Решение от 31 августа 2009 года №А04-4680/2009

 
675023, г. Благовещенск, ул. Ленина, д. 163
 
тел. (4162) 59-59-00, факс (4162) 51-83-48
 
е-mail: info@amuras.arbitr.ru; http://www.amuras.arbitr.ru
 
Именем Российской Федерации
 
РЕШЕНИЕ
 
    г. Благовещенск
 
Дело  №
 
    А04-4680/2009
 
    “
 
27
 
    “
 
августа
 
    2009г.
 
    Дата объявления решения
 
    «
 
31
 
    »
 
августа
 
    2009г.
 
    Дата принятия (изготовления) решения
 
    Арбитражный суд в составе судьи Антоновой С.А.
 
    рассмотрев в судебном заседании  заявление Министерства финансов Амурской области 
 
    к
 
    Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Амурской области
 
    об оспаривании ненормативного правового акта
 
    протокол вел: секретарь судебного заседания Е.Н. Филиппова
 
    при участии в заседании:
 
    от заявителя: Шакирзянова М.М., доверенность от 08.08.2008 № 13-10/406
 
    от ответчика: Лавренюк О.А., доверенность от 06.11.2008, удостоверение
 
    В соответствии с ч. 2 ст. 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение изготовлено в полном объеме 31.08.2009. Резолютивная часть оглашена 27.08.2009.
 
установил:
 
    В Арбитражный суд Амурской области обратилось Министерство финансов Амурской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Амурской области. Просит признать недействительным представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 01.07.2009 № 23-07-17/1554.
 
    Право на обращение в суд обосновывает наличием возможных неблагоприятных последствий в идее привлечения к административной ответственности за неисполнение представления. Считает, что ответчик необоснованно квалифицировал действия Минфина, как неэффективное использование бюджетных средств.
 
    В предварительном судебном заседании 03.08.2009 представитель заявителя на требованиях настаивал по основаниям, изложенным в заявлении. Пояснил, что немедленное перечисление денежных средств невозможно физически из-за большого объема платежных документов. Заявитель действовал по Методике распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты и по Правилам предоставления из федерального бюджета на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации № 258 от 29.04.2006. Указанный нормативный акт не содержит каких-либо указаний на сроки перечисления денежных средств.
 
    Представитель ответчика в судебном заседании и в отзыве на заявление с требованиями заявителя не согласился,  указал, что Министерством нарушен принцип эффективности использования бюджетных средств, закрепленный ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Нарушение выразилось в задержке сроков перечисления бюджетных средств в среднем от 3 до 15 дней. При этом при проверке не учитывался разумный срок исполнения обязательств, рассчитанный с учетом судебной практики в количестве 10 дней. Ответчик пояснил, что нарушение квалифицируется по ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации в соответствии с разъяснениями руководителя Росфиннадзора, как неэффективное использование бюджетных средств.
 
    В соответствии со ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
 
    Пунктами 4, 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
 
    Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
 
    Предметом доказывания по настоящему делу является совокупность следующих обстоятельств: несоответствие (соответствие) оспариваемого представления закону или иному нормативному правовому акту и наличие (отсутствие) факта нарушения им прав и законных интересов Министерства финансов Амурской области.
 
    Оценив  изложенные обстоятельства, материалы дела, в совокупности, как этого требует ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд считает, что требования заявителя подлежат удовлетворению, исходя из следующего.
 
    В соответствии с положениями ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»  Воинский учет граждан осуществляется военными комиссариатами по месту их жительства, а граждан, прибывших на место пребывания на срок более трех месяцев, - по месту их пребывания.
 
    Полномочия Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют военные комиссариаты, передаются органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов. Совокупность таких полномочий именуется первичным воинским учетом.
 
    Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов осуществляют первичный воинский учет граждан, проживающих или пребывающих на территориях указанных муниципальных образований.
 
    Средства на осуществление передаваемых полномочий на осуществление первичного воинского учета предусматриваются в виде субвенций в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете.
 
    Предоставление субвенций органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов из Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, осуществляется в порядке, установленном статьями 133 и 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
 
    Средства на реализацию полномочий на осуществление первичного воинского учета носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели.
 
    Контроль за расходованием субвенций осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, Счетной палатой Российской Федерации, а также специально уполномоченными органами субъектов Российской Федерации.
 
    Положениями ст. 133 и 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.
 
    Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований, расходуются в порядке, установленном федеральными законами, принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
 
    Указанные субвенции предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 настоящего Кодекса. Субъекты Российской Федерации вправе предоставлять субвенции бюджетам муниципальных районов для предоставления их бюджетам поселений, входящих в их состав.
 
    Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.
 
    Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.04.2006 № 258 «О субвенциях на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты» утверждена Методика распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты и Правила предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субвенций на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты. Пунктами 3,4 Правил определено, что перечисление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации осуществляется в установленном порядке на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, для последующего перечисления в установленном порядке в бюджеты субъектов Российской Федерации.
 
    Субвенции отражаются в составе бюджетов субъектов Российской Федерации для последующего распределения между бюджетами муниципальных образований в соответствии с законодательством Российской Федерации на осуществление органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления городских округов (далее - органы местного самоуправления) полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты.
 
    Предоставление субвенций органам местного самоуправления из бюджета субъекта Российской Федерации в целях финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, осуществляется в порядке, установленном статьей 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
 
    В Амурской области распределение субвенций муниципальным образованиям на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, на 2008 год установлено законом Амурской области «Об областном бюджете на 2008 год» от 29.11.2007 № 426-ОЗ.
 
    Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области в рамках полномочий, предоставленных ему Бюджетным кодексом, Положением о территориальных органах федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденным Приказом Минфина Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, Административным регламентом исполнения федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденным Приказом Минфина Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н, в соответствии с Программой проверки в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления целевого использования в 2007-2008 годах субвенций, предоставленных из Федерального фонда компенсаций в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29.04.2006 № 258 «О субвенциях на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты» провело проверку целевого использования субвенций, выделенных из Федерального Фонда компенсаций в соответствии с постановлением Правительства № 258 от 29.04.2006, в Министерстве финансов Амурской области.
 
    По результатам проверки составлен акт от 25.06.2009 и вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 01.07.2009 № 23-07-17/1554.
 
    Согласно акту в Министерстве финансов Амурской области установлены факты неэффективного использования средств федерального бюджета, выразившиеся в перечислении бюджетных средств на лицевые счета органов местного самоуправления в срок от 3 до 15 дней в сумме 18 442,3 тыс. руб.
 
    Так, платежным поручением от 08.02.2008 № 71 комиссариатом Амурской области перечислены на лицевой счет министерства финансов Амурской области средства федерального бюджета в сумме 14 753 800,0 рублей. Перечисление средств органам местного самоуправления произведено в срок с 28.02.2008 по 18.03.2008, то есть с задержкой от 3 до 15 дней.
 
    Аналогично, платежным поручением от 21.03.2008 № 198 комиссариатом Амурской области перечислены на лицевой счет Министерства финансов Амурской области средства федерального бюджета в сумме 3 688 500,0 рублей. Перечисление средств органам местного самоуправления произведено в срок с 19.04.2008 по 23.04.2008, то есть с задержкой от 10 до 12 дней (Приложение № 3 к акту).
 
    На основании изложенного ответчик пришел к выводу о нарушении Министерством финансов Амурской области ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
 
    Статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает один из основных принципов бюджетной системы – принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств.
 
    Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации в п. 23 постановления «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (в ред. от 26.02.2009) при рассмотрении дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.
 
    Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
 
    Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.
 
    В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
 
    Таким образом, ст. 34 бюджетного кодекса Российской Федерации  определяет, что для достижения необходимых и наилучших результатов, органы власти должны расходовать запланированные средства экономно и разумно.
 
    Вместе с тем, из содержания вышеприведенных нормативных актов, регулирующих порядок осуществления первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, усматривается, что расходование средств на осуществление первичного воинского учета осуществляется органами местного самоуправления.
 
    Субъект Российской Федерации (его финансовый орган) только распределяет поступившие из федерального бюджета субвенции между муниципальными образованиями, которым переданы отдельные государственные полномочия, в соответствии с определенными методиками. В данном случае в соответствии с Методикой распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.04.2006 № 258.
 
    Нарушений определения размеров субвенций либо неправильного их распределения, согласно акту проверки, ответчиком не установлено.
 
    Распределяя поступившие субвенции, заявитель действовал в рамках возложенных на него федеральным законодательством, законодательством Амурской области, полномочий, осуществляя функции, определенные ему  Положением о Министерстве финансов, утвержденным постановлением Губернатора Амурской области от 03.08.2007 № 461.
 
    Таким образом, ответчик, вменяя заявителю нарушение ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с положениями ст.ст. 65,200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представил суду доказательств совершения им  таких нарушений.
 
    Нарушение разумных сроков перечисления бюджетных средств на лицевые счета органов местного самоуправления, по выводу суда, не могут рассматриваться как неэффективное использование этих средств.
 
    Ссылка ответчика на сложившуюся судебную практику (решение Арбитражного суда Амурской области по делу А04-2640/2008-126/2009; постановление арбитражного суда апелляционной инстанции по делу 06АП-1223/2009; постановление кассационной инстанции по делу Ф03-2856/2009) судом отклоняется, поскольку суд дает оценку ненормативным актам в каждом конкретном случае, исходя из конкретных обстоятельств дела.
 
    Кроме того, ответчик не доказал суду, что нарушение перечисления бюджетных средств привело к несвоевременному поступлению бюджетных средств на счета органов местного самоуправления и повлекло за собой невозможность осуществления ими возложенных полномочий по первичному воинскому учету граждан.
 
    Вместе с тем, вынесение представления влечет за собой определенные негативные последствия для Министерства финансов Амурской области, в том числе административную ответственность за невыполнение требований представления.
 
    Следовательно, оспариваемое представление подлежит признанию недействительным на основании ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
 
    Все иные доводы ответчика судом оценены и отклонены как основанные на неправильном применении норм материального права.
 
    Согласно п. 8 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта указанный акт не подлежит применению.
 
    Заявитель и ответчик в силу положений ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от уплаты государственной пошлины. Следовательно.
 
    Руководствуясь ст. ст. 167-170, 180, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
 
Р Е Ш И Л :
 
    Признать недействительным, как не соответствующим ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации,  представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области от 01.07.2009 № 23-07-17/1554 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.
 
    Решение подлежит немедленному исполнению, вступает в законную силу по истечении месяца со дня его принятия.
 
    Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Шестой Арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск), и (или) в течение двух месяцев со дня вступления решения в законную силу в Федеральный Арбитражный суд Дальневосточного округа (г. Хабаровск) через Арбитражный суд Амурской области
 
    СудьяС.А. Антонова