Решение от 26 апреля 2010 года №А08-1371/2010

АРБИТРАЖНЫЙ СУД
 
БЕЛГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ
 
Народный бульвар, д.135, г. Белгород, 308000
 
E-mail: asbo@belgorod.arbitr.ru, Сайт: http://belgorod.arbitr.ru
 
Именем Российской Федерации
 
Р Е Ш Е Н И Е
 
    г. Белгород                                                                                                        А08-1371/2010-33
 
    Полный текст решения изготовлен 26 апреля 2010 года.
 
Резолютивная часть решения оглашена 21 апреля 2010 года
 
    Арбитражный суд Белгородской области  в составе
 
    председательствующего судьи С.А. Бережного,
 
    при ведении протокола судебного заседания  помощником судьи  Н.Л. Упатовой,
 
    рассмотрев в открытом  судебном заседании  в помещении Арбитражного суда Белгородской области  по адресу: г. Белгород, Народный бул.,135,  каб. 21,  дело по заявлению ООО «Инвест-Ресурс» к административной комиссии Администрации г. Белгорода об отмене постановления административной комиссии № 349 от 03.03.2010г.,
 
    при участии представителей:
 
    от заявителя: Гончарова Н.Н., доверенность от 12.04.2010г.,
 
    от ответчика: представитель не явился, извещен надлежаще, поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя,
 
    установил:
 
    ООО «Инвест-Ресурс» обратилось в Арбитражный суд Белгородской  области с заявлением к административной комиссии Администрации г. Белгорода об отмене постановления административной комиссии № 349 от 03.03.2010г.
 
    Ответчик явку представителя в судебное заседание не обеспечил, будучи уведомленным надлежащим образом.
 
    Вместе с тем, в суд от ответчика поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.
 
    Представитель заявителя не возразил против удовлетворения заявленного ходатайства.
 
    В соответствии с частью 1 статьи 156 АПК РФ непредставление отзыва на заявление или дополнительных доказательств, которые арбитражный суд предложил представить лицам, участвующим в деле, не является препятствием к рассмотрению дела по имеющимся в деле доказательствам.
 
    Согласно положениям статьи 210 АПК РФ неявка в судебное заседание надлежащим образом извещенных заявителя и (или) ответчика не является препятствием для рассмотрения дела.
 
    Руководствуясь вышеуказанными нормами, суд ходатайство ответчика удовлетворил и рассмотрел дело в отсутствие ответчика, уведомленного судом надлежащим образом.
 
    В судебном заседании представитель заявителя требования поддержал в полном объеме, просит суд их удовлетворить.
 
    По существу спора представитель  пояснил, что Общество является собственником земельного участка площадью 23966 кв. м., расположенного по адресу: Белгород, ул. Дзгоева, 4. Представитель заявителя не считает, что указанный земельный участок используется не по целевому назначению, указав, что в настоящее время затруднительно произвести размежевание земельного участка, поскольку он находится под единым зданием - нежилым помещением, часть помещений внутри которого используется для  административно-бытового назначения, а также сдается в аренду для осуществления торговой деятельности. Вместе с тем, Общество предпринимает меры по разрешению сложившейся ситуации путем обращения в соответствующие инстанции для недопущения в дальнейшем аналогичной ситуации.
 
    В обоснование заявленных требований представитель Заявителя сослался на то, что проверка была осуществлена с грубым нарушением требований Федерального закона № 294-ФЗ от 26.12.2008г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в частности, основанием  для включения плановой проверки в ежегодный план является истечение трех лет со дня регистрации юридического лица. Общество осуществляет свою деятельность менее трех лет,  в связи с чем проверка проведена  незаконно.
 
    Изучив материалы дела, выслушав представителя Заявителя, исследовав представленные доказательства, суд приходит к выводу об удовлетворении заявленного требования ввиду следующего.
 
    В силу части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
 
    Как установлено судом, Закон Белгородской области от 4.07.2002 №35 «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области» принят в соответствии с пунктом 2 статьи 5 Конституции РФ, дающим право органам государственной власти субъекта Федерации принимать законы, устанавливающие административную ответственность в случае неурегулированности тех или иных отношений федеральным законом.
 
    Статья 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусматривает меры административной ответственности за нецелевое использование земельных участков. При этом ответственность за использование земельных участков с нарушением установленных видов разрешенного использования КоАП РФ не предусмотрена, поэтомуотношения в сфере нарушений требований и ограничений по использованию и охране земель урегулированы статьёй 2.15  Закона Белгородской области от  4.07.2002 №35 «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области».
 
