Решение Арбитражного суда Архангельской области от 27 ноября 2019 года №А05-8587/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ

РЕШЕНИЕ

от 27 ноября 2019 года Дело N А05-8587/2019
Резолютивная часть решения объявлена 20 ноября 2019 года.
Полный текст решения изготовлен 27 ноября 2019 года.
Арбитражный суд Архангельской области в составе судьи Быстрова И.В. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Акуловой С.А.
рассмотрел 13.11.2019 и 20.11.2019 в открытом судебном заседании дело по заявлению государственного бюджетного учреждения здравоохранения Архангельской области "Архангельская областная клиническая больница" (ОГРН 1022900523359; адрес: 163045, Архангельская область, г. Архангельск, пр. Ломоносова, д. 292) к контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области (ОГРН 1082901015713; адрес: 163004, Архангельская область, г. Архангельск, пр. Троицкий, д. 49) о признании представления от 30.05.2019 N 01-22/507 недействительным в части.
К участию в деле качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено министерство здравоохранения Архангельской области (ОГРН 1022900547207; адрес: Россия, 163004, Архангельская область, г. Архангельск, пр. Троицкий, д. 49).
В судебном заседании приняли участие представители:
от заявителя - Фофанов А.Н. (по доверенности от 15.08.2019 N 189-Д/19), Котлярова А.С. (по доверенности от 09.07.2019 N 164-Д/19), Зыкова Л.А. (по доверенности от 10.09.2019 N 217-Д/19) в заседании 13.11.2019 и 20.11.2019;
от ответчика - Заостровцева С.Г. (по доверенности от 30.07.2019 N 01-22/671) в заседании 13.11.2019 и 20.11.2019, Вехорева О.М. (по доверенности от 18.11.2019 N 01-26/994).
Суд установил:
государственное бюджетное учреждение здравоохранения Архангельской области "Архангельская областная клиническая больница" (далее - заявитель, Учреждение, ГБУЗ АО "АОКБ") обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением, уточнённым в порядке, предусмотренном статьёй 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области (далее - ответчик, Инспекция, КРИ АО) о признании представления от 30.05.2019 N 01-22/507 недействительным в части изложенного в описательно-мотивировочной части представления вывода о неэффективном использовании средств областного бюджета в сумме 1195,5 тыс. руб., в части изложенных в итоговой части представления требования о принятии мер по устранению причин и условий нарушений Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учёте" и пункта 3 приказа Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 N 157н "Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учёта для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению" и требования о согласовании с учредителем и Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Архангельской области порядка расчётов по временному заимствованию средств с лицевого счёта по средствам обязательного медицинского страхования на оплату услуг, предусмотренных за счёт средств по субсидии на выполнение государственного задания (т. 4, л. 87, 88).
К участию в деле качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено министерство здравоохранения Архангельской области (далее - третье лицо, Министерство здравоохранения).
Ответчик представил отзыв и дополнение к отзыву, в которых, ссылаясь на законность оспариваемого представления, просил отказать в удовлетворении заявления (т. 1, л. 103-110; т. 4, л. 50-54).
Третье лицо в своём отзыве поддержало позицию заявителя по делу (т. 4, л. 35-37).
В судебном заседании, начатом 13.11.2019, представители Учреждения на заявленном требовании настаивали по основаниям, указанным в заявлении и в возражениях на отзыв (т. 1, л. 3-7; т. 4, л. 3-10).
Представитель ответчика возражала против удовлетворения заявления, поддержала доводы, приведённые в отзыве и в дополнении к отзыву.
Третье лицо извещено надлежащим образом о времени и месте слушания дела, явку своего представителя в суд не обеспечило, в связи с этим судебное заседание проведено в его отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 200 АПК РФ.
