Решение Арбитражного суда Архангельской области от 31 января 2019 года №А05-15602/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ

РЕШЕНИЕ

от 31 января 2019 года Дело N А05-15602/2018
Арбитражный суд Архангельской области в составе судьи Юринской И.С.,
рассмотрев в порядке упрощенного производства дело по заявлению акционерного общества "Нордавиа-региональные авиалинии" (ОГРН 1042900018908; место нахождения: Россия 163053, г.Архангельск, территория аэропорт Архангельск)
к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН 1097847327709; место нахождения: Россия 190068, г Санкт-Петербург, пр-кт Римского-Корсакова, д. 39)
о признании незаконным и отмене постановления,
установил:
акционерное общество "Нордавиа-региональные авиалинии" (далее - заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - ответчик, Управление) о признании незаконным и отмене постановления N641/АП-05/2018-Пс от 23.11.2018, которым заявитель привлечен к ответственности предусмотренной частью 10 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде административного штрафа в размере 40 000 рублей.
Определением суда от 04.12.2018 заявление принято к рассмотрению в порядке упрощенного производства, о чем стороны извещены надлежащим образом.
25.12.2018 ответчик представил отзыв на заявление и копии материалов дела об административном правонарушении.
Поводом для оспаривания постановления об административном правонарушении послужили следующие фактические обстоятельства.
В ходе проведения внеплановой документарной проверки акционерного общества "Нордавиа - Региональные авиалинии" в период с 02.07.2018 по 13.07.2018 согласно распоряжению УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора от 27.06.2018 N 201-р выявлено нарушение в области обеспечения транспортной безопасности на воздушном транспорте: в нарушение требований пункта 5.31 "Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (далее ТС) воздушного транспорта", утвержденных приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 40, в субъекте не установлены единые виды пропусков, действительные для прохода, проезда физических лиц или перемещения материальных объектов в перевозочный и/или технологический секторы зоны транспортной безопасности и/или на критические элементы ТС, а также правила их применения, уничтожения пропусков и допуска владельцев.
По итогам проведения внеплановой документарной проверки обществу выдано предписание от 13.07.2018 N 05.13-29, которым обществу предписано: 1. Принять меры по устранению нарушения и приведению деятельности АО "Нордавиа" в соответствие с требованиями, установленными нормативными правовыми актами в области транспортной безопасности на воздушном транспорте; 2. Устранить нарушение, указанное в настоящем предписании, и представить документы, подтверждающие устранение нарушения, в адрес УГАН НОТБ СЗФО Ротранснадзора до 15.10.2018.
На основании распоряжения заместителя начальника Управления от 16.10.2018 N 317-р в период с 26.10.2018 по 09.11.2018 ответчиком проведена внеплановая документарная проверка выполнения обществом предписания от 13.07.2018 N 05.13-29.
По результатам проверки установлен факт невыполнения заявителем предписания от 13.07.2018 N 05.13-29, а именно: в нарушение требований пункта 5.31 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утвержденных приказом Министерства транспорта РФ от 08.02.2011 N 40 в субъекте не установлены единые виды пропусков, действительные для прохода, проезда физических лиц или перемещения материальных объектов в перевозочный и/или технологический секторы зоны транспортной безопасности и/или на критические элементы транспортных средств, а также правила их применения, уничтожения пропусков и допуска владельцев.
Выявленные в ходе проверки нарушения зафиксированы административным органом в акте проверки от 09.11.2018 N 05.07-54.
Извещением от 09.11.2018 N 05.21-181 Управление уведомило Общество о составления протокола об административном правонарушении (на 15.11.2018 в 11 час. 00 мин.). 13.11.2018 Общество ходатайством N6570 просило назначить составление протокола на иную дату - 19.11.2018 в 11 час. 00 мин.
Извещением от 14.11.2018 N 05.21-415 Управление уведомило Общество о составления протокола об административном правонарушении (на 19.11.2018 в 11 час. 00 мин.).
По факту выявленного нарушения, в присутствии представителя Общества Турова С.И., действующего на основании доверенности от 29.05.2018, должностным лицом административного органа составлен протокол об административном правонарушении от 19.11.2018 N 641/АП-05/2018-Пр, в котором действия Общества квалифицированы по части 10 статьи 19.5 КоАП РФ. Копия протокола вручена представителю Общества.
Общество в проколе указало на несогласие с выявленным нарушением, сообщило о предоставлении доказательств, исключающих привлечение к административной ответственности.
По результатам рассмотрения материалов проверки государственным инспектором отдела надзора за обеспечением авиационной безопасности поисковым, аварийно-спасательным и противопожарным обеспечением полетов Управления Афанасьевым С.А. 23.11.2018, в присутствии представителя Общества Рудакова Л.А., действующего на основании доверенности от 02.10.2018, вынесено постановление о назначении административного наказания по административному делу N 641АП-05/2018-Пс, которым Общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ, и подвергнуто административному наказанию в виде штрафа в размере 40 000 рублей.
Копия постановления вручена представителю Общества 23.11.2018, о чем свидетельствует его подпись.
Не согласившись с вынесенным постановлением, Общество обратилось с заявлением о признании его незаконным и отмене, указывает, что предприняло со своей стороны все возможные меры для исполнения предписания от 13.07.2018 N 05.13-29 - разработано и утверждено Положение о пропускном и внутриобъектном режимах АО "Нордавиа", в соответствии с которым установлены единые виды пропусков, а также правила их применения, уничтожения и допуска владельцев. Кроме того, заявитель ссылается на тот факт, что Требования N 40 утратили силу со 02.08.2018.
Ответчик в отзыве указал, что с заявленным требованием не согласен, так как в действиях Общества имеется состав административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ. Как указал административный орган, 02.08.2018 вступило в силу Постановление Правительства от 28.07.2018 N 886, в котором отсутствует требование для авиакомпаний разрабатывать единые виды пропусков, однако на момент вынесения предписания от 13.07.2018 N05.13-29 Требования N40 имели юридическую силу; само предписание заявителем не оспорено; документы, подтверждающие исполнение предписания не представлены.
Изучив доводы заявления и отзыва, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу, что заявленное требование подлежит удовлетворению.
В соответствии со статьей 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
В силу части 1 статьи 65 и части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.
Частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный контроль (надзор) в области обеспечения транспортной безопасности.
Объективной стороной правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ, является неисполнение в установленный срок законного предписания, вынесенного уполномоченным органом.
Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 КоАП РФ).
Согласно части 1 статьи 1.6. КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.
Отношения по обеспечению транспортной безопасностью регулируются Федеральным законом от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ).
Согласно статье 1 Закона N 16-ФЗ под транспортной безопасностью понимается состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства; под объектами транспортной инфраструктуры - технологический комплекс, включающий в себя аэродромы, аэропорты; к транспортным средствам относятся воздушные суда; под обеспечением транспортной безопасности понимается реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства; под субъектами транспортной инфраструктуры - юридические, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.
В части 1 статьи 2 Закона N 16-ФЗ предусмотрено, что целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса (объектов и субъектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств), защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства - противоправного действия (бездействия), в том числе террористического акта, угрожающего безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшего за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшего угрозу наступления таких последствий.
В силу части 1 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.
Решением Архангельского МТУ ВТ Федерального агентства воздушного транспорта Минтранса России утверждены результаты оценки уязвимости транспортного средства - воздушного судна Боинг 737-500 ЗАО "Нордавиа" (от 20.05.2013 N 11).
Решением Архангельского МТУ ВТ Федерального агентства воздушного транспорта Минтранса России 19.03.2014 утвержден План обеспечения транспортной безопасности транспортного средства Боинг 737-500 ЗАО "Нордавиа" (заключение от 19.13.2014 N 9).
В соответствии со статьей 8 Закона N 16-ФЗ Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 40 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта (далее - Приказ N 40).
Как следует из материалов дела, в предписании от 31.07.2018 указано на нарушение требований пункта 5.31 Приказа N 40.
Пунктом 5.31 Приказа N 40 установлена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры установить единые виды пропусков, действительные для прохода, проезда физических лиц или перемещения материальных объектов в перевозочный и/или технологический секторы зоны транспортной безопасности и/или на критические элементы ОТИ или ТС, а также правила их применения, уничтожения пропусков и допуска владельцев.
Вместе с тем приказ Минтранса России N 40 от 08.02.2011 фактически утратил силу со 02.08.2018 в связи в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 28.07.2018 N 886, утвердившего новые требования - Требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта (далее - Постановление N 886).
В соответствии с пунктом 2 Постановления N886 данный документ вступает в силу со дня его официального опубликования (опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 02.08.2018).
Согласно пункту 4 Постановления N 886 настоящий документ является обязательным для исполнения субъектами транспортной инфраструктуры, а также перевозчиками (эксплуатантами), осуществляющими непосредственную эксплуатацию транспортных средств (далее - перевозчик).
Таким образом, в период срока исполнения предписания утратил силу нормативно-правовой акт - Приказ N 40, исполнение пункта 5.31 которого было возложено на Общество.
При этом суд учитывает, что приказ Министерства транспорта РФ от 26.10.2018 N 385 о признании утратившим силу приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 40 был опубликован 22.11.2018 и вступил в силу 02.12.2018, однако для общества как субъекта спорных правоотношений Постановление Правительства N 886, содержащее новые требования к обеспечению транспортной безопасности было обязательным со дня его официального опубликования, то есть со 02.08.2018.
Административным органом не оспаривается, что Приказ N 40 утратил силу со 02.08.2018 в связи с вступлением в силу Постановления Правительства РФ от 28.07.2018 N 886 "Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта", в котором, как указало Управление, отсутствует требование для авиакомпаний разрабатывать единые виды пропусков.
Суд отклоняет довод административного органа о том, что на момент вынесения предписания от 13.07.2018 N 05.12-29 Приказ N 40 действовал, поскольку законность предписания в рамках данного дела не оспаривается. Объективной стороной вмененного обществу нарушения является неисполнение в установленный срок законного предписания, вынесенного уполномоченным органом.
В связи с тем, что Приказ N 40 утратил силу со 02.08.2018 - в период срока исполнения предписания (срок до 15.10.2018), суд приходит к выводу о неправомерности привлечения общества к административной ответственности за неисполнение его требований.
Кроме того, статьей 26.1 КоАП РФ предусмотрено, что по делу об административном правонарушении подлежат выяснению, в частности, наличие события административного правонарушения.
На основании анализа всех обстоятельств дела производится квалификация деяния, устанавливается наличие признаков состава административного правонарушения.
Статьей 26.2 КоАП РФ установлено, что доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (часть 1).
Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (часть 2).
В силу части 2 статьи 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении указываются время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.
При составлении протокола в качестве доказательств исполнения предписания государственному инспектору отдела надзора А.С. Афанасьеву были представлены объяснения Общества с приложением копий документов, подтверждающих своевременное направление всех необходимых документов уполномоченному органу.
Как указало общество, в срок, установленный в предписании - 10.10.2018, в адрес УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора было представлено сопроводительное письмо от 09.10.2018 N 5769 с приложениями, а именно: Положение "О пропускном и внутриобъектовом режимах АО "Нордавиа", утвержденное 03.10.2018, копия письма ЛОП на ВВТ от 01.10.25018 N 9835, копия письма Архангельского МТУ Росавиации от 27.09.2018 N 02-708/АМТУ, копия письма Регионального управления ФСБ России по Архангельской области от 03.02.2018 N 82/4/1-2366, копия письма АО "Аэропорт Архангельск" от 04.10.2018 N 1368.
Указанным Положением установлены единые виды пропусков, действительные для прохода, проезда физических лиц или перемещения материальных объектов в перевозочный и/или технологический секторы зоны транспортной безопасности и/или на критические элементы ТС, а также правила их применения, уничтожения пропусков и допуска владельцев (раздел 5 Положения).
В Положении регламентирован "Пропускной режим" (раздел 3 Положения), "Внутриобъектовый режим" (раздел 4 Положения), "Порядок выдачи, учета, хранения, использования и уничтожения пропусков" (раздел 5 Положения), "Организация допуска в зону транспортной безопасности" (раздел 6 Положения), а также образцы пропусков (приложение к Положению).
Образцы пропусков, а также сведения, содержащиеся в них, были проверены на соответствие с требованиями Приказа Минтранса России N 40 от 08.02.2011 и согласованы УТ МВД России по СЗФО Архангельским линейным отделом полиции на водном и воздушном транспорте (ЛОП на ВВТ) (сообщение от 01.10.2018 N 9835), Росавиацией, (сообщение от 27.09.2018 N 02-708/АМТУ), Федеральной службой безопасности Российской Федерации (ФСБ России) (сообщение от 03.10.2018 N 82/4/1-2366).
При этом инспектором данные обстоятельства не учтены при составлении протокола, из протокола невозможно установить, какие именно документы не были предоставлены, отсутствие которых, по мнению административного органа, свидетельствует о наличии оснований для привлечения общества к административной ответственности.
Согласно пункту 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.
Существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении.
Вместе с тем согласно статье 29.1 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняют следующие вопросы: правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные настоящим Кодексом, а также правильно ли оформлены иные материалы дела.
Поскольку в протоколе не указано на то, отсутствие каких именно документов явилось основанием для составления протокола, общество было лишено возможности заявить обоснованные возражения. Как указано в протоколе, факт невыполнения подтверждается не предоставлением в ходе проведения внеплановой документарной проверки соответствующих документов, подтверждающих устранение вышеуказанных нарушений.
В оспариваемом постановлении административный орган также указал, что факт невыполнения предписания подтверждается непредоставлением в ходе проведения внеплановой документарной проверки соответствующих документов, подтверждающих устранение вышеуказанных нарушений. Представленные документы не подтверждают исполнение пункта 1 предписания и требований законодательства РФ в области обеспечения транспортной безопасности на воздушном транспорте. Вместе с тем 10.10.2018 от АО "Нордавиа" были получены документы, которые были рассмотрены и приобщены к материалу административного дела.
При этом суд учитывает, что формулировка пункта 1 резолютивной части предписания: принять меры по устранению нарушения и приведению деятельности АО "Нордавиа" в соответствие с требованиями, установленными нормативными правовыми актами в области транспортной безопасности на воздушном транспорте, не позволяет определить, какие конкретные действия должно было осуществить общество для устранения нарушения.
При этом из содержания оспариваемого постановления не следует, исходя из каких фактов и документов, административный орган пришел к выводу о наличии у общества события вмененного правонарушения, отсутствие каких именно документов явилось основанием для привлечения общества к административной ответственности за неисполнение предписания, оценка возражениям общества об отсутствии события административного правонарушения также не дана.
Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.
При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу о недоказанности административным органом наличия в действиях Общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ.
На основании изложенного оспариваемое постановление о назначении наказания по делу об административном правонарушении подлежит признанию незаконным и отмене.
Руководствуясь статьями 207-211, 226-229 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Архангельской области
РЕШИЛ:
Признать незаконным и отменить постановление от 23.11.2018 о назначении административного наказания по административному делу N 641АП-05/2018-Пс, принятое в городе Санкт-Петербурге Управлением государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в отношении акционерного общества "Нордавиа-региональные авиалинии", зарегистрированного в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным регистрационным номером 1042900018908, находящегося по адресу: 163053, г.Архангельск, территория аэропорт Архангельск.
Настоящее решение подлежит немедленному исполнению и может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий пятнадцати дней со дня его принятия.
Судья
И.С. Юринская
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка