖНЫЙ СУД БРЯНСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ
от 8 апреля 2019 года Дело N А09-12642/2018
Арбитражный суд Брянской области в составе судьи Чернякова А. А.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Фензелевой О. И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению управления имущественных и земельных отношений Брянской городской администрации
о признании недействительным представления контрольно-счётной палаты г. Брянска от 31.10.2018 N01-17/142
при участии:
от заявителя: Чебыкина Е.В. - начальник отдела (доверенность N29/04-1 от 09.01.2018);
от ответчика: Куцанова Е. В. - главный специалист (доверенность N01-15/131 от 05.04.2018), Фаменкина Л. Н. - главный инспектор (доверенность б/н от 19.12.2018);
установил:
Управление имущественных и земельных отношений Брянской городской администрации (далее - Управление, заявитель) обратилось в арбитражный суд Брянской области с заявлением о признании недействительным представления контрольно-счётной палаты г. Брянска (далее - КСП, ответчик) от 31.10.2018 N01-17/142.
Ответчик требования не признал по основаниям, изложенным в отзыве (с дополнениями).
Определением от 04.20.2019 произведена замена судьи по рассмотрению дела на судью Чернякова А.А.
Исследовав представленные в материалы дела доказательства, заслушав доводы сторон, суд установил следующее:
В соответствии с изданным во исполнение пункта 2.2.13 плана работы КСП на 2018 год, утвержденным приказом от 29.12.2017 года N232 в редакции приказа от 19.07.2018 года N104, приказом N132-км от 25.09.2018, ответчиком в период с 24.09.3018 по 31.10.2018 года проведена плановая проверка соблюдения законодательства при предоставлении в собственность земельных участков в городе Брянске гражданам, имеющим 3-х и более детей в 2017 и текущем периоде 2018 года в рамках осуществления мероприятий по контролю доходов бюджета г.Брянска, использования муниципального имущества.
Результаты проверки нашли свое отражение в акте от 18.10.2018.
Действия заявителя, квалифицированные ответчиком в качестве нарушений, явились поводом для вынесения представления N01-17/142 от 31.10.2018.
Так, КСП сделаны выводы:
- об отсутствии единого подхода к применению требований Закона Брянской области от 31.01.2017 N3-З при предоставлении муниципальной услуги в части постановки семей в очередь на предоставление земельного участка (п.1);
- о включении в очередь одной семьи при отсутствии документов, подтверждающих постоянное место жительства всех членов семьи (п.2);
- об отсутствии в административном регламенте по предоставлению муниципальной услуги в г.Брянске процедуры утверждения перечней подлежащих предоставлению земельных участков (п.3);
- о принятии решений о предоставлении земельных участков с нарушением установленного Законом N3-З 15-дневного срока (п.4);
- об отсутствии в перечне представленных с заявлением о предоставлении участка документов справки о составе семьи (п.5);
- об отсутствии дополнительных налоговых доходов бюджета г.Брянска от уплаты земельного налога собственниками земельных участков в связи с длительной процедурой извещения заявителей о наличии земельных участков, предназначенных для предоставления в собственность бесплатно гражданам, имеющим 3-х и более детей (п.6).
Ввиду вышеизложенных выводов КСП о наличии нарушений при оказании муниципальной услуги предложено:
-обеспечить единый подход к применению нормативных документов при предоставлении муниципальной услуги в части постановки семей в очередь на предоставление земельного участка, в том числе с учетом судебной практики (п.1);
- внести изменения в административный регламент предоставления муниципальной услуги в части утверждения перечней земельных участков (п.2);
- разработать мероприятия по розыску и актуализации контактной информации о гражданах, состоящих в очереди на предоставление муниципальной услуги с 2012 года (п.3);
- обеспечить дополнительный контроль по предоставлению гражданами исчерпывающего и обязательного пакета документов для оказания муниципальной услуги по предоставлению земельных участков многодетным семьям, имеющим 3-х и более детей, в собственность бесплатно (п.4);
- рассмотреть вопрос об ответственности лиц, допустивших нарушения, установленные в ходе контрольного мероприятия (п.5);
О результатах предпринятых во исполнение представления мер ответчика надлежало уведомить в месячный срок с даты получения представления.
Не согласившись (в части) с выводами о наличии нарушений, полагая представление КСП N01-17/142 от 31.10.2018 недействительным в полном объеме, заявитель обратился в суд с настоящим заявлением.
Оценив представленные в материалы дела доказательства, доводы сторон, суд находит заявление подлежащим частичному удовлетворению ввиду следующего:
Из положений статей 198, 201 АПК РФ следует, что ненормативный правовой акт может быть признан недействительным в случае нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, при одновременном несоответствии нормативному правовому акту.
Возражая против удовлетворения заявления по существу, ответчик, помимо прочего, указывал, что представление не отвечает понятию ненормативного акта, так как не создает каких-либо обязанностей и, как следствие, не нарушает прав и законных интересов заявителя.
Суд изложенный довод отклоняет, поскольку оспариваемым представлением на заявителя, как орган, уполномоченный в области предоставления земельных участков на территории муниципального образования г.Брянск, возложены обязанности в соответствии с пунктами 1-5 представления и, кроме того, установлен срок для исполнения таковых, что с учетом положений статьи 19.5 КоАП РФ может повлечь неблагоприятные последствия для заявителя.
Суд также отмечает, что представление по своей правовой природе отвечает понятию ненормативного правового акта, так как вынесено уполномоченным органом, содержит распоряжения властно-волевого характера, направленные на создание, изменений или прекращение правоотношений.
Довод заявителя о вынесении представления КСП с превышением полномочий, поскольку таковое не содержит выводов о нарушении бюджетного законодательства, суд отклоняет в силу следующего.
Пунктом 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что к полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, кроме контроля за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, отнесен контроль в других сферах, установленных Федеральным законом N6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".
В соответствии со ст.9 Федерального закона N6-ФЗ Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, в полномочия которого, в том числе, входит контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Брянска.
Согласно статье 16 Федерального Закона 6-ФЗ и статье 17 Положения о Контрольно-счетной палате города Брянска контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления.
Оценивая по существу отраженные в представлении выводы о наличии нарушений при оказании муниципальной услуги по предоставлению гражданам, имеющим 3-х и более детей, в собственность бесплатно земельных участков, суд указывает следующее:
Из представленных в материалы дела письменных пояснений заявителя и заявленных последним доводов судом установлено, что, несмотря на несогласие с представлением в полном объеме, факт правомерности выводов об отсутствии единого подхода к применению требований Закона Брянской области от 31.01.2017 N3-З при предоставлении муниципальной услуги в части постановки семей в очередь на предоставление земельного участка, ввиду, в данном случае, изменения судебной практики, а также о принятии решений о предоставлении земельных участков с нарушением установленного пунктом 10 статьи 4 Закона N3-З от 31.01.2017 года 15-дневного срока, заявитель признал, что в силу статьи 70 АПК РФ освобождает суд от необходимости дополнительной оценки доказательств в отношении выявленных в пунктах 1 и 4 оспариваемого представления нарушений.
Таким образом, основываясь на представленных доказательствах и признании факта нарушений заявителем, суд приходит к выводу о правомерности оспариваемого представления от 31.10.2018 N01-17/142 в части нарушений, изложенных в пунктах 1 и 4 и соответствующих им предложений о принятии мер в связи с выявленными нарушениями, изложенных в пунктах 1-5 резолютивной части представления.
Пункт 2 нарушений: "о включении в очередь одной семьи при отсутствии документов, подтверждающих постоянное место жительства всех членов семьи".
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 1 Закона N3-З бесплатное предоставление земельных участков, находящихся в государственной собственности Брянской области, земельных участков, собственность на которые не разграничена или находится в муниципальной собственности, осуществляется семьям, в которых родился (или был усыновлен) третий ребенок или последующие дети, являющиеся гражданами Российской Федерации, местом жительства которых является Брянская область.
В данном случае судом установлено, что согласно справке о составе семьи от 12.05.2017 N190, выданной заявителю Журбе А.Г., она и трое детей зарегистрированы в г.Брянске по адресу ул.Брянского Фронта, д.18 корп.1 кв. 169. При этом 1 ребенок имел временную регистрацию по указанному адресу (с 04.05.2017 года по 04.05.2018 года), что, с учетом статьи 2 Федерального Закона Российской Федерации от 25.06.1993 N5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", привело КСП к выводу о несоблюдении требований статьи 1 Закона N3-З.
Между тем, согласно статье 2 Закона N5242-1, регистрацией гражданина Российской Федерации по месту жительства является постановка гражданина Российской Федерации на регистрационный учет по месту жительства, то есть фиксация в установленном порядке органом регистрационного учета сведений о месте жительства гражданина Российской Федерации и о его нахождении в данном месте жительства.
Под местом пребывания гражданина подразумевается гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, медицинская организация или другое подобное учреждение, учреждение уголовно-исполнительной системы, исполняющее наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, либо не являющееся местом жительства гражданина Российской Федерации жилое помещение, в которых он проживает временно.
Местом жительства является жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства.
Доводов о фиктивности регистрации ответчиком не заявлено, доказательств фиктивности регистрационных сведений суду не представлено, равно как не представлено доказательств выбытия с регистрационного учета Ильинской А.К. (дочери Журбы А.Г.) в период с 05.05.2018.
Между тем, Ильинская А.К. 2007 года рождения, как на дату представления заявления о предоставлении земельного участка (29.05.2017), так и на момент окончания проверки, является несовершеннолетним лицом, местом жительства которых в силу части 2 статьи 20 ГК РФ признается место жительства их законных представителей - родителей, усыновителей или опекунов.
Доказательств лишения Журбы А.Г. родительских прав в отношении Ильинской А.К. 2007 года рождения, суду не представлено, Журба А.Г., равно как и Ильинская А.К., являются гражданами РФ и зарегистрированы на территории Брянской области, что приводит суд к выводу о правомерности действий заявителя по принятию заявления Журбы А.Г. и учете таковой в очереди на бесплатное предоставление земельного участка для граждан, имеющих 3-х и более детей. Вследствие изложенного суд находит представление в части отраженного в пункте 2 перечня нарушений вывод, а равно предложения по устранению такого нарушения, недействительным.
Пункт 3 нарушений: "Об отсутствии в административном регламенте по предоставлению муниципальной услуги в г.Брянске процедуры утверждения перечней подлежащих предоставлению земельных участков".
Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия регулируются Федеральным законом N210-ФЗ от 27.07.2010.
Пунктом 4 статьи 2 Закона N210-ФЗ установлено, что административный регламент это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.
При этом под муниципальной услугой следует понимать деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.
Перечень государственных и муниципальных услуг подлежит утверждению в порядке, отраженном в части 1 статьи 9 Закона N210-ФЗ.
Между тем, с учетом изложенных нормативных положений, а также существа спорного правоотношения, суд приходит к выводу, что утверждение перечней подлежащих предоставлению земельных участков само по себе не является услугой, так как не отвечает отраженному в статье 2 понятию.
Кроме того, таковая не включена в утвержденный в соответствии со статьей 9 Закона N210-ФЗ перечень, доказательств обратного не представлено.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу об отсутствии оснований для признания правомерным вывода ответчика о необходимости включения в административный регламент по предоставлению муниципальной услуги в г.Брянске процедуры утверждения перечней подлежащих предоставлению земельных участков ввиду того, что порядок утверждения перечня услугой не является. Обратное противоречило бы закрепленному в статье 2 Закона N210-ФЗ понятию административного регламента.
Изложенное приводит суд к выводу о наличии оснований для признания оспариваемого представления, в части отраженного в пункте 3 перечня нарушений вывода, а равно предложений по устранению такого нарушения, недействительным.
Пункт 5 нарушений: "Об отсутствии в перечне представленных с заявлением о предоставлении участка документов справки о составе семьи".
Из материалов дела судом установлено, что очередь граждан, обратившихся с заявлениями о бесплатном предоставлении земельных участков в порядке пункта 6 статьи 39.5 Земельного кодекса РФ, по состоянию на дату проведения проверки исчислялась с 2012 года, в то время, как положения Закона N3-З распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2017 года (статья 7 Закона N3-З).
Действительно, соответствии с частью 9 статьи 5 Закона N3-З к заявлению о предоставлении земельного участка прилагаются: копия паспорта Заявителя (страницы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, регистрацию по месту жительства, семейное положение); справка о составе семьи, выданная уполномоченным органом; копии свидетельств о рождении детей; копия документа (копии документов) о семейном положении заявителя.
Между тем, в период с 2012 до 31.12.2016 года правовое регулирование вопроса бесплатного предоставления земельных участков, находящихся в государственной собственности Брянской области, земельных участков, собственность на которые не разграничена или находится в муниципальной собственности, осуществлялась, наряду с прочим, Законом Брянской области от 11.04.2011 N28-З, согласно части 9 статьи 3.2. которого (в редакции от 09.11.2011) к заявлению о предоставлении земельного участка должны были прилагаться: копия паспорта Заявителя (страницы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, регистрацию по месту жительства, семейное положение); копия удостоверения многодетной семьи; справка из КЦСОН, подтверждающая наличие статуса многодетной семьи на дату обращения в КЦСОН.
В силу пункта 1 части 1 статьи 7 Закона N210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.
Таким образом, учитывая, что в данном случае правоотношения по предоставлению земельных участков возникли на основании заявлений, поданных в том числе в 2012 году (и позднее), суд находит вывод КСП о несоблюдении процедуры предоставления земельных участков, выраженном в отсутствии приложенных к заявлению справок о составе семьи, неправомерным (с учетом фактических обстоятельств дела в отношении дат обращения с заявлениями), а требования Управления в указанной части - подлежащими удовлетворению.
Пункт 6 нарушений: "Об отсутствии дополнительных налоговых доходов бюджета г.Брянска от уплаты земельного налога собственниками земельных участков в связи с длительной процедурой извещения заявителей о наличии земельных участков, предназначенных для предоставления в собственность бесплатно гражданам, имеющим 3-х и более детей".
Существом муниципальной услуги по предоставлению в собственность бесплатно гражданам, имеющим 3-х и более детей земельных участков, является непосредственное предоставление земельного участка.
Доказательств того, что муниципальная услуга намеренно затягивается, осуществляется с существенными процессуальными нарушениями, в материалы дела не представлено.
Тот факт, что в перечне земельных участков, предназначенных для предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, в собственность бесплатно, по состоянию на 01.10.2018 года числится 165 земельных участков не может сам по себе являться свидетельством ненадлежащего оказания муниципальной услуги и не свидетельствует о наличии вины заявителя. Напротив, с учетом положений части 11 статьи 5 Закона N3-З предоставление земельного участка ставится в зависимость от осуществленного заявителем выбора конкретного участка с целью последующего оформления соответствующих документов.
Вследствие изложенного, учитывая отсутствие доказательств наличия прямой взаимосвязи между наличием в Перечне земельных участков, наличием заявок о предоставлении таковых в собственность, и действиями (бездействием) Управления, суд приходит к выводу о неправомерности вывода КСП о создании Управлением условий к уменьшению налоговых поступлений от земельного налога в бюджет г.Брянска.
Таким образом, суд приходит к выводу о признании недействительным представления контрольно-счётной палаты г. Брянска от 31.10.2018 N01-17/142 в части выводов о наличии нарушений, изложенных в пунктах 2, 3, 5, 6 Представления.
Суд также учитывает, что предложения, сформулированные в пунктах 1-5 резолютивной части Представления, направлены на устранение выявленных в пунктах 1-6 описательной части Представления нарушений, а потому находит, что таковые, сами по себе, в отрыве от выявленных нарушений, не подлежат оценке и обладают характером действительности применительно к каждому выявленному нарушению, оценка которым дана судом.
Судебные расходы по оплате государственной пошлины распределению не подлежат в силу статьи 333.37 НК РФ.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
РЕШИЛ:
Заявление управления имущественных и земельных отношений Брянской городской администрации удовлетворить частично.
Признать недействительным представление контрольно-счётной палаты г. Брянска от 31.10.2018 N01-17/142 в части предложений, изложенных в пунктах 1-5, в отношении нарушений, изложенных в пунктах 2, 3, 5, 6 представления от 31.10.2018 N01-17/142.
В остальной части в удовлетворении заявления отказать.
Решение может быть обжаловано в месячный срок в Двадцатый арбитражный апелляционный суд г. Тула. Апелляционная жалоба подается через Арбитражный суд Брянской области.
Судья Черняков А.А.
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