В судебном заседании 13.11.2019 на основании статьи 163 АПК РФ был объявлен перерыв до 15 ч 30 мин 20.11.2019. Информация об объявленном перерыве, а также о времени и месте продолжения судебного заседания опубликована на информационном ресурсе "Картотека арбитражных дел" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
После перерыва 20.11.2019 в соответствии со статьями 123, 156, 163, 200 АПК РФ судебное заседание продолжено в отсутствие представителя третьего лица, извещённого надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, об объявленном перерыве, а также о времени и месте продолжения судебного заседания.
В судебном заседании 20.11.2019 после перерыва представители заявителя и представители ответчика поддержали ранее изложенные позиции.
Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание, изучив и оценив доводы, объяснения и возражения, приведённые лицами, участвующими в деле, в состязательных документах, исследовав и оценив представленные доказательства, суд установил следующие обстоятельства дела.
Как следует из материалов дела, на основании распоряжений руководителя КРИ АО от 08.04.2019 N 01-08/39 и от 26.04.2019 N 01-08/44 и пункта 8 Плана осуществления финансового контроля КРИ АО на 2019 год, утверждённого руководителем КРИ АО 20.12.2018 по согласованию с Губернатором Архангельской области, Инспекция в период с 10.04.2019 по 17.05.2019 провела плановую выездную ревизию финансово-хозяйственной деятельности Учреждения за 2018 год (т. 3, л. 1, 2).
По итогам названной ревизии Инспекция составила акт от 17.05.2019 и внесла главному врачу Учреждения представление от 30.05.2019 N 01-22/507 (т. 3, л. 3-57; т. 4, л. 83, 84).
В описательно-мотивировочной части названного представления содержится вывод о том, что Учреждением допущено нарушение законодательства Российской Федерации и нормативных правовых актов Архангельской области, регулирующих бюджетные правоотношения, при использовании средств областного бюджета на сумму 1195,5 тыс. руб., из них: неэффективное использование средств областного бюджета составило 1195,5 тыс. руб. В результате несоблюдения Учреждением подпункта "а" пункта 2 распоряжения учредителя от 14.02.2018 N 60-рд учреждением не использованы остатки бюджетных средств.
Кроме того, в описательно-мотивировочной части представления указано, что Учреждением без согласования с учредителем и Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Архангельской области осуществлялось временное заимствование средств с лицевого счёта по средствам обязательного медицинского страхования на оплату услуг, предусмотренных за счёт средств по субсидии на выполнение государственного задания. В течение 2018 года сумма восстановлений составила 5873,1 тыс. руб. Нормативных правовых актов о порядке внутреннего заимствование средств на уровне Российской Федерации и государственных органов исполнительной власти Архангельской области не издавалось.
Помимо этого, в описательно-мотивировочной части представления указано, что при ведении бухгалтерского учёта Учреждением допущено нарушение пункта 1 статьи 13 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учёте" (далее - Закон о бухгалтерском учёте, Закон N 402-ФЗ) и пунктов 3 и 335 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утверждённой приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 N 157н (далее - Инструкция N 157н).
Руководствуясь пунктом 2 статьи 269.2, пунктом 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), подпунктом 2 пункта 50 Порядка осуществления финансового контроля исполнительными органами государственной власти Архангельской области, утверждённого постановлением Правительства Архангельской области от 18.02.2014 N 58-пп (далее - Порядок N 58-пп), Инспекция в итоговой части названного представления потребовала принять меры по устранению причин и условий указанных нарушений, а именно: руководствоваться законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения: Законом о бухгалтерском учёте, Инструкцией N 157н при ведении бухгалтерского учёта.
Кроме того, в пункте 2 итоговой части представления Инспекция потребовала согласовать с учредителем и Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Архангельской области порядок расчётов по временному заимствованию средств с лицевого счёта по средствам обязательного медицинского страхования на оплату услуг, предусмотренных за счёт средств по субсидии на выполнение государственного задания.
Также в итоговой части указанного представления ответчик потребовал направить в Инспекцию до 01.07.2019 отчёт об исполнении представления.
Не согласившись с указанным представлением, Учреждение обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением. Доводы заявителя сводятся к обоснованию отсутствия с его стороны неэффективного использования бюджетных средств, а также отсутствия нарушения пункта 1 статьи 13 Закона N 402-ФЗ и пункта 3 Инструкции N 157н. С нарушением пункта 335 Инструкции N 157н заявитель согласился.
Кроме того, заявитель счёл не основанным на законе приведённое в пункте 2 итоговой части представления требование согласовать с учредителем и Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Архангельской области порядок расчётов по временному заимствованию средств с лицевого счёта по средствам обязательного медицинского страхования на оплату услуг, предусмотренных за счёт средств по субсидии на выполнение государственного задания.
Инспекция с доводами заявителя не согласилась и, ссылаясь на законность и обоснованность оспариваемого представления, просила отказать в удовлетворении заявления.
Министерство здравоохранения, в лице которого публично-правовое образование - Архангельская область является учредителем ГБУЗ АО "АОКБ", в своём отзыве поддержало позицию заявителя.
Суд при разрешении данного спора руководствуется следующим.
Право заинтересованного лица обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании затрагивающих его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделённых федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц предусмотрено главой 24 АПК РФ.
Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Как установлено частью 4 статьи 200 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 5 этой же статьи обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Приведённые положения указывают на необходимость судебного контроля ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) на предмет: их соответствия закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителей; незаконного возложения обязанностей или создания иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).
В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).
Таким образом, ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решение и действия (бездействие) незаконными только при наличии одновременно двух условий, а именно: несоответствия таких акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
Проверив представление Инспекции в оспариваемой части на соответствие действующему законодательству, суд находит заявленное требование подлежащим частичному удовлетворению.
В силу пункта 1 Положения о контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области, утверждённого постановлением Правительства Архангельской области от 18.12.2009 N 216-пп (далее - Положение N 216-пп) Инспекция является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области в сфере внутреннего государственного финансового контроля (исполнительным органом государственной власти Архангельской области, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере).
Согласно пункту 8 Положения N 216-пп к полномочиям Инспекции отнесено осуществление внутреннего государственного финансового контроля в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, при исполнении областного бюджета и бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области, в том числе в отношении государственных учреждений Архангельской области.
Постановлением Правительства Архангельской области от 18.02.2014 N 58-пп утверждён Порядок осуществления финансового контроля исполнительными органами государственной власти Архангельской области, пунктом 3 которого установлено, что внутренний государственный финансовый контроль, проверки соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий, бюджетных инвестиций и бюджетных кредитов из областного бюджета их получателями и финансовый контроль за деятельностью государственных учреждений Архангельской области (далее в совокупности - финансовый контроль) осуществляется Инспекцией, в том числе, в отношении государственных учреждений Архангельской области, включая государственные автономные, бюджетные и казённые учреждения Архангельской области. Финансовый контроль осуществляется в отношении государственных учреждений Архангельской области в части использования ими бюджетных средств и средств, полученных от приносящей доход деятельности.
Как указано в пункте 4 Порядка N 58-пп, методами осуществления финансового контроля, правила осуществления которых регулируются этим Порядком, являются проверка, ревизия и обследование.
Под ревизией понимается комплексная проверка деятельности объекта финансового контроля, которая выражается в проведении контрольных мероприятий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершённых финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной отчётности, бухгалтерской (финансовой) отчётности.
Согласно пункту 34 Порядка N 58-пп в ходе ревизии, выездной проверки проводятся контрольные действия по документальному и фактическому изучению законности финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учёта и бюджетной (бухгалтерской) отчётности по вопросам программы контрольного мероприятия (темам контрольного мероприятия).
В силу приведённых выше положений, а также с учётом положений пунктов 1 и 2 статьи 266.1, статей 267.1, 269.2 БК РФ у Инспекции имелись полномочия на проведение указанной выше ревизии Учреждения.
По результатам контрольного мероприятия контрольно-ревизионной группой (государственным гражданским служащим) органа финансового контроля составляется соответственно акт ревизии, акт проверки, заключение о результатах обследования (пункт 41 Порядка N 58-пп).
Согласно пункту 46 Порядка N 58-пп акт ревизии, акт проверки, заключение о результатах обследования подписывается руководителем контрольно-ревизионной группы (государственным гражданским служащим) органа финансового контроля, проводившей (проводившим) контрольное мероприятие, в день завершения контрольного мероприятия. Акт ревизии, акт проверки (за исключением акта встречной проверки), заключение о результатах обследования составляется в двух экземплярах, один из которых остается в органе финансового контроля, а второй (без приложений) вручается объекту финансового контроля или направляется ему в течение трёх рабочих дней со дня составления для представления пояснений и возражений, о чём в акте ревизии, акте проверки, заключении о результатах обследования делается соответствующая запись. Пояснения и возражения на акт ревизии, акт проверки, заключение о результатах обследования представляются в орган финансового контроля в течение трёх рабочих дней со дня получения акта ревизии, акта проверки, заключения о результатах обследования, подлежат приобщению к акту ревизии, акту проверки, заключению о результатах обследования и являются его неотъемлемой частью.
Как указано в пункте 48 Порядка N 58-пп, акт ревизии, акт проверки подлежат рассмотрению руководителем органа финансового контроля или по его поручению одним из его заместителей в течение пяти рабочих дней со дня составления акта ревизии, акта проверки.
В соответствии с подпунктом 2 пункта 50 Порядка N 58-пп по результатам рассмотрения акта ревизии, акта проверки должностное лицо контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области, рассмотревшее акт ревизии, акт проверки направляет объекту финансового контроля представление, если в ходе ревизии или проверки выявлено бюджетное нарушение, которое возможно устранить.
Согласно пункту 56 Порядка N 58-пп в представлении контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области указываются: наименование ("представление"), дата и место составления представления; сведения об объекте контрольного мероприятия (его наименование (фамилия, имя, отчество), место нахождения (место жительства), основной государственный регистрационный номер, индивидуальный номер налогоплательщика, фамилия, имя, отчество руководителя юридического лица); реквизиты акта ревизии, акта проверки, на основании которого направлено представление; фамилия, имя, отчество и должность должностного лица контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области, подписавшего представление; информация о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; содержание требуемых мер по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также по устранению причин и условий таких нарушений; срок представления отчёта об исполнении представления; подпись должностного лица контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области, рассмотревшего акт ревизии, акт проверки.
В данном случае оспариваемое представление от 30.05.2019 N 01-22/507 внесено Инспекцией при наличии у неё соответствующих полномочий, установленных пунктом 2 статьи 269.2, пунктом 2 статьи 270.2 БК РФ и Порядком N 58-пп. От имени Инспекции указанное представление подписано руководителем Инспекции, то есть уполномоченным должностным лицом.
Названное представление соответствует по форме требованиям пункта 56 Порядка N 58-пп.
Проверив наличие правовых и фактических оснований для вынесения указанного представления в оспариваемой части, суд пришёл к следующим выводам.
Суд находит необоснованным изложенный в описательно-мотивировочной части оспариваемого представления вывод Инспекции о неэффективном использовании Учреждением средств областного бюджета в сумме 1195,5 тыс. руб.
В соответствии со статьёй 28 БК РФ к основным принципам, на которых основана бюджетная система Российской Федерации, относится принцип эффективности использования бюджетных средств.
Как указано в статье 34 БК РФ, принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств (результативности).
В статье 162 БК РФ предусмотрено, что получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.
В данном случае вывод о неэффективном использовании бюджетных средств Инспекция сделала на том основании, что у Учреждения имеется остаток средств субсидии, предоставленной по программе "Совершенствование системы территориального планирования Архангельской области" по мероприятию "Разработка проектно-сметной документации и установка системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, реконструкция тепловых узлов, ремонт помещений зданий", в сумме 1195,6 тыс. руб., на который, вопреки подпункту "а" пункта 2 распоряжения Министерства здравоохранения от 14.02.2018 N 60рд, в 2018 году денежные обязательства не принимались.
Как разъяснено в пункте 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса установленного статьёй 34 БК РФ принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.
В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объёма средств или что, используя определённый бюджетом объём средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого ненормативного акта, возлагается на орган, который принял оспариваемый акт.
Исследовав и оценив материалы дела, суд пришёл к выводу, что установленные Инспекцией в ходе ревизии обстоятельства не свидетельствуют о неэффективном использовании Учреждением бюджетных средств. Наличие остатка неиспользованных средств, установленное при проведении ревизии, само по себе не может быть расценено в качестве неэффективного использования средств бюджета.
Действительно, в соответствии с подпунктом "а" пункта 2 распоряжения Министерства здравоохранения от 14.02.2018 N 60-рд "О направлении остатков целевых субсидий на те же цели в 2018 году" руководителям государственных медицинских организаций было указано на необходимость обеспечения до 31.12.2018 расходования остатка целевой субсидии на те же цели (т. 2, л. 115, 116).
Вместе с тем из материалов дела следует и Министерством здравоохранения в его отзыве отмечено, что наличие указанного остатка бюджетных средств в сумме 1195,6 тыс. руб., на который в 2018 году денежные обязательства не принимались, в составе общего остатка средств (4250,5 тыс. руб.) обусловлено объективными причинами (ненадлежащим исполнением обязательств подрядчиком по заключённым с Учреждением государственным контрактам на выполнение работ по монтажу автоматической пожарной сигнализации и системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, невозможностью до расторжения государственных контрактов с указанным подрядчиком заключить контракты на выполнение этих работ с иными лицами). В течение 2018 года Учреждением велась судебная работа по расторжению государственных контрактов. Из материалов дела следует, что о сложившейся ситуации Учреждение регулярно информировало Министерство здравоохранения.
В данном случае Инспекция не доказала наличие законных оснований для вынесения представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Факт неэффективного использования Учреждением бюджетных средств не нашёл своего подтверждения в ходе судебного разбирательства.
Также суд находит необоснованным изложенное в пункте 2 итоговой части представления требование Инспекции о согласовании с учредителем и Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Архангельской области порядка расчётов по временному заимствованию средств с лицевого счёта по средствам обязательного медицинского страхования на оплату услуг, предусмотренных за счёт средств по субсидии на выполнение государственного задания.
Как установлено в ходе ревизии, приказом Учреждения от 10.02.2016 N 80 утверждено Положение о порядке осуществления внутренних расчётов между источниками финансового обеспечения в ГБУЗ АО "АОКБ", которое регламентирует порядок кассового восстановления расходов, принадлежность к конкретному источнику финансового обеспечения которых невозможно определить в момент фактического принятия к учёту денежных обязательств.
Инспекцией установлено, что Учреждение заявками на кассовый расход ежемесячно восстанавливало кассовые расходы с лицевого счёта по субсидии на выполнение государственного задания (КФО 4) на лицевой счёт по средствам по обязательному медицинскому страхованию (ОМС КФО 7), оплата которых должна осуществляться за счёт средств субсидии на выполнение государственного задания.
По утверждению Инспекции, исполнение денежных обязательств за счёт другого источника финансового обеспечения с последующим возмещением привлечённых средств приводит к внутреннему временному заимствованию средств. Временное заимствование средств не согласовывалось с учредителем и Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Архангельской области. В течение 2018 года сумма восстановлений составила 5873,1 тыс. руб., в том числе 4281,4 тыс. руб. - прочая закупка товаров, работ, услуг, 1591,7 тыс. руб. - расходы на выплаты персоналу.