    Как следует из материалов дела, согласно свидетельства о государственной регистрации права земельный участок площадью 23966 кв.м., кадастровый номер 31:16:0214009:43, расположенный по улице Дзгоева, 4 г. Белгорода, принадлежит ООО «Инвест-Ресурс»  на праве собственности и относится к категории земель – «Земли населённых пунктов – для эксплуатации  нежилых зданий производственного назначения», о чём в ЕГРП на недвижимое имущество и сделок с ним 16.01.2009 года сделана запись регистрации №31-31-01/251/2008-249.
 
    В соответствии со статьёй 6 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 г. (в ред. от 23.11.2009 г.) №294-ФЗ органы местного самоуправления вправе осуществлять муниципальный контроль на подведомственной им территории.
 
    Решением Совета депутатов города Белгорода от 26.11.2008 г. №117 «Об утверждении порядка осуществления муниципального земельного контроля на территории города Белгорода» Управление муниципальной собственностью администрации города Белгорода является уполномоченным органом местного самоуправления, осуществляющим муниципальный  земельный контроль на территории города Белгорода.
 
    На основании распоряжения заместителя начальника департамента имущественных и земельных отношений Управления муниципальной собственности  Администрации г. Белгорода № 435 от 15.12.2009 г. главным специалистом – муниципальным инспектором отдела муниципального земельного контроля в пределах установленного в нем срока была проведена плановая проверка соблюдения ООО «Инвест-Ресурс»  требований земельного законодательства.
 
    Из материалов административного дела следует, что  19.01.2010 г. в 11 часов 00 минут уполномоченными распоряжением должностными лицами – заместителем начальника муниципального земельного контроля  (МЗК) Балакиревым И.Б. и главным специалистом – муниципальным инспектором МЗК Лысенко М.Л. по адресу:  город Белгород, улица Студенческая, 50 была проведена плановая проверка соблюдения земельного законодательства Заявителем.
 
    По результатам проверки в этот же день был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 2.15 Закона Белгородской области от  4.07.2002 №35 «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области», согласно которому Заявитель использует указанный земельный участок не по целевому назначению, а для осуществления деятельности  по торговле - в здании расположены функционирующие магазины (л.д. 8).
 
    Определением от 24.02.2010г. Заявитель был извещён о времени и месте проведения проверки соблюдения земельного законодательства, его  копия была получена законным представителем  Общества  - директором Сотниковым А.Н. (л.д. 25).
 
    Постановлением по делу об административном правонарушении № 349 от 03.03.2010 г., с учётом представленных объяснений и документов, Заявитель был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 2.15 Закона Белгородской области от  4.07.2002 №35 «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области», т.е. в нарушении требований и ограничений  по использованию и охране земель, выразившихся в нарушении требований по использованию земельного участка, установленных правоустанавливающими документами, определяющими  условия использования земельного участка (в нецелевом использовании земельного участка), и ему было назначено наказание в виде штрафа в размере 50 тысяч рублей.
 
    В соответствии с пунктом 3 статьи 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания административной комиссией были учтены характер совершенного Заявителем административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность, поэтому назначено минимальное наказание, предусмотренное санкцией статьи.
 
    Часть 2 статьи 2.15 Закона Белгородской области от  4.07.2002 №35 «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области», по которой квалифицированы действия Заявителя, предполагает ответственность за нарушение требований и ограничений по использованию земельного участка, содержащихся в оформленном акте разрешенного использования земельного участка или установленных правовыми актами, а также правоустанавливающими документами на землю, сервитутами, проектной и иной документацией, определяющей условия использования земельного участка.
 
    Часть вторая указанной статьи содержит два состава административных правонарушений, различающихся по объективной стороне, объектом которых являются общественные отношения в сфере рационального использования и охраны земель (почв), а именно:
 
    - нарушение требований,содержащихся в оформленном акте разрешенного использования земельного участка или установленных правовыми актами, а также правоустанавливающими документами на землю, сервитутами, проектной и иной документацией, определяющей условия использования земельного участка;
 
    - нарушение ограничений,  содержащихся в оформленном акте разрешенного использования земельного участка или установленных правовыми актами, а также правоустанавливающими документами на землю, сервитутами, проектной и иной документацией, определяющей условия использования земельного участка.
 
    По смыслу статьи и требования, и ограничения, обязывающие к неукоснительному их соблюдению землепользователем, должны носить императивный характер и быть закреплены либо в акте разрешенного использования земельного участка, либо в правовом акте, либо в правоустанавливающем документе, либо в иной документации, определяющей условия использования земельного участка.
 
    При этом нарушения, связанные с использованием земель не по целевому назначению, т.е. не в соответствии с теми целями, для которых они предоставлены (изменение режима земель, нарушение землеустроительных проектов, результатов отводов и предоставления земельных участков; осуществление непредусмотренных видов деятельности и т.п.) влечёт наступление ответственности по статье 8.8 КоАП РФ, а не по статье 2.15 Закона Белгородской области от  4.07.2002 №35 «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области».
 
    Согласно статье 7 Земельного кодекса РФ земельный фонд Российской Федерации подразделяется по целевому назначению на семь категорий с дифференцированным правовым режимом. При этом правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и "разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий".
 
    Общие принципы и порядок проведения зонирования территорий устанавливаются Градостроительным  кодексом Российской Федерации, определяющим вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий, который, в соответствии с частью 4 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ выбирается собственником земельного участка самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
 
    Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и иные федеральные законы не предусматривают иного варианта установления видов разрешенного использования, чем посредством градостроительного зонирования, градостроительных регламентов и правил землепользования и застройки.
 
    В соответствии с частями 7 и 8 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ в состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут включаться:
 
    1) коммунальные зоны - зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли;
 
    2) производственные зоны - зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду;
 
    3) иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур.
 
    Производственные зоны предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур.
 
    В соответствии со статьёй 36 Градостроительного кодекса РФ градостроительный регламент определяет правовой режим земельных участков с учетом:
 
    1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;
 
    2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;
 
    3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;
 
    4) видов территориальных зон;
 
    5) требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.
 
    Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путём приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом.
 
    Статья 37 Градостроительного кодекса РФ допускает вспомогательные виды разрешенного использования только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
 
    Из анализа норм Градостроительного кодекса РФ следует, что указанные виды разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости устанавливаются градостроительными регламентами, входящими составной частью в правила землепользования и застройки - муниципальный правовой акт.
 
    Таким образом, если в муниципальном образовании не приняты правила землепользования и застройки, то и никаких видов разрешенного использования там быть не может (поскольку Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и иные федеральные законы не предусматривают иного варианта установления видов разрешенного использования, чем посредством градостроительного зонирования, градостроительных регламентов и правил землепользования и застройки).
 
    Как следует из анализа правовых норм Градостроительного кодекса, Земельного кодекса, Постановления Правительства Белгородской области от 27.04.2007 года №101-пп «Об утверждении государственной кадастровой оценки земель населённых пунктов Белгородской области», целевое назначение категории земель населенных пунктов - служить пространственно-операционным базисом размещения жилых, промышленных, общественно-деловых и иных объектов, а также "не строительных" объектов, направленных на обеспечение жизнедеятельности населения (бульвары, скверы, пляжи и т.д.).            
 
    Целевое назначение устанавливается земельным законодательством для всех категорий земель, указанных в статье 7 Земельного кодекса РФ, а разрешенное использование земельных участков, конкретизирующее целевое назначение для участков в составе отдельных категорий и субкатегорий земель, определяется правилами землепользования и застройки в порядке, установленном градостроительным законодательством.
 
    Следовательно, использование Заявителем нежилого помещения, в частности,  для размещения магазинов на принадлежащем ему земельном участке, следует рассматривать в качестве дополнительного по отношению к основному виду разрешенного использования.
 
    При этом использование под магазины части внутренних помещений в нежилом здании, расположенном на данном земельном участке, не изменяет вид разрешенного использования всего земельного участка.
 
    Требования к использованию земельного участка и ограничения в использовании земельного участка вводятся внутри пределов права собственности. В материалах дела  документов, содержащих требования по использованию земельного участка площадью 23966 кв. м., принадлежащего ООО «Инвест-Ресурс», либо ограничения в его использовании не содержится, поэтому нельзя вести речь о нарушении Заявителем установленных требований и ограничений использования земельного участка.
 
    Следовательно, в действиях Заявителя отсутствует состав правонарушения, предусмотренный частью 2 статьи 2.15 Закона Белгородской области от  4.07.2002 №35 «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области».
 
    Заявитель не отрицает, что часть внутренних помещений нежилого здания предоставлена в аренду под магазины.
 
    Вышеизложенное свидетельствует об изменении целевого назначения земельного участка, но по статье 8.8 КоАП РФ к административной ответственности Заявитель не привлечён.
 
    Кроме того, особо значимыми обстоятельствами  по делу суд признаёт следующее.
 
    Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом № 294-ФЗ от 26.12.2008г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее – Закон).
 
    В силу части 12 статьи 9  Закона  о проведении плановой проверки юридическое лицо уведомляется органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.
 
    Как следует из материалов дела, в установленный Законом срок Ответчик не уведомил Заявителя о проведении плановой проверки.
 
    Кроме того, в силу части 5 настоящей статьи Закона утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети "Интернет" либо иным доступным способом.
 
    В целях реализации  Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" Приказом Минэкономразвития РФ от 30.04.2009 N 141 утверждена типовая форма распоряжения или приказа органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки юридического лица.
 
    Так, в соответствии с настоящим Приказом при  установлении целей проводимой плановой проверки, в частности,  уполномоченным органом отмечается  ссылка  на  ежегодный  план проведения плановых проверок с обязательным указанием способа его доведения до сведения заинтересованных лиц.
 
    Вместе с тем в нарушение указанной нормы  в распоряжении о проведении проверки от 15.12.2009г. не содержится сведений о способе доведения плана проведения плановых проверок  до сведения заинтересованных лиц, каковым, в частности, является Заявитель по делу.
 
    Кроме того, статьёй 16 Закона предписано, что по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной Приказом  Минэкономразвития РФ от 30.04.2009 N 141 форме в двух экземплярах, один из которых вручается законному (уполномоченному) представителю юридического лица.
 
    В соответствии с частью  4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.
 
    Материалы дела не содержат сведений о составлении акта проверки, Ответчиком суду он также представлен не был, что свидетельствует о нарушении органом административной юрисдикции статьи 16 Закона.
 
    При рассмотрении заявления об оспаривании постановления о привлечении юридического лица к административной ответственности определяющим обстоятельством суд признаёт то, что в силу части 2 статьи 9 Закона плановые проверки могут проводиться не чаще чем один раз в три года. При этом пунктом 1 части 8 настоящей статьи  предписано, что основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня государственной регистрации юридического лица.
 
    Как следует из материалов дела, ООО «Инвест-Ресурс» зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным регистрационным номером 1073123014931 23 апреля 2007 года, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации серии 31 № 001742805.
 
    Следовательно, проведенная в отношении Заявителя 19.01.2010г. плановая проверка по своей правовой природе незаконна.
 
    Согласно положениям статьи 20 Закона результаты проверки, проведенной соответствующим органом с грубыми нарушениями (нарушением), установленных настоящим Федеральным законом требований, к каковым, в частности, относятся: отсутствие оснований проведения плановой проверки, неуведомление в установленный статьёй 16 срок о проведении проверки, непредставление акта проверки, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене судом на основании заявления юридического лица.
 
    Также согласно пункту 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ).
 
    С учётом вышеизложенного, суд приходит к выводу об отсутствии у административной комиссии предусмотренных указанным Законом оснований для проведения плановой проверки и привлечения Общества к ответственности по части 2 статьи 2.15  Закона Белгородской области от  4.07.2002 №35 «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области» и в силу положений статей 2 и 4 АПК РФ об обеспечении доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности рассматривает заявленное требование как следствие незаконного привлечения Общества к ответственности.
 
    Исследовав доводы сторон и представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд считает необходимым признать постановление административной комиссии № 349 от 03.03.2010г. незаконным и отменить.
 
    В соответствии со статьёй  208 АПК РФ заявление об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.
 
    Руководствуясь статьями 167 – 170, 176, 211АПК РФ, арбитражный суд
 
 
Р Е Ш И Л :
 
 
    Заявленное требование ООО «Инвест-Ресурс» по делу № А08-1371/2010-33 удовлетворить.
 
    Признать постановление № 349 от 03.03.2010 года административной комиссии Администрации города Белгорода незаконным и отменить.
 
    Решение вступает в законную силу по истечение 10 дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба.
 
    Решение может быть обжаловано в установленные законом порядке и сроки в  Девятнадцатый  арбитражный апелляционный  суд и Федеральный арбитражный суд Центрального округа. 
 
 
Судья                                                                                                      С.А. Бережной