Дата принятия: 03 июня 2019г.
Номер документа: А05-4432/2019
АРБИТРАЖНЫЙ СУД АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ
от 3 июня 2019 года Дело N А05-4432/2019
Резолютивная часть решения объявлена 29 мая 2019 года
Полный текст решения изготовлен 03 июня 2019 года
Арбитражный суд Архангельской области в составе судьи Шишовой Л.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Михайловой В.Е.,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению администрации муниципального образования "Няндомский муниципальный район" (ОГРН 1022901415954; место нахождения: 164200, Архангельская область, г.Няндома, ул.60 лет Октября, д.13)
к ответчику - Контрольно-счетной палате муниципального образования "Няндомский муниципальный район" (ОГРН 1132918000665; место нахождения: 164200, Архангельская область,, г.Няндома, ул.60 лет Октября, д.13)
о признании недействительным представления,
при участии представителя заявителя Изотовой А.А. (доверенность от 01.11.2018 N 3332), представителя ответчика Константиновой Н.В. (доверенность от 25.04.2019),
установил:
администрация муниципального образования "Няндомский муниципальный район" (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Контрольно-счетной палате муниципального образования "Няндомский муниципальный район" (далее - ответчик, Контрольно-счетная палата) о признании недействительным представления N 24 от 12.03.2019.
Представитель заявителя в судебном заседании предъявленное требование поддержал.
Представитель ответчика с требованием заявителя не согласился по основаниям, изложенным в отзыве на заявление.
Заслушав пояснения представителей сторон, изучив материалы дела, суд установил следующее.
Из материалов дела следует, что в соответствии с распоряжением Контрольно-счетной палаты от 07.12.2018 N 12р/59 проведена совместная с Прокуратурой Няндомского района Архангельской области проверка финансово-хозяйственной деятельности Администрации за 2017 год и истекший период 2018 года.
По результатам проверки составлен акт от 22.02.2019.
Администрацией на акт проверки были представлены возражения, на которые ответчиком составлено заключение и в адрес администрации внесено представление от 12.03.2019 N 24.
В указанном представлении Контрольно-счетная палата указала на допущенные нарушения и предложила принять меры по устранению и дальнейшему недопущению выявленных нарушений, а именно: принять все предусмотренные законодательство Российской Федерации меры по восстановлению в местный бюджет необоснованно выплаченных средств в сумме 396 291 руб. 83 коп.; не допускать неэффективного использования бюджетных средств.
Не согласившись с вынесенным представлением, Администрация оспорила его в судебном порядке.
В обоснование предъявленного требования Администрация указывает, что вывод о необоснованном расходовании бюджетных средств в размере 396 291 руб. 83 коп. является ошибочным. Неэффективного и нецелевого использования бюджетных средств допущено не было, в связи с чем, представленные внесено необоснованно.
Контрольно-счетная палата представила отзыв на заявление, в котором указала, что оспариваемое представление является законным и обоснованным.
По смыслу статей 198 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с частью 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.
Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
Оценив представленные доказательства, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения предъявленного требования в виду следующего.
В соответствии со статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее -БК РФ) в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, осуществляется государственный (муниципальный) финансовый контроль, который подразделяется на внешний и внутренний. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установлены Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ).
В соответствии с частью 2 статьи 3 указанного Закона контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.
Таким образом, ответчик является органом, уполномоченным на осуществление внешнего муниципального финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений. Деятельность Палаты регламентируется Положением о Контрольно-счетной палате муниципального образования "Няндомский муниципальный район", утвержденным Решением Собрания депутатов муниципального образования "Няндомский муниципальный район" от 26.06.2014 N 30.
В силу пункта 1 статьи 268.1 БК РФ органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (далее - Закон N 41-ФЗ) и Законом N 6-ФЗ.
Согласно пункту 2 статьи 268.1 БК РФ при осуществлении данных полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Законом N 41-ФЗ и Законом N 6-ФЗ; направляются объектам контроля представления, предписания.
В соответствии с пунктом 2 статьи 267.1 БК РФ под проверкой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.
Администрация является соответствующим объектом муниципального финансового контроля (пункт 1 статьи 266.1 БК РФ).
Как предусмотрено пунктом 3.1 статьи 270.2 БК РФ, представления органов внешнего муниципального финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Законом N 6-ФЗ.
В соответствии с положениями статьи 16 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1).
Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (часть 3).
Оспариваемое Администрацией представление Контрольно-счетной палаты обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку содержит властные указания по устранению выявленных проверкой нарушений, порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к совершению определенных действий, в том числе связанных с его экономической деятельностью, а также затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов. Такое представление подлежит обжалованию в порядке главы 24 АПК РФ, что следует из определения Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2015 N 309-КГ15-18071.
Как следует из акта проверки Контрольно-счетной палаты от 22.02.2019, целью контрольного мероприятия являлось проверка целевого и эффективного использования бюджетных средств за 2017 год и истекший период 2018 года.
В силу пункта 1 статьи 268.1 БК РФ к полномочиям органов внешнего государственного финансового контроля относится контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета.
Согласно части 2 статьи 9 Закона N 6-ФЗ к полномочиям палаты относятся контроль за исполнением местного бюджета (пункт 2), организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 4).
Статья 2 БК РФ относит к бюджетному законодательству Российской Федерации помимо решений соответствующего уровня о принимаемом бюджете иные федеральные законы, нормативные правовые акты иных уровней, регулирующие бюджетные правоотношения, к которым в соответствии со статьей 1 БК РФ относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Бюджет в соответствии со статьей 6 БК РФ - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Исходя из изложенного, федеральные законы и иные нормативные акты, устанавливающие расходные обязательства лиц, получающих средства соответствующих бюджетов, затрагивают бюджетные правоотношения, в том числе процесс расходования бюджетных средств.
Нормы законодательства, устанавливающие правила расходования средств на оплату труда, налогового законодательства, устанавливающего правила расходования средств на оплату налоговых платежей и сборов, относятся к нормам, регулирующим процесс расходования средств, соответственно, в случае если данными нормами руководствуется заявитель, то они становятся нормами, регулирующими процесс расходования бюджетных средств.
Обратный подход приводит к исключению деятельности, регулируемой данными актами, из бюджетных правоотношений, что противоречит понятию, данному статьей 2 БК РФ и предполагающему в своей основе процесс формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Таким образом, к компетенции Контрольно-счетной палаты помимо проверки соблюдения требований БК РФ и принятых в соответствии с ним решений о бюджете, относится также проверка положений иных нормативных правовых актов, на основании которых осуществляется расходование бюджетных средств.
Согласно статье 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе, на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.
В силу статьи 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения (статья 289 БК РФ).
В соответствии со статьей 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
Обязанность обеспечивать результативность и целевой характер использования бюджетных ассигнований возложена на получателя бюджетных средств статьей 162 БК РФ.
Пунктом 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" судам предложено учитывать при оценке соблюдение участниками бюджетного процесса принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.
В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
Обязанность доказывания неэффективного использования бюджетных средств в силу части 5 статьи 200 АПК РФ возложена на Контрольно-счетную палату как на орган, проводящий соответствующую проверку.
Согласно статье 21 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне" для должностных лиц и граждан, допущенных к государственной тайне на постоянной основе, устанавливаются процентные надбавки к заработной плате в зависимости от степени секретности сведений, к которым они имеют доступ.
В соответствии с пунктом 1 Правил выплаты ежемесячных процентных надбавок к должностному окладу (тарифной ставке) граждан, допущенных к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудников структурных подразделений по защите государственной тайны, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18.09.2006 N 573 (далее - Правила N 573), размер ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу (тарифной ставке) за работу со сведениями, имеющими степень секретности "особой важности", составляет 50 - 75 процентов, имеющими степень секретности "совершенно секретно", - 30 - 50 процентов, имеющими степень секретности "секретно" при оформлении допуска с проведением проверочных мероприятий, - 10-15 процентов, без проведения проверочных мероприятий, - 5 - 10 процентов.
Органом, уполномоченным на дачу разъяснений по применению Правил N 573 является Минздравсоцразвития Российской Федерации (пункт 4.1 постановления Правительства Российской Федерации от 18.09.2006 N 573).
Приказом Минздравсоцразвития Российской Федерации от 19.05.2011 N 408н утверждены Разъяснения о порядке выплаты ежемесячных процентных надбавок гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны.
Согласно пункту 1 указанных разъяснений выплаты процентной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, осуществляются в размерах, определяемых государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и воинскими частями в соответствии с размерами, предусмотренными Правилами N 573.
Решением Губернатора Архангельской области от 18.11.2013 Струменский В.Г. - глава муниципального образования "Няндомский муниципальный район" допущен к работам и документам по второй форме, которая установлена для граждан, допускаемых к совершенно секретным и секретным сведениям (пункт 4 Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2010 N 6).
Распоряжением администрации муниципального образования "Няндомский муниципальный район" от 02.12.2013 N 79р "О ежемесячной процентной надбавке к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну" главе администрации муниципального образования "Няндомский муниципальный район" Струменскому В.Г. с 19.11.2013 установлена ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размере 30 % должностного оклада (форма допуска 2).
Ответчик установил, что в проверяемом периоде с 01.01.2017 по 30.10.2018 главе района Струменскому В.Г. в соответствии с указанным распоряжением произведена выплата ежемесячной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размере 396 291 руб. 83 коп. (Таблица расчета надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, представлена в Приложении N 3 к акту проверки).
Контрольно-счетная палата пришла к выводу о том, что такие выплаты произведены с нарушением установленной законом процедуры, что свидетельствует о необоснованном расходовании бюджетных средств муниципального образования в размере 396 291 руб. 83 коп.
В соответствии с пунктом 1 статьи 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам.
Указанные расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета (пункт 2 статьи 86 БК РФ).
Согласно пункту 4 статьи 86 БК РФ органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.
В соответствии с пунктом 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 31 Устава муниципального образования "Няндомский муниципальный район" главе гарантируется денежное вознаграждение, которое устанавливается решением Собрания депутатов муниципального образования "Няндомский муниципальный район".
Решением Собрания депутатов муниципального образования "Няндомский муниципальный район" от 03.12.2009 N 4 "О денежном вознаграждении главы муниципального образования "Няндомский муниципальный район" установлено денежное вознаграждение главе в размере 45 000 руб., а так же утверждено Положение о денежном вознаграждении главы муниципального образования "Няндомский муниципальный район".
Согласно указанному Положению, оплата труда главы муниципального образования осуществляется в виде денежного вознаграждения в фиксированной сумме, увеличенной на районный коэффициент и надбавку за работу в районах Крайнего Севера. Решением Собрания депутатов муниципального образования "Няндомский муниципальный район" от 22.02.2018 N 184 "О повышении денежного вознаграждения выборных лиц муниципального образования "Няндомский муниципальный район", осуществляющих свои полномочия на постоянной основе" с 01.01.2018 повышен размер денежного вознаграждения в 1.04 раза и составил 46 800 руб.
Таким образом, размеры и условия оплаты труда главы муниципального образования "Няндомский муниципальный район" относится к прерогативе Собрания депутатов муниципального образования "Няндомский муниципальный район".
Иной порядок установления (выплаты) надбавок, доплат главе муниципального образования "Няндомский муниципальный район" Уставом муниципального образования "Няндомский муниципальный район" не предусмотрен. Таких доводов заявителем не приведено.
В рассматриваемо случае, в период с 01.01.2017 по 30.10.2018 главе района Струменскому В.Г. выплата ежемесячной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну производилась в соответствии с распоряжением администрации муниципального образования "Няндомский муниципальный район" от 02.12.2013 N 79р, а не на основании решения Собрания депутатов муниципального образования "Няндомский муниципальный район", что не согласуется со статьей 31 Устава муниципального образования "Няндомский муниципальный район".
Таким образом, выплата ежемесячной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, на основании распоряжения администрации муниципального образования "Няндомский муниципальный район" от 02.12.2013 N 79р свидетельствует о нарушении требований пункта 4 статьи 86 БК РФ, пункта 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 31 Устава муниципального образования "Няндомский муниципальный район".
Учитывая изложенное, суд признает правомерным вывод ответчика о допущенном со стороны заявителя нарушении, повлекшим за собой необоснованное расходование бюджетных средств муниципального образования "Няндомский муниципальный район" в размере 396 291 руб. 83 коп.
Доводы заявителя о том, что Струменский В.Г. имел право на получение надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, и ежегодно расходы на выплату татой надбавки планировалась в бюджете Няндомского района в рамках фонда оплаты труда администрации Няндомского района по отдельной статье, судом отклоняются, поскольку не свидетельствуют о соблюдении установленной процедуры расходования бюджетных средств.
В ходе проверки Контрольно-счетная палата, проанализировав бухгалтерскую документацию, выявила уплату Администрацией 63,6 тыс. руб. пеней и штрафов в связи с несвоевременной уплатой в бюджет обязательных платежей за 2017 год и 9 месяцев 2018 года (пени - 51,5 тыс. руб., штрафы - 12.1 тыс. руб.), что, по мнению ответчика, свидетельствует о неэффективным использованием бюджетных средств.
Подпунктом 1 пункта 1 статьи 23 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) предусмотрена обязанность налогоплательщика уплачивать законно установленные налоги.
В соответствии со статьей 52 НК РФ налогоплательщик самостоятельно исчисляет сумму налога, подлежащую уплате за налоговый период, исходя из налоговой базы, налоговой ставки и налоговых льгот.
Статьей 75 НК РФ предусмотрено, что в случае уплаты причитающихся сумм налогов в более поздние по сравнению с установленными законодательством о налогах налогоплательщик обязан выплатить пеню.
В силу статьи 114 НК РФ штраф представляет собой меру ответственности за совершение налогового правонарушения.
Оплата налогов и сборов предусмотрена бюджетом муниципального района на год.
Доказательств того, что при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства, заявитель принял все меры для надлежащего исполнения требований налогового законодательства по своевременной и полной уплате обязательных платежей, а также доказательств, свидетельствующих о наличии объективно непреодолимых для него обстоятельств, препятствующих исполнить требования налогового законодательства, Администрацией в материалы дела не представлено.
Расходы на уплату пеней и штрафов за несвоевременную уплату обязательных платежей обусловлены исключительно бездействием заявителя. Уплата пеней и штрафов за несвоевременную уплату обязательных платежей не может считаться заданным результатом деятельности заявителя, соответственно, расходы на данные нужды являются неэффективными.
Учитывая изложенное, суд не видит оснований для удовлетворения заявленного администрацией требования.
Руководствуясь статьями 110, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Архангельской области
РЕШИЛ:
Отказать в удовлетворении заявления о признании недействительным, проверенного на соответствие нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации ненормативного правового акта - представления от 12.03.2019 N 24, внесенного Контрольно-счетной палатой муниципального образования "Няндомский муниципальный район" в адрес администрации муниципального образования "Няндомский муниципальный район".
Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.
Судья
Л.В. Шишова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