Указав в описательно-мотивировочной части представления, что нормативных правовых актов о порядке внутреннего заимствование средств на уровне Российской Федерации и Архангельской области не издавалось, Инспекция в итоговой части представления потребовала от Учреждения согласовать с учредителем и Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Архангельской области порядок расчётов по временному заимствованию средств с лицевого счёта по средствам обязательного медицинского страхования на оплату услуг, предусмотренных за счёт средств по субсидии на выполнение государственного задания.
Требуя от Учреждения согласовать такой порядок с указанными лицами, Инспекция не привела ссылок на законы или иные нормативные правовые акты, которые предусматривали бы необходимость согласования такого порядка.
Заявитель и Министерство здравоохранения обоснованно отметили, что указанное требование порождает ситуацию правовой неопределённости, не соответствует критерию исполнимости, поскольку конечный результат исполнения представления поставлен в зависимость от волеизъявления других субъектов: Министерства здравоохранения и Территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области, на которых в силу действующего законодательства не возложена обязанность по согласованию такого порядка.
Кроме того, суд считает, что в данном случае Инспекцией неверно квалифицировано существо операций по восстановлению средств на лицевом счёте, предназначенном для учёта средств обязательного медицинского страхования. Фактически имело место кассовое восстановления расходов, принадлежность к конкретному источнику финансового обеспечения которых невозможно было определить в момент фактического принятия к учёту денежных обязательств, а не временное заимствование средств. Указанные операции были направлены на обеспечение целевого использования соответствующих средств.
Как усматривается из представленного в материалы дела акта от 29.03.2019 N 12/18, составленного Территориальным фондом обязательного медицинского страхования, операции по восстановлению средств обязательного медицинского страхования признаны правомерными (т. 4, л. 109-123).
В свете изложенного суд считает, что представление Инспекции от 30.05.2019 N 01-22/507 в части изложенного в описательно-мотивировочной части представления вывода о неэффективном использовании средств областного бюджета в сумме 1195,5 тыс. руб., а также в части изложенного в пункте 2 итоговой части представления требования о согласовании с учредителем и Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Архангельской области порядка расчётов по временному заимствованию средств с лицевого счёта по средствам обязательного медицинского страхования на оплату услуг, предусмотренных за счёт средств по субсидии на выполнение государственного задания, является незаконным и нарушает права и законные интересы Учреждения. В связи с этим в указанной части оспариваемое представление подлежит признанию недействительным.
Оснований для признания указанного представления недействительным в части изложенного в его итоговой части требования о принятии мер по устранению причин и условий нарушений Закона о бухгалтерском учёте и пункта 3 Инструкции N 157н суд не находит.
Целями Закона N 402-ФЗ являются установление единых требований к бухгалтерскому учёту, в том числе бухгалтерской (финансовой) отчётности, а также создание правового механизма регулирования бухгалтерского учёта. Бухгалтерский учёт - формирование документированной систематизированной информации об объектах, предусмотренных данным Федеральным законом, в соответствии с требованиями, установленными этим Федеральным законом, и составление на её основе бухгалтерской (финансовой) отчётности.
Основные понятия, используемые в Законе о бухгалтерском учёте, приведены в статье 3 Закона N 402-ФЗ.
Бухгалтерская (финансовая) отчётность - информация о финансовом положении экономического субъекта на отчётную дату, финансовом результате его деятельности и движении денежных средств за отчётный период, систематизированная в соответствии с требованиями, установленными данным Федеральным законом; стандарт бухгалтерского учёта - документ, устанавливающий минимально необходимые требования к бухгалтерскому учёту, а также допустимые способы ведения бухгалтерского учёта; план счетов бухгалтерского учёта - систематизированный перечень счетов бухгалтерского учёта; отчётный период - период, за который составляется бухгалтерская (финансовая) отчётность; факт хозяйственной жизни - сделка, событие, операция, которые оказывают или способны оказать влияние на финансовое положение экономического субъекта, финансовый результат его деятельности и (или) движение денежных средств.
Обязанность и порядок ведения бухгалтерского учёта и составления бухгалтерской отчётности установлены статьями 5, 6, 9, 10, 13 Закона N 402-ФЗ.
Данные, содержащиеся в первичных учётных документах, подлежат своевременной регистрации и накоплению в регистрах бухгалтерского учёта (часть 1 статьи 10 Закона N 402-ФЗ). Бухгалтерский учёт ведется посредством двойной записи на счетах бухгалтерского учёта, если иное не установлено федеральными стандартами. Формы регистров бухгалтерского учёта для организаций государственного сектора устанавливаются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (части 3, 5 статьи 10 Закона N 402-ФЗ).
Как указано в части 1 статьи 13 Закона N 402-ФЗ, бухгалтерская (финансовая) отчётность должна давать достоверное представление о финансовом положении экономического субъекта на отчётную дату, финансовом результате его деятельности и движении денежных средств за отчётный период, необходимое пользователям этой отчётности для принятия экономических решений. Бухгалтерская (финансовая) отчётность должна составляться на основе данных, содержащихся в регистрах бухгалтерского учёта, а также информации, определённой федеральными и отраслевыми стандартами
В соответствии с частью 1 статьи 21 Закона N 402-ФЗ к документам в области регулирования бухгалтерского учёта относятся: 1) федеральные стандарты; 2) отраслевые стандарты; 3) рекомендации в области бухгалтерского учёта; 4) стандарты экономического субъекта.
Согласно части 2 статьи 21 Закона N 402-ФЗ федеральные и отраслевые стандарты обязательны к применению, если иное не установлено этими стандартами.
Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 N 157н утверждены Единый план счетов бухгалтерского учёта для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений (далее - Единый план счетов) и Инструкция N 157н, которая устанавливает единый порядок применения субъектами учёта Единого плана счетов, обязательные общие требования к учёту нефинансовых, финансовых активов, обязательств, операций, их изменяющих, и полученных по указанным операциям финансовых результатов на соответствующих счетах Единого плана счетов, в том числе требования по их признанию, оценке, группировке, общие способы и правила организации и ведения бюджетного учёта учреждениями, осуществляющими полномочия получателя бюджетных средств, органами, осуществляющими кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, финансовыми органами, и бухгалтерского учёта бюджетными учреждениями, автономными учреждениями, государственными академиями наук путём сплошного, непрерывного и документального учёта всех операций с активами и обязательствами.
Пунктом 3 Инструкции N 157н определено, что при ведении бухгалтерского учёта учреждениям, финансовым органам, органам, осуществляющим кассовое обслуживание, необходимо учитывать, что: бухгалтерский учёт активов, обязательств, источников финансирования их деятельности, операций, их изменяющих (фактов хозяйственной жизни), финансовых результатов осуществляется методом двойной записи на взаимосвязанных балансовых счетах бухгалтерского учёта, включённых в Рабочий план счетов субъекта учёта; бухгалтерский учёт ведётся методом начисления, согласно которому результаты операций признаются по факту их совершения, независимо от того, когда получены или выплачены денежные средства (или их эквиваленты) при расчётах, связанных с осуществлением указанных операций; информация в денежном выражении о состоянии активов, обязательств, иного имущества, об операциях, их изменяющих, и финансовых результатах указанных операций (доходах, расходах, источниках финансирования деятельности экономического субъекта), отражаемая на соответствующих счетах, в том числе на забалансовых, рабочего плана счетов субъекта учёта, должна быть полной с учётом существенности её влияния на экономические (финансовые) решения учредителей учреждения (заинтересованных пользователей информации) и существенности затрат на её формирование; информация об имуществе, обязательствах и операциях, их изменяющих, а также о результатах исполнения бюджета и (или) хозяйственной деятельности субъекта учёта, формируется субъектом учёта на соответствующих счетах бухгалтерского учёта с обеспечением аналитического учёта (аналитики), в объёме показателей, предусмотренных для представления внешним пользователям (опубликования в средствах массовой информации) согласно законодательству Российской Федерации; имущество, являющееся собственностью учредителя государственного (муниципального) учреждения, учитывается учреждением обособленно от иного имущества, находящегося у данного учреждения в пользовании (управлении, хранение).
В данном случае материалами дела подтверждается, что в балансе Учреждения на 01.01.2019 по строке 250 "Дебиторская задолженность по доходам", в сведениях по дебиторской задолженности, в сальдовой ведомости по счёту 401.40 на 01.01.2019 были указаны недостоверные сведения - дебиторская задолженность завышена на 116 621,8 тыс. руб. Указанная сумма числилась как сумма предстоящих доходов от субсидии на выполнение государственного задания по оказанию услуг на основании соглашения о предоставлении субсидии из областного бюджета на финансовое обеспечение государственного задания на оказание государственных услуг от 12.02.2018, заключённого с Министерством здравоохранения в 2018 году. Вместе с тем на 2019 год лимиты бюджетных обязательств на оказание государственных услуг до Министерства здравоохранения не доводились. Заключённым Министерством здравоохранения и Учреждением дополнительным соглашением от 21.12.2018 к соглашению о предоставлении субсидии из областного бюджета на финансовое обеспечение государственного задания на оказание государственных услуг субсидия в размере 116 621,8 тыс. руб. была исключена из графика перечисления на 2019 год (т. 2, л. 72-75). Учреждением в 2019 году внесены изменения в бухгалтерский учёт справкой от 14.05.2019 и изменена (уменьшена) на 116 621,8 тыс. руб. сумма валюты баланса (т. 2, л. 126, 127; т. 4, л. 103-107). По существу указанные изменения направлены на устранение допущенной в бухгалтерском учёте и в бухгалтерской отчётности ошибки.
При указанных обстоятельствах Инспекция законно и обоснованно указала в оспариваемом представлении требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушений Закона о бухгалтерском учёте и пункта 3 Инструкции N 157н, а именно: руководствоваться законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения: Законом о бухгалтерском учёте, Инструкцией N 157н при ведении бухгалтерского учёта.
К доводам заявителя о том, что Учреждение не могло внести изменения в бухгалтерский учёт до получения от Министерства здравоохранения экземпляра дополнительного соглашения от 21.12.2018 к соглашению о предоставлении субсидии из областного бюджета на финансовое обеспечение государственного задания на оказание государственных услуг, суд относится критически.
Суд отмечает, что в указанной части оспариваемое представление не нарушает права и законные интересы заявителя. Заявителем не ставится под сомнение необходимость соблюдения требований Закона N 402-ФЗ и Инструкции N 157н. Законных оснований для признания оспариваемого представления в указанной части недействительным не имеется.
При обращении в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением Учреждение уплатило государственную пошлину в размере 3000 руб.
В соответствии со статьёй 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины по настоящему делу подлежат возмещению заявителю за счёт ответчика.
Руководствуясь статьями 110, 197 - 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Архангельской области
РЕШИЛ:
признать представление контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области от 30.05.2019 N 01-22/507, внесённое главному врачу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Архангельской области "Архангельская областная клиническая больница", недействительным в части изложенного в описательно-мотивировочной части представления вывода о неэффективном использовании средств областного бюджета в сумме 1195,5 тыс. руб., а также в части изложенного в пункте 2 итоговой части представления требования о согласовании с учредителем и Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Архангельской области порядка расчётов по временному заимствованию средств с лицевого счёта по средствам обязательного медицинского страхования на оплату услуг, предусмотренных за счёт средств по субсидии на выполнение государственного задания.
В удовлетворении остальной части заявленного требования отказать.
Обязать ответчика устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.
Взыскать с контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области в пользу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Архангельской области "Архангельская областная клиническая больница" 3000 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.
Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путём подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.
Судья И.В. Быстров
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка