Решение Арбитражного суда Архангельской области от 11 июня 2019 года №А05-16791/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ

РЕШЕНИЕ

от 11 июня 2019 года Дело N А05-16791/2018
Резолютивная часть решения объявлена 04 июня 2019 года
Полный текст решения изготовлен 11 июня 2019 года
Арбитражный суд Архангельской области в составе судьи Быстрова И.В. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Акуловой С.А.
рассмотрел 30.05.2019 и 04.06.2019 в открытом судебном заседании дело по заявлению государственного бюджетного учреждения здравоохранения Архангельской области "Новодвинская центральная городская больница" (ОГРН 1022901004400; место нахождения: Россия 164900, Архангельская область, г. Новодвинск, ул. 3-й Пятилетки, д. 9) к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Архангельской области (ОГРН 1022900520422; место нахождения: Россия, 163069, Архангельская область, г. Архангельск, пр. Чумбарова-Лучинского, д. 39, корп. 1) о признании акта проверки использования средств, направленных на реализацию Территориальной программы обязательного медицинского страхования, в государственном бюджетном учреждении здравоохранения Архангельской области "Новодвинская центральная городская больница" от 18.10.2018 N 12/63 недействительным в части требования о перечислении средств, использованных не по целевому назначению в общем размере 887 346 руб. 85 коп. и штрафа в размере 88 734 руб. 69 коп.
В судебном заседании приняли участие представители:
от заявителя - Якимов С.П. (по доверенности от 14.01.2019);
от ответчика - Коваленко И.А. (по доверенности от 25.01.2017 N 16).
Суд установил:
государственное бюджетное учреждение здравоохранения Архангельской области "Новодвинская центральная городская больница" (далее - заявитель, Учреждение, ГБУЗ Архангельской области "НЦГБ") обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением, уточнённым в соответствии со статьёй 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Архангельской области (далее - ответчик, Фонд, ТФОМС АО) о признании акта проверки использования средств, направленных на реализацию Территориальной программы обязательного медицинского страхования, в государственном бюджетном учреждении здравоохранения Архангельской области "Новодвинская центральная городская больница" от 18.10.2018 N 12/63 недействительным в части требования о перечислении средств, использованных не по целевому назначению, в общем размере 887 346 руб. 85 коп., в том числе: за 2016 год 274 263 руб. 76 коп. (надбавка персоналу за проезд к месту работы) и 60 538 руб. 65 коп. (заработная плата работникам при осуществлении деятельности без лицензии), за 2017 год 427 915 руб. 93 коп. (надбавка персоналу за проезд до места работы) и 124 628 руб. 51 коп. (заработная плата работникам при осуществлении деятельности без лицензии), а также штрафа в общем размере 88 734 руб. 69 коп. (т. 1, л. 4-7; т. 7, л. 132).
В обоснование заявления Учреждение привело доводы, которые сводятся к тому, что спорные расходы неправомерно признаны Фондом нецелевым использованием средств Территориальной программы обязательного медицинского страхования, поскольку эти расходы произведены в соответствии с тарифными соглашениями в сфере обязательного медицинского страхования Архангельской области.
Ответчик представил отзыв, в котором, ссылаясь на законность оспариваемого акта, просил отказать в удовлетворении заявления (т. 2, л. 2-10).
В судебном заседании, начатом 30.05.2019, представитель заявителя Якимов С.П. на заявленном требовании настаивал по основаниям, указанным в заявлении и в дополнении к заявлению (т. 2, л. 43-47).
Представитель ответчика Коваленко И.А. просила отказать в удовлетворении заявления, поддержала при этом доводы, изложенные в отзыве.
В судебном заседании 30.05.2019 на основании статьи 163 АПК РФ был объявлен перерыв до 16 ч 00 мин 04.06.2019.
После перерыва 04.06.2019 судебное заседание продолжено при участии тех же представителей лиц, участвующих в деле, которые поддержали ранее изложенные позиции.
Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, изучив и оценив доводы и возражения, приведённые в представленных ими состязательных документах, исследовав и оценив представленные доказательства, суд установил следующие обстоятельства дела.
Как следует из материалов дела, Учреждение зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц 12.11.2002 за основным государственным регистрационным номером 1022901004400.
В 2016 и 2017 годах Учреждение оказывало медицинскую помощь, оплачиваемую в соответствии с тарифными соглашениями в сфере обязательного медицинского страхования Архангельской области.
Фондом на основании приказа ТФОМС АО от 18.09.2018 N 482-О в период с 24.09.2018 по 18.10.2018 проведена проверка использования Учреждением средств, направленных на реализацию Территориальной программы обязательного медицинского страхования, за период с 01.01.2016 по 31.12.2017.
В ходе этой проверки Фондом установлено, что заявителем за счёт средств обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) по подстатье 211 "Заработная плата" и по подстатье 213 "Начисления на выплаты по оплате труда" в 2016 и 2017 годах произведены расходы в общей сумме 702 179 руб. 69 коп. (из них: 274 263 руб. 76 коп. в 2016 году и 427 915 руб. 93 коп. в 2017 году) на выплату надбавки персоналу за проезд к месту работы. При этом Фонд пришёл к выводу о том, что данные расходы не включены в структуру тарифа на оплату медицинской помощи, использование средств ОМС в сумме 274 263 руб. 76 коп. в 2016 году и в сумме 427 915 руб. 93 коп. в 2017 году является нецелевым.
Кроме этого, Фонд по итогам проверки пришёл к выводу о том, что Учреждением допущено нецелевое использование средств ОМС в общей сумме 185 167 руб. 16 коп. (из них: 60 538 руб. 65 коп. в 2016 году и 124 628 руб. 51 коп. в 2017 году) по подстатье 211 "Заработная плата" и по подстатье 213 "Начисления на выплаты по оплате труда" на выплату заработной платы работникам медицинского кабинета взрослой поликлиники по адресу: г. Архангельск, ул. Левобережная, д. 1, деятельность которых осуществлялась при отсутствии у Учреждения лицензии на оказание первичной доврачебной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях по сестринскому делу и по лечебному делу по указанному адресу.
Эти выводы Фонда отражены в акте проверки использования средств, направленных на реализацию Территориальной программы обязательного медицинского страхования, в государственном бюджетном учреждении здравоохранения Архангельской области "Новодвинская центральная городская больница" от 18.10.2018 N 12/63 (т. 1, л. 34-72).
Кроме того, в названном акте указаны иные нарушения, в отношении которых спор отсутствует.
В указанном акте Учреждению предложено в течение 10 рабочих дней со дня предъявления этого акта перечислить на лицевой счёт ТФОМС АО использованные не по целевому назначению средства Территориальной программы обязательного медицинского страхования в общей сумме 988 095 руб. 85 коп., а также штраф в сумме 98 809 руб. 59 коп., то есть в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств (т. 1, л. 71).
Возражения Учреждения на этот акт, направленные в ТФОМС АО, рассмотрены Фондом и отклонены, о чём Фонд проинформировал заявителя сообщением от 14.11.2018 N 4006/01-17 (т. 1, л. 73-81).
Не согласившись с указанным актом Фонда, Учреждение обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.
Суд при рассмотрении данного дела руководствуется следующим.
Согласно статье 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Согласно положениям статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы.
Исходя из положений частей 2 и 3 статьи 201 АПК РФ, ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, решение и действие (бездействие) - незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия данного акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения оспариваемыми актом, решением и действием (бездействием) прав заявителя. В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Проверив акт Фонда в оспариваемой части на соответствие действующему законодательству, суд находит заявление подлежащим частичному удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также в процессе утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением относятся к правоотношениям, регулируемым названным Кодексом.
Согласно статье 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из этого Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 данного Кодекса. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные частью первой статьи 2 БК РФ, не могут противоречить данному Кодексу.
В силу статьи 10 БК РФ бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов относятся к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии со статьёй 147 БК РФ расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определённые законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утверждёнными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ определено, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определённым законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
Таким образом, нецелевое использование бюджетных средств предполагает их расходование с нарушением закона.
Пунктом 5 части 1 статьи 6, пунктом 12 части 7 статьи 34, частью 14 статьи 50 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ), пунктами 2, 3 Положения о контроле за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, утверждённого приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73, подпунктом 12 пункта 8, подпунктами 4, 15 пункта 9 Положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования Архангельской области, утверждённого постановлением Правительства Архангельской области от 25.10.2011 N 409-пп, на Фонд возложена обязанность по осуществлению контроля за использованием средств ОМС медицинскими организациями. Данные нормы дают право Фонду помимо прочего проводить проверки и ревизии, предъявлять к медицинской организации требования о возврате в бюджет ТФОМС средств, перечисленных медицинской организации по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, использованных не по целевому назначению.
Из положений части 5 статьи 26 Закона N 326-ФЗ следует, что расходование средств бюджетов территориальных фондов на не предусмотренные в законе цели не предусмотрено.
В соответствии с частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трёхсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.
Как установлено пунктом 1 статьи 3 Закона N 326-ФЗ, обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных данным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.
Согласно части 2 статьи 9 Закона N 326-ФЗ медицинские организации является участниками ОМС.
Частью 5 статьи 15 Закона N 326-ФЗ установлено, что медицинская организация осуществляет свою деятельность в сфере ОМС на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС и не вправе отказать застрахованным лицам в оказании медицинской помощи в соответствии с территориальной программой ОМС.
В силу пунктов 1, 5 статьи 4 Закона N 326-ФЗ к числу основных принципов осуществления ОМС относятся: обеспечение за счёт средств ОМС гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной программы ОМС и базовой программы ОМС; создание условий для обеспечения доступности и качества медицинской помощи, оказываемой в рамках программ ОМС.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 20 Закона N 326-ФЗ медицинские организации наделены правом на получение средств за оказанную медицинскую помощь на основании заключённых договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и в иных случаях, предусмотренных названным Федеральным законом. При этом указанные средства медицинские организации обязаны использовать исключительно в соответствии с программами обязательного медицинского страхования (пункт 5 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ).
В силу части 6 статьи 14, части 2 статьи 28, части 1 статьи 38 Закона N 326-ФЗ средства, получаемые медицинскими организациями в счёт оплаты оказанной медицинской помощи по договорам со страховщиками, являются целевыми.
Приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73 утверждено Положение о контроле за деятельностью страховых медицинских организаций и медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования территориальными фондами обязательного медицинского страхования (далее - Положение о контроле).
Пункт 26 Положения о контроле устанавливает, что возврат (возмещение) средств, в том числе использованных не по целевому назначению, и (или) уплата штрафов, пеней осуществляется медицинской организацией на основании полученного акта в порядке, определённом Законом N 326-ФЗ.
В силу пункта 21.3 Положения о контроле при наличии фактов нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки, в заключительную часть акта включается обобщённая информация о направлениях и суммах нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, с требованием о возврате медицинской организацией средств, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафа за использование не по целевому назначению медицинской организацией целевых средств.
По смыслу приведённых норм возврату в бюджет Фонда подлежат фактически полученные денежные средства, использование которых признано нецелевым, и дополнительно уплате подлежит штраф, исчисленный от суммы использованной не по целевому назначению.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2015 N 1382 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год, а постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2016 N 1403 - Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов.
В свою очередь, постановлением Правительства Архангельской области от 22.12.2015 N 568-пп утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год, а постановлением Правительства Архангельской области от 27.12.2016 N 533-пп - Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Архангельской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов.
Территориальными программами установлено, что за счёт средств обязательного медицинского страхования компенсируются затраты медицинских организаций в соответствии с целевыми статьями, определяемыми тарифным соглашением.
В соответствии с приложениями N 2 к указанным Территориальным программам Учреждение включено в перечень медицинских организаций, участвующих в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования.
Порядок оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию был установлен в разделе VIII действовавших в 2016 и 2017 годах Правил обязательного медицинского страхования, утверждённых приказом Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 N 158н (далее - Правила ОМС).
Согласно пунктам 156, 157, 158, 158.1 Правил ОМС тарифы рассчитываются в соответствии с главой 11 Правил ОМС и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой, в том числе затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда персонала, принимающего непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинской услуги).
В силу части 2 статьи 30 Закона N 326-ФЗ тарифы на оплату медицинской помощи должны устанавливаться соглашением между уполномоченным государственным органом субъекта Российской Федерации, территориальным фондом, представителями страховых медицинских организаций, профессиональных медицинских ассоциаций, профессиональных союзов медицинских работников.
В данном случае 01.02.2016 министерство здравоохранения Архангельской области, Фонд, страховые медицинские организации, осуществляющие деятельность в сфере обязательного медицинского страхования Архангельской области, профессиональные союзы медицинских работников, профессиональные медицинские ассоциации заключили Тарифное соглашение в сфере обязательного медицинского страхования Архангельской области на 2016 год (т. 2, л. 13-22; далее - Тарифное соглашение на 2016 год).
Кроме того, 27.12.2016 министерство здравоохранения Архангельской области, Фонд, страховые медицинские организации, осуществляющие деятельность в сфере обязательного медицинского страхования Архангельской области, профессиональные союзы медицинских работников, профессиональные медицинские ассоциации заключили Тарифное соглашение в сфере обязательного медицинского страхования Архангельской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (т. 2, л. 23-31; далее - Тарифное соглашение на 2017 год).
Согласно пункту 13 раздела III Тарифного соглашения на 2016 год в перечень расходов медицинского организации в соответствии с Территориальной программой ОМС входят расходы на оплату труда и начисления на оплату труда, в том числе по подстатье 211 "Заработная плата" и по подстатье 213 "Начисления на оплату труда". Расходы по оплате труда работников медицинской организации осуществляются в соответствии с действующей классификацией операций сектора государственного управления, в том числе расходы по оплате труда врачей-консультантов. Размер фонда оплаты труда определяется на основании тарифов, установленных этим Тарифным соглашением, и объёмов медицинской помощи, рассчитанных на основании Территориальной программы ОМС и утверждённых комиссией по разработке территориальной программы ОМС. Формирование штатного расписания медицинской организации и тарификация осуществляются руководителем медицинской организации в пределах сформированного фонда оплаты труда. Выплаты по заработной плате, в том числе стимулирующего характера, осуществляются в пределах сформированного фонда оплаты труда. К расходам по подстатье 213 "Начисления на оплату труда" отнесены расходы на уплату медицинской организацией страховых взносов в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2009 N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования", а также страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
В пункте 13 раздела III Тарифного соглашения на 2016 год также указано, что расходы на заработную плату работников государственных медицинских организаций Архангельской области формируются в соответствии с постановлением Правительства Архангельской области от 25.12.2012 N 600-пп "Об утверждении Отраслевого примерного положения об оплате труда в государственных бюджетных и автономных учреждениях Архангельской области в сфере здравоохранения и о внесении изменения в постановление администрации Архангельской области от 5 июня 2009 года N 149-па/24", иными нормативными правовыми актами.
В расходы на заработную плату включено финансовое обеспечение денежных выплат стимулирующего характера, предусматривающих рост заработной платы в соответствии с индикаторами государственной программы Архангельской области "Развитие здравоохранения Архангельской области (2013 - 2020 годы), утверждённой постановлением Правительства Архангельской области от 12.10.2012 N 462-пп, и планом мероприятий ("дорожной картой") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности здравоохранения Архангельской области", утверждённым распоряжением Правительства Архангельской области от 13.03.2013 N 59-рп.
Использование средств ОМС медицинской организацией на возмещение затрат, не включённых в структуру тарифа, является нецелевым и подлежит восстановлению в соответствии с пунктом 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ.
Аналогичные положения содержатся в пункте 14 Тарифного соглашения на 2017 год.
В данном случае Фонд счёл нецелевым использование Учреждением средств ОМС на возмещение расходов в общей сумме 185 167 руб. 16 коп. (из них: 60 538 руб. 65 коп. в 2016 году и 124 628 руб. 51 коп. в 2017 году) по подстатье 211 "Заработная плата" и по подстатье 213 "Начисления на выплаты по оплате труда" на выплату заработной платы медицинской сестре медицинского кабинета взрослой поликлиники Волковой И.Г. в период с 10.02.2016 по 26.12.2016, фельдшеру медицинского кабинета взрослой поликлиники Станкевич О.А. в период с 11.08.2016 по 02.12.2016 и фельдшеру медицинского кабинета взрослой поликлиники Мулдагалиеву Р.Х. в период с 01.12.2016 по 05.06.2017.
В обоснование этого вывода Фонд указал на то, что в период выплат заработной платы указанным медицинским работникам у Учреждения отсутствовала лицензия на осуществление в медицинском кабинете взрослой поликлиники по адресу: г. Архангельск, ул. Левобережная, д. 1 медицинской деятельности по оказанию первичной доврачебной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях по сестринскому делу и по лечебному делу.
Заявитель не согласился с указанным выводом Фонда. Не оспаривая, что в спорный период в выданной Учреждению лицензии на осуществление медицинской деятельности от 14.08.2015 N ЛО-29-01-001857 отсутствовало указание на возможность осуществления медицинской деятельности по адресу г. Архангельск, ул. Левобережная, д. 1, заявитель утверждал, что в этот период названные медицинские работники фактически осуществляли медицинскую деятельность во взрослой поликлинике по адресу: г. Новодвинск, ул. 3-й Пятилетки, д. 9, то есть по адресу, указанному в этой лицензии, а также с выездом к пациентам на дом. В подтверждение выездов к пациентам заявитель представил в материалы дела копии путевых листов (т. 2, л. 71-138; т. 3 - т. 6; т. 7, л. 1-52).
Как пояснил представитель заявителя в ходе рассмотрения дела, в соответствии с распоряжением министерства здравоохранения Архангельской области от 26.12.2014 N 108-ро "О передаче структурного подразделения государственного бюджетного учреждения здравоохранения Архангельской области "Архангельская городская поликлиника N 14" в структуру государственного бюджетного учреждения здравоохранения Архангельской области "Новодвинская центральная городская больница" структурное подразделение государственного бюджетного учреждения здравоохранения Архангельской области "Архангельская городская поликлиника N 14", расположенное по адресу: г. Архангельск, ул. Левобережная, д. 1, подлежало закрытию, а в срок до 01.03.2015 Учреждению надлежало создать в структуре ГБУЗ Архангельской области "НЦГБ" новое структурное подразделение, расположенное по адресу: г. Архангельск, ул. Левобережная, д. 1, обеспечить внесение соответствующих изменений в структуру и штатное расписание ГБУЗ Архангельской области "НЦГБ", обеспечить приём работников согласно штатному расписанию и обеспечить получение лицензий по соответствующему адресу места осуществления деятельности.
По утверждению представителя заявителя, в спорный период по адресу: г. Архангельск, ул. Левобережная, д. 1 медицинская деятельность не осуществлялась в связи с отсутствием лицензии на осуществление медицинской деятельности по этому адресу. Лицензия на осуществление медицинской деятельности, содержащая указание на возможность осуществления медицинской деятельности по названному адресу, была переоформлена только 14.07.2017. Затруднения при переоформлении лицензии возникли в связи с несоответствием помещений, где планировалось осуществление медицинской деятельности, санитарным требованиям.
В силу пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) лицензия - специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.
Согласно пункту 8 статьи 3 Закона N 99-ФЗ место осуществления отдельного вида деятельности, подлежащего лицензированию - объект (помещение, здание, сооружение, иной объект), который предназначен для осуществления лицензируемого вида деятельности и (или) используется при его осуществлении, соответствует лицензионным требованиям, принадлежит соискателю лицензии или лицензиату на праве собственности либо ином законном основании, имеет почтовый адрес или другие позволяющие идентифицировать объект данные. Место осуществления лицензируемого вида деятельности может совпадать с местом нахождения соискателя лицензии или лицензиата.
Согласно подпункту 46 пункта 1 статьи 12 Закона N 99-ФЗ лицензированию подлежит, в том числе медицинская деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково").
Из содержания статьей 2, 7, 9, 11 Закона N 99-ФЗ следует, что право на осуществление соответствующего вида деятельности предоставляется юридическому лицу (индивидуальному предпринимателю) в отношении адресов, указанных в выданной лицензии в качестве мест осуществления лицензируемого вида деятельности.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 N 291 утверждено Положение о лицензировании медицинской деятельности (далее - Положение о лицензировании).
Пунктом 3 Положения о лицензировании определено, что медицинскую деятельность составляют работы (услуги) по перечню согласно приложению, которые выполняются при оказании первичной медико-санитарной, специализированной (в том числе высокотехнологичной), скорой (в том числе скорой специализированной), паллиативной медицинской помощи, оказании медицинской помощи при санаторно-курортном лечении, при проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров, медицинских освидетельствований и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в рамках оказания медицинской помощи, при трансплантации (пересадке) органов и (или) тканей, обращении донорской крови и (или) её компонентов в медицинских целях. Требования к организации и выполнению работ (услуг) при оказании медицинской помощи в целях лицензирования устанавливаются Министерством здравоохранения Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 3 Положения о лицензировании Министерство здравоохранения Российской Федерации приказом от 11.03.2013 N 121н утвердило Требования к организации и выполнению работ (услуг) при оказании первичной медико-санитарной, специализированной (в том числе высокотехнологичной), скорой (в том числе скорой специализированной), паллиативной медицинской помощи, оказании медицинской помощи при санаторно-курортном лечении, при проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров, медицинских освидетельствований и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в рамках оказания медицинской помощи, при трансплантации (пересадке) органов и (или) тканей, обращении донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях (далее - Требования).
Согласно подпункту 1 пункта 2 Требований при оказании первичной доврачебной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях организуются и выполняются работы (услуги), в том числе, по сестринскому делу, по лечебному делу.
Как следует из материалов дела, Учреждение на основании лицензия от 14.08.2015 N ЛО-29-01-001857 осуществляло доврачебную медицинскую помощь, в том числе по сестринскому делу и по лечебному, по адресу: 164900, Архангельская область, г. Новодвинск, ул. 3-й Пятилетки, д. 9 (т. 8, л. 39-47).
В связи с созданием в ГБУЗ Архангельской области "НЦГБ" нового структурного подразделения, расположенного по адресу: г. Архангельск, ул. Левобережная, д. 1, после приведения помещений этого структурного подразделения в соответствие с санитарными нормами и правилами Учреждению в порядке переоформления выдана лицензия от 14.07.2017 N ЛО-29-01-002291 (т. 8, л. 48-57). В приложении N 2 к этой лицензии указано на то, что Учреждение вправе осуществлять медицинскую деятельность по адресу: г. Архангельск, ул. Левобережная, д. 1, при этом в номенклатуру работ и услуг помимо прочих включены оказание первичной, в том числе доврачебной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях по лечебному делу, по сестринскому делу (т. 8, л. 57).
За счёт средств ОМС в 2016 и 2017 году (до переоформления лицензии) произведена выплата заработной платы, закреплённым в соответствии со штатным расписанием за указанным структурным подразделением медицинским работникам: медицинской сестре Волковой И.Г., фельдшерам Станкевич О.А. и Мулдагалиеву Р.Х. Сумма начисленной заработной платы указанным работникам составила 142 217 руб. 48 коп. По этим медицинским работникам в 2016 году за счёт ОМС произведены расходы в сумме 46 496 руб. 66 коп. по подстатье 211 "Заработная плата" и в сумме 14 041 руб. 99 коп. по подстатье 213 "Начисления на выплаты по оплате труда". В 2017 году за счёт ОМС произведены расходы в сумме 95 720 руб. 82 коп. по подстатье 211 "Заработная плата" и в сумме 28 907 руб. 69 коп. по подстатье 213 "Начисления на выплаты по оплате труда".
Между тем в данном случае ответчик не доказал, что в действительности эти медицинские работники оказывали медицинские услуги именно в помещениях названного структурного подразделения.
Согласно экспертному заключению от 10.06.2015 N 565, подготовленному филиалом федерального бюджетного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Архангельской области", эти помещения не соответствовали санитарным правилам и нормам, а также санитарно-эпидемиологическим требованиям (т. 2, л. 55-58). Оказание медицинских услуг в этих условиях представляется невозможным.
Фонд не опроверг представленные заявителем документы, свидетельствующие о том, что в действительности оказание медицинских услуг этими медицинским работниками осуществлялось в амбулаторных условиях по адресу: 164900, Архангельская область, г. Новодвинск, ул. 3-й Пятилетки, д. 9, а также с выездом к пациентам на дом.
В соответствии со статьей 41 Конституции Российской Федерации каждый гражданин имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений.
Фондом не отрицается факт наличия у Учреждения в период, предшествовавший переоформлению лицензии, квалифицированного персонала в целях оказания медицинской помощи и обязанности в силу закона оказывать соответствующую медицинскую помощь гражданам, обратившимся за такой помощью. Кроме того, Фондом не подтверждено наличие на территории нахождения заявителя иных медицинских учреждений, обладающих возможностью оказывать аналогичную медицинскую помощь. Вместе с тем отказ Учреждения в оказании гражданам медицинской помощи противоречил бы в данном случае положениям статьи 41 Конституции Российской Федерации и статьям 4 - 7, 10, 11 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".
Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 14.1 Постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснил, что нецелевым использованием бюджетных средств признаётся использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определённым утверждённым бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
Материалами дела подтверждается и ответчиком не оспаривается факт оказания населению указанными выше медицинским работниками в спорный период медицинских услуг.
Требование о наличии лицензии имеет правовое значение только при решении вопроса о соблюдении Учреждением требований лицензионного законодательства, установленных названным выше Положением о лицензировании. Само по себе нарушение лицензионных требований и условий, без установления нарушения условий расходования бюджетных средств, не является основанием для признания расходования бюджетных средств нецелевым.
Фондом по результатам проведённой проверки не опровергнут факт расходования заявителем средств ОМС в размере 185 167 руб. 16 коп. на выплату заработной платы и начисления на заработную плату медицинскому персоналу, принимавшему непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинских услуг), то есть, в соответствии с целевым назначением. Выводы Фонда об обратном основаны на только на факте отсутствия у заявителя лицензии на оказание медицинских услуг по адресу г. Архангельск, ул. Левобережная, д. 1. Более того, в дальнейшем указанный адрес был включён в качестве места осуществления медицинской деятельности в переоформленную лицензию.
Доказательства того, что произведённые Учреждением за счёт средств ОМС затраты не связаны с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги), а также об их чрезмерности, Фондом не представлено.
С учётом изложенного, суд пришёл к выводу о том, что денежные средства ОМС в общей сумме 185 167 руб. 16 коп. использованы Учреждением по целевому назначению. Следовательно, у Фонда отсутствовали законные основания требовать возврата этой суммы на лицевой счёт ТФОМС АО, а также отсутствовали законные основания для возложения на Учреждение обязанности по уплате 18 516 руб. 72 коп. штрафа, предусмотренного частью 9 статьи 39 Закона N326-ФЗ.
Оспариваемый акт в части требования о перечислении на лицевой счёт ТФОМС АО 185 167 руб. 16 коп. средств Территориальной программы ОМС, использованных не по целевому назначению, и 18 516 руб. 72 коп. штрафа не соответствует законодательству, нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем подлежит признанию недействительным в указанной части.
Вместе с тем суд не усматривает оснований для признания указанного акта недействительным в части требования о перечислении на лицевой счёт ТФОМС АО 702 179 руб. 69 коп. средств Территориальной программы ОМС, использованных не по целевому назначению, и 70 217 руб. 97 коп. штрафа.
В рассматриваемом случае Учреждение ссылалось на то, что спорные надбавки за проезд до места работы, предусмотрены действовавшим в ГБУЗ Архангельской области "НЦГБ" положением о системе оплаты труда и условиях применения доплат и надбавок работникам Учреждения, являются частью заработной платы и подлежат оплате за счёт средств ОМС.
Доводы заявителя отклоняются судом в связи со следующим.
Действительно, пунктом 34 Положения о системе оплаты труда и условиях применения доплат и надбавок работников ГБУЗ Архангельской области "НЦГБ", утверждённого главным врачом Учреждения и согласованном с председателем профкома Учреждения, в числе прочих надбавок предусмотрена ежемесячная надбавка иногородним работникам из числа врачей и среднего медицинского персонала за проезд до места работы. Конкретный размер этой надбавки устанавливается приказом главного врача (т. 7, л. 96 на обороте - л. 97).
Между тем в пункте 13 раздела III Тарифного соглашения на 2016 год, а также в пункте 14 Тарифного соглашения на 2017 год указано, что расходы на заработную плату работников государственных медицинских организаций Архангельской области формируются в соответствии с постановлением Правительства Архангельской области от 25.12.2012 N 600-пп "Об утверждении Отраслевого примерного положения об оплате труда в государственных бюджетных и автономных учреждениях Архангельской области в сфере здравоохранения и о внесении изменения в постановление администрации Архангельской области от 5 июня 2009 года N 149-па/24", иными нормативными правовыми актами.
В свою очередь, в Отраслевом примерном положения об оплате труда в государственных бюджетных и автономных учреждениях Архангельской области в сфере здравоохранения, утверждённом постановлением Правительства Архангельской области от 25.12.2012 N 600-пп, отсутствует такой вид надбавки как ежемесячная надбавка иногородним работникам из числа врачей и среднего медицинского персонала за проезд до места работы. Не предусмотрена такая выплата в этом нормативном акте и в качестве компенсации.
Как верно отметил ответчик, надбавка за проезд до места работы не связана с выполнением трудовых обязанностей (оказанием медицинской помощи), не зависит от квалификации работника, сложности, качества, количества и условий выполнения сотрудником самой работы и, по сути, является компенсационной выплатой.
Отсутствие такого вида выплат в названном Отраслевом примерном положения об оплате труда в государственных бюджетных и автономных учреждениях Архангельской области в сфере здравоохранения в совокупности с пунктом 13 Тарифного соглашения на 2016 год и пунктом 14 Тарифного соглашения на 2017 год означает, что такие выплаты не включаются в структуру тарифа на оплату медицинской помощи за счёт средств ОМС и подлежат оплате за счёт иного источника, например, за счёт средств Учреждения от приносящей доход деятельности.
Поскольку спорные выплаты Учреждение произвело за счёт средств ОМС, надлежит согласиться с ответчиком в том, что в данном случае заявитель допустил нецелевое использование средств ОМС в сумме 702 179 руб. 69 коп.
Следовательно, ответчик законно и обоснованно в соответствии с частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ возложил оспариваемым актом на заявителя обязанность возвратить в бюджет ТФОМС АО средства Территориальной программы ОМС в сумме 702 179 руб. 69 коп., использованные не по целевому назначению, а также обязал заявителя уплатить в бюджет ТФОМС АО штраф в размере 70 217 руб. 97 коп., то есть в размере 10 процентов от указанной суммы нецелевого использования средств.
С учётом изложенного оснований для удовлетворения предъявленного требования в указанной части у суда не имеется.
При обращении в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением Учреждение на основании подпункта 3 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации уплатило по платёжному поручению от 21.01.2019 N 598860 государственную пошлину в размере 3000 руб. (т. 2, л. 33).
В соответствии со статьёй 110 АПК РФ, а также с учётом разъяснений, приведённых в пунктах 21, 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах", расходы по уплате государственной пошлины по настоящему делу подлежат возмещению заявителю в полном объёме за счёт ответчика.
Руководствуясь статьями 110, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Архангельской области
РЕШИЛ:
признать акт проверки использования средств, направленных на реализацию Территориальной программы обязательного медицинского страхования, в государственном бюджетном учреждении здравоохранения Архангельской области "Новодвинская центральная городская больница" от 18.10.2018 N 12/63, принятый Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Архангельской области в отношении государственного бюджетного учреждения здравоохранения Архангельской области "Новодвинская центральная городская больница", проверенный на соответствие действующему законодательству, недействительным в части требования о перечислении на лицевой счёт Территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области 185 167 руб. 16 коп. средств Территориальной программы обязательного медицинского страхования, использованных не по целевому назначению, и 18 516 руб. 72 коп. штрафа.
Обязать ответчика устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.
В удовлетворении остальной части заявленного требования отказать.
Взыскать с Территориально фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области в пользу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Архангельской области "Новодвинская центральная городская больница" 3000 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.
Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путём подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.
Судья И.В. Быстров
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка