Решение от 28 июля 2009 года №А04-2256/2009

 
Именем Российской Федерации
 
РЕШЕНИЕ
 
Арбитражный суд Амурской области
 
675000, г. Благовещенск, ул. Ленина, 163, http://amuras.arbitr.ru
 
    г. Благовещенск
 
Дело  №
 
    А04-2256/2009
 
    «28» июля 2009г.
 
 
 
    Арбитражный суд в составе судьи  В.И. Котляревского
 
    Рассмотрев в судебном заседании  заявление администрации города Благовещенска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Амурской области
 
    о признании незаконным решения, признании недействительным предписания
 
    3 лица: Министерство природных ресурсов Амурской области, муниципальное бюджетное учреждение «Городское управление капитального строительства»
 
    Протокол вел:  секретарь Карман Л.П.
 
    При участии в заседании: Заявитель: Воробьёва Е.А. по доверенности от 08.12.2008г., удостоверение № 37,
 
    Ответчик: Гридин П.П. по доверенности от 11.01.2009г. № 1, удостоверение № 3073, Щукина В.А. по доверенности от 28.01.2009г. № 7, удостоверение № 3049 (после перерыва),
 
    Министерство: Бельская Е.А. по доверенности от 01.06.2009г. № 13, паспорт,
 
    МУ «ГУКС»: Мезенцев М.Н. по доверенности от 14.07.2008г.
 
    установил:
 
 
 
    Резолютивная часть решения оглашена 21 июля 2009 года, решение в полном объёме изготовлено 28 июля 2009 года.
 
    Администрация города Благовещенска обратилась в Арбитражный суд Амурской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Амурской области о признании недействительными решения Комиссии Амурского УФАС от 12.03.2009г. № 02-916 и предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства от 12.03.2099г. № 02-915.
 
    Заявитель в судебном заседании уточнил заявленные требования – просит признать незаконным решение Комиссии Амурского УФАС от 12.03.2009г. № 02-916 и признать недействительным предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства от 12.03.2099г. № 02-915. Уточнение требований судом принято на основании ст. 49 АПК РФ.
 
    В обоснование заявленных требований заявитель указал, что антимонопольным органом вынесены оспариваемые решение и предписания в связи с нарушением антимонопольного законодательства. Считает оспариваемые акты незаконными, так как при создании муниципального бюджетного учреждения «Городское управление капитального строительства» (далее по тексту МУ ГУКС) и включении в его Устав функций заказчика-застройщика, а также при принятии распоряжений мэра города, определяющих данное муниципальное учреждение заказчиком-застройщиком по объектам капитального строительства муниципальной собственности антимонопольное законодательство не нарушено.
 
    Часть 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» содержит исчерпывающий перечень запретов и расширительному толкованию не подлежит. МУ ГУКС вправе выступать муниципальным заказчиком при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Для обеспечения исполнения основной деятельности учреждением получена лицензия, в соответствии с которой учреждение вправе осуществлять функции заказчика-застройщика. Решением о городском бюджете на 2008 год и решением о городском бюджете на 2009 год МУ ГУКС определено получателем бюджетных средств на осуществление мероприятий по строительству объектов муниципальной собственности.
 
    Деятельность МУ ГУКС по строительству объектов капитального строительства не связана с получением дохода, кроме того, муниципальному учреждению со дня его создания не выдавалось разрешение на строительство на открытие счета по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а в 2009 году не открывался лицевой счет по учету средств от предпринимательской деятельности. Считает, что МУ ГУКС не является хозяйствующим субъектом в соответствии с положениями ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции».
 
    Функции заказчика-застройщика по строительству объектов муниципальной собственности не является услугой, оказание которой под силу любому лицу.
 
    Действия администрации города по созданию МУ ГУКС и определению его заказчиком по строительству объектов муниципальной собственности не приводят и не могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, поскольку изначально отсутствует и не может существовать рынок услуг функций заказчика-застройщика по объектам капитального строительства муниципальной собственности.
 
    Ссылка ответчика на Положение о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их строительства за счет средств федерального бюджета, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 11.12.2001г. № 714 несостоятельна, так как данное Положение не регулирует отношения, складывающиеся в связи со строительством объектов муниципальной собственности.
 
    Ответчик заявленные требования не признал. Указал, что статья 15 Федерального закона «О защите конкуренции» содержит общий запрет на принятие актов и осуществление действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Далее указанная норма содержит частные случаи нарушения антимонопольного законодательства.
 
    Пунктом 2.4 Устава МУ «ГУКС» учреждение наделено правом осуществления предпринимательской деятельности, а, следовательно, удовлетворяет критериям отнесения к хозяйствующим субъектам, предусмотренным ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции».
 
    Поскольку МУ «ГУКС» в силу ст. 4 Федерального закона о размещении заказов является муниципальным заказчиком и получателем средств бюджета направленных на финансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности (строительно-монтажные работы, функции заказчика-застройщика и пр.), то в данном случае учреждение не может выполнять какие-либо работы или оказывать услуги по объектам строительства, по которым выступает муниципальным заказчиком. Порядок размещения заказов (в данном случае заключения контрактов по выбору заказчиков-застройщиков) регламентирован требования Федерального закона о размещении заказов и не наделяет органы местного самоуправления полномочиями на размещение муниципальных заказов (включая издание распоряжений мэра наделяющих бюджетное учреждение функциями хозяйствующего субъекта) без соответствующего размещения заказа в порядке, предусмотренном действующим законодательством. Указанные действия влекут злоупотребления в сфере размещения заказов, неэффективное расходование средств бюджета, нарушают принцип гласности и прозрачности при размещении заказов, способствуют возникновению коррупции и прочим злоупотреблениям.
 
    Предписание о внесении изменений в учредительные документы МУ «ГУКС» выдано в соответствии со ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции», которое предполагает совершение определенных действий обеих сторон, администрация как учредитель должна утвердить изменения в учредительные документы, а руководитель постоянно действующего исполнительного органа учреждения должен обратиться с соответствующим заявлением в регистрирующий орган.
 
    Считает, что строительство объектов муниципальной собственности, осуществляемое в рамках федеральных, областных и прочих программ является властным полномочием, которое может быть передано не хозяйствующему субъекту – МУ «ГУКС», а только органу местного самоуправления – Администрации города Благовещенска, что определено соглашением № 08-2ФС о предоставлении из федерального и областного бюджетов бюджету города Благовещенска субсидий на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, заключенным Министерством природных ресурсов Амурской области с Администрацией города Благовещенска. МУ «ГУКС» не является структурным подразделением Администрации города Благовещенска, а дальнейшее перераспределение указанных полномочий не предусмотрено действующим законодательством и указанным соглашением.
 
    Полномочия Устава МУ «ГУКС» полностью соответствуют полномочиям (включая заключение контракта с генеральным подрядчиком) передаваемых соответствующим соглашением органу местного самоуправления. Администрация города Благовещенска путём издания распоряжений наделила МУ «ГУКС» контрольными функциями заказчика-застройщика, осуществление которых возможно лишь на договорной основе с органом местного самоуправления.
 
    Действия Администрации города Благовещенска по наделению одновременного исполнения МУ «ГУКС» полномочий органа местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта – заказчика-застройщика по объектам муниципальной собственности нарушают действующее законодательство, ставит в неравное положение иные хозяйствующие субъекты, осуществляющие (имеющие намерение осуществлять) аналогичную деятельность (заказчика-застройщика), и создает для частных учреждений административный барьер входа на указанный товарный рынок.
 
    Привлеченные в качестве 3 лиц, не заявляющих самостоятельных требований, Министерство природных ресурсов Амурской области, Муниципальное бюджетное учреждение «Городское управление капитального строительства» поддержали требования заявителя в своих письменных отзывах.
 
    Исследовав материалы дела, суд установил следующие обстоятельства.
 
    В соответствии с распоряжением мэра города Благовещенска от 07.03.2008г. № 646 создано муниципальное учреждение «Городское управление капитального строительства».
 
    14.03.2008г. мэром города Благовещенска утвержден Устав МУ «ГУКС». Пунктом 1.1 Устава предусмотрено, что учреждение является юридическим лицом, созданным в форме некоммерческой организации для осуществления функций заказчика по строительству объектов капитального строительства муниципальной собственности.
 
    МУ «ГУКС» согласно лицензии Е 053627 № ГС-7-27-01-27-0-2801130220-0095579-1 от 10.04.2008г. на осуществление строительства зданий и сооружений Iи IIуровней ответственности в соответствии с государственным стандартом вправе осуществлять выполнение функций заказчика-застройщика.
 
    18.04.2008г. распоряжением мэра города Благовещенска № 95 р исполнение функций заказчика-застройщика по объекту «Берегоукрепление и реконструкция набережной р. Амур, г. Благовещенск» возложены на муниципальное учреждение «Городское управление капитального строительства».
 
    08.05.2008г. между Министерством природных ресурсов Амурской области (Министерство) и Администрацией города Благовещенска (Администрация) заключено соглашение № 08-2-ФС о предоставлении из федерального и областного бюджетов бюджету города Благовещенска субсидий на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности. В соответствии с п. 1.1 предметом соглашения является осуществление совместных действий по организации финансирования и использованию субсидий федерального и областного бюджета, выделенных в 2008 году на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности.
 
    Пунктом 1.2 предусмотрено, что субсидии из федерального и областного бюджетов на софинансирование объектов капитального строительства предоставляются бюджету города Благовещенска на строительство объектов:
 
    - «Берегоукрепление р. Амур, г. Благовещенск» на участке ул. Калинина – пер. Св. Иннокентия» в сумме 90 000 000 рублей;
 
    - «Берегоукрепление и реконструкция набережной р. Амур, г. Благовещенск» в сумме 125 000 000 рублей.
 
    18.09.2008г. Министерство природных ресурсов Амурской области обратилось в Управление Федеральной антимонопольной службы по Амурской области с письмом № 07-13/3316 с просьбой рассмотреть вопрос о правомерности действий администрации города Благовещенска в определении заказчика-застройщика и муниципального заказчика в размещении заказа на выполнение комплекса строительно-монтажных работ на объекте «Берегоукрепление и реконструкция р. Амур, г. Благовещенск».
 
    22.10.2008г. заключен муниципальный контракт № 7. Пунктом 1.1 контракта предусмотрено, что МУ «ГУКС» (Заказчик) поручает, а ОАО «Буреягэсстрой» (Подрядчик) обязуется выполнить комплекс строительно-монтажных работ на объекте «Берегоукрепление и реконструкция набережной р. Амур, г. Благовещенск».
 
    Решением Комиссии Амурского УФАС от 11.03.2009г. № 02-916 признано нарушение Администрацией города Благовещенска части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции». Также решением признано нарушение Администрацией города Благовещенска, МУ «Городское управление капитального строительства» части 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции».
 
    На основании указанного решения антимонопольным органом вынесено предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства от 12.03.2009г. № 02-915. В предписании указано Администрации города Благовещенска в срок до 15 апреля 2009 года прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», а именно отменить распоряжения мэра города Благовещенска «Об определении заказчика-застройщика» в общем количестве 17 шт. в соответствии с перечнем, указанным в предписании. Также Администрации города Благовещенска и МУ «ГУКС» в срок до 15 апреля 2009 года исключить из п. 2.2 Устава муниципального учреждения «Городское управление капитального строительства» следующие положения, предусматривающие функции заказчика-застройщика:
 
    - осуществление выдачи технического задания на выполнение проектно-изыскательских работ;
 
    - осуществление контроля за сроками разработки проектной документации, её приёмку, хранение и передачу генеральному подрядчику;
 
    - осуществление выбора площадки для строительства, получение разрешения на строительство;
 
    - осуществление обеспечения объектов капитального строительства оборудованием, материалами, их приемки, учета и хранения, своевременной передачи их подрядным организациям, недопущение образования избыточного накопления запасов материальных ценностей;
 
    - осуществление контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, выделенных на капитальные вложения.
 
    Оценив изложенные обстоятельства, суд считает, что требования заявителя подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
 
    Согласно частям 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в предмет доказывания по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления, государственных органов, входит их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа на их принятие (совершение), а также наличие нарушений ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания указанных обстоятельств и обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, совершения действия (бездействия) лежит на органе, принявшем решение.
 
    Антимонопольный орган при рассмотрении дела пришел к выводу о нарушении Администрацией города Благовещенска и муниципальным учреждением «Городское управление капитального строительства» ч. 1 и 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции».
 
    Согласно оспариваемому решению (стр. 6 и 7) на основании сопоставления п. 49 и 50 Положения о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001г. № 714, антимонопольный орган делает вывод о том, что действующим законодательством не предусмотрена возможность государственного или муниципального заказчика передачи заказчику-застройщику функций по заключению государственных или муниципальных контрактов. Из текста решения следует, что указанную функцию антимонопольный орган признаёт функциями органа местного самоуправления.
 
    Статья 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает перечень вопросов местного значения городского округа. Полномочия по заключению муниципального контракта в указанной статье не предусмотрены, следовательно, вывод антимонопольного органа о том, что полномочия по заключению муниципального контракта является функцией органа местного самоуправления, не основан на законе.
 
    Суд считает неправомерной ссылку антимонопольного органа на Положение о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001г. № 714, поскольку в соответствии с пунктом 1 Положения настоящее Положение устанавливает порядок формирования перечня строек, объектов строительства и реконструкции, в том числе объектов технического перевооружения, для федеральных государственных нужд (далее - стройки и объекты), порядок их финансирования за счет государственных капитальных вложений (за исключением бюджетных кредитов), предусмотренных в федеральном бюджете на очередной финансовый год на реализацию федеральной адресной инвестиционной программы, а также функции и полномочия государственного заказчика и заказчика-застройщика.
 
    Указанное Положение согласно пункту 1 не может применяться при строительстве объектов капитального строительства муниципальной собственности.
 
    Суд считает обоснованным довод заявителя об отсутствии нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О конкуренции» по следующим основаниям.
 
    Антимонопольный орган считает (стр. 7 решения), что действующее законодательство не ограничивает круг лиц – предприятий (хозяйствующих субъектов) способных осуществлять функции заказчика-застройщика. Таким образом, любое лицо, получив соответствующее разрешение (лицензию на осуществление функций заказчика-застройщика) является полноценным участником рынка услуг организации и обеспечения строительства объектов капитального строительства.
 
    В соответствии с бюджетным законодательством круг получателей средств бюджета ограничен. Статьёй 6 Бюджетного кодекса РФ установлено, что получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) это орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом.
 
    Согласно статье 4 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» государственными заказчиками, муниципальными заказчиками (далее также - заказчики) могут выступать соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.
 
    В связи с тем, что строительство объектов осуществляется за счет средств местного бюджета, функции заказчика строительства могут быть выполнены только лицом, имеющим право на получение средств бюджета. Таким образом, круг лиц имеющих возможность осуществлять указанные функции ограничен законом. При указанных обстоятельствах вывод антимонопольного органа о возможности осуществления указанной деятельности любым лицом, имеющим соответствующую лицензию, не соответствует действующему законодательству.
 
    В нарушение требований ст. 65, 200 АПК РФ ответчиком не опровергнут довод заявителя об отсутствии рынка заказчиков-застройщиков по объектам капитального строительства муниципальной собственности. Доказательства, опровергающие данный довод заявителя, а также проведение анализа указанного рынка антимонопольным органом не представлены.
 
    Хозяйствующий субъект согласно статье 4 Федерального закона «О защите конкуренции» это индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход. Из смысла указанной нормы следует, что для признания некоммерческой организации хозяйствующим субъектом необходимо установить факт осуществления деятельности, приносящей доход.
 
    Указанные доказательства антимонопольным органом не представлены, доводы заявителя об отсутствии у учреждения доходов от предпринимательской деятельности, отсутствии лицевого счета по учету средств от предпринимательской деятельности не опровергнуты, в связи с чем подлежит отклонению ссылка ответчика на положения Устава МУ «ГУКС», предусматривающие возможность осуществления предпринимательской деятельности.
 
    Доводы ответчика о нарушениях Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» подлежат отклонению, так как не связаны с предметом спора – оценкой законности актов государственного органа вынесенных в связи с нарушением Федерального закона «О защите конкуренции».
 
    На основании изложенного требования заявителя подлежат удовлетворению, решение антимонопольного органа подлежит признанию незаконным, а предписание признанию недействительным.
 
    В соответствии со статьёй 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. В резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц должно содержаться, в частности, указание на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.
 
    Частью 8 статьи 201 АПК РФ предусмотрено, что со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению.
 
    Так как оспариваемое решение признано незаконным, а предписание признано недействительным, следовательно, не подлежащим применению, суд считает, что права заявителя восстановлены, в связи с чем указание в резолютивной части решения на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя не производится.
 
    Руководствуясь статьями 167-170, 180, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:
 
    Признать незаконным как не соответствующим Федеральному закону «О защите конкуренции» решение Комиссии Амурского УФАС от 12.03.2009г. № 02-916.
 
    Признать недействительным как не соответствующим Федеральному закону «О защите конкуренции» предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства от 12.03.2009г. № 02-915.
 
    Решение может быть обжаловано в месячный срок в Шестой арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск), либо в двухмесячный срок после вступления его в законную силу - в Федеральный Арбитражный суд Дальневосточного округа (г. Хабаровск) через Арбитражный суд Амурской области.
 
    Судья                                                                                      В.И. Котляревский