Определение Судебной коллегии по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ ВОСЬМОГО КАССАЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 28 февраля 2023 года Дело N 8Г-879/2023

Судебная коллегия по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Латушкиной С.Б.,

судей Гусева Д.А., Андугановой О.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело N 2-158/2022 (УИД 75RS0022-01-2021-000067-41) по иску прокурора Хилокского района в интересах неопределенного круга лиц к государственному учреждению здравоохранения "Хилокская центральная районная больница" о признании приказа незаконным,

по кассационному представлению прокуратуры Забайкальского края на решение Хилокского районного суда Забайкальского края от 28 июня 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Забайкальского краевого суда от 4 октября 2022 г.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Гусева Д.А., пояснения прокурора пятого отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в г. Кемерово) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Волковой А.Г., полагавшей кассационное представление подлежащим удовлетворению, судебная коллегия по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Прокурор Хилокского района в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с иском к государственному учреждению здравоохранения "Хилокская центральная районная больница" (далее по тексту - ГУЗ "Хилокская центральная районная больница", ответчик) о признании незаконным приказа главного врача государственного учреждения здравоохранения "Хилокская центральная районная больница" от 23 октября 2020 г. N "О привидении структуры государственного учреждения здравоохранения "Хилокская центральная районная больница" в соответствие с штатными нормативами в государственных учреждениях здравоохранения".

Требования мотивированы тем, что прокуратурой Хилокского района изучен на соответствие законодательству приказ главного врача ГУЗ "Хилокская центральная районная больница" от 23 октября 2020 г. N "О привидении структуры ГУЗ "Хилокская центральная районная больница" в соответствие с штатными нормативами в государственных учреждениях здравоохранения" (в редакции от 11 января 2021 г.) (далее по тексту - приказ от 23 октября 2020 г. N).

Согласно положениям данного приказа в стационаре участковой больницы <адрес> сокращены койки круглосуточного пребывания, из штатного расписания ГУЗ "Хилокская центральная районная больница" исключены следующие должности: 1 ставка врача-терапевта, 0,5 ставки врача-педиатра, 0,5 ставки медицинской сестры стерилизационной, 5 ставок медицинской сестры палатной (постовой), 1 ставка медицинской сестры процедурной, 3 ставки уборщика служебных помещений. Таким образом, сокращен весь медицинский персонал стационара участковой больницы. Учитывая сокращения на 100% коечного фонда и медицинского персонала стационара участковой больницы, расположенной по адресу: <адрес>, можно сделать вывод о фактическом прекращении деятельности обособленного подразделения ГУЗ "Хилокская центральная районная больница" - стационара участковой больницы, адрес местонахождения: <адрес>. При этом пунктом 1.9 Устава ГУЗ "Хилокская центральная районная больница", утвержденного распоряжением Министерства здравоохранения Забайкальского края от 4 декабря 2021 г. N, установлено, что учреждение имеет в своем составе кроме прочего стационар участковой больницы.

Ссылаясь на положения статьи 41 Конституции Российской Федерации, части 2 статьи 19, части 2 статьи 29.1 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", прокурор указал, что решение о ликвидации, прекращения деятельности обособленного подразделения медицинской организации осуществляется на основании положительного заключения комиссии, созданной исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по оценке последствия принятия такого решения.

Между тем, ответчиком положительное заключение комиссии по оценке последствий принятия такого решения не получено, установленный законом порядок прекращения деятельности обособленного подразделения ГУЗ "Хилокская центральная районная больница" - стационара участковой больницы по адресу: <адрес> нарушен.

При этом, закрытие стационара Харагунской участковой больницы создает условия для снижения качества и доступности медицинской помощи жителям сельских поселений "Хушенгинское" и "Харагунское", нарушает права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь.

С учетом изложенного прокурор просил суд признать незаконным приказ главного врача ГУЗ "Хилокская центральная районная больница" от 23 октября 2020 г. N "О привидении структуры ГУЗ "Хилокская центральная районная больница" в соответствие со штатными нормативами в государственных учреждениях здравоохранения", обязать ГУЗ "Хилокская центральная районная больница" возобновить работу круглосуточного стационара <адрес> в течение месяца после вступления решения суда в законную силу.

Решением Хилокского районного суда Забайкальского края от 28 июня 2022 г. в удовлетворении исковых требований прокурора Хилокского района отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Забайкальского краевого суда от 4 октября 2022 г. решение Хилокского районного суда Забайкальского края от 28 июня 2022 г. оставлено без изменения.

В кассационном представлении, поданном в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции, прокурор Забайкальского края просит отменить решение Хилокского районного суда Забайкальского края от 28 июня 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Забайкальского краевого суда от 4 октября 2022 г.

Относительно доводов кассационного представления ответчиком ГУЗ "Хилокская центральная районная больница" представлен письменный отзыв.

В судебное заседание судебной коллегии по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещенные о дне, времени и месте рассмотрения дела в суде кассационной инстанции, не явились, сведений об уважительных причинах неявки суду не сообщили.

На основании части 5 статьи 379.5 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судебная коллегия по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационном представлении, письменном отзыве на кассационное представление, судебная коллегия по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает кассационное представление подлежащим оставлению без удовлетворения по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 379.6 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации кассационный суд общей юрисдикции проверяет законность судебных постановлений, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного постановления, в пределах доводов, содержащихся в кассационных жалобе, представлении, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

В соответствии с частью 1 статьи 379.7 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов суда, содержащихся в обжалуемом судебном постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Судебная коллегия по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции таких нарушений по настоящему делу не усматривает и в пределах доводов, изложенных в кассационном представлении, не находит оснований для признания выводов судов первой и апелляционной инстанций незаконными.

Статьей 2 Конституции Российской Федерации установлено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений (часть 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации).

Здоровье как неотъемлемое и неотчуждаемое благо, принадлежащее человеку от рождения и охраняемое государством, Конституция Российской Федерации относит к числу конституционно значимых ценностей, гарантируя каждому право на охрану здоровья, медицинскую и социальную помощь.

Отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации").

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" здоровье - это состояние физического, психического и социального благополучия человека, при котором отсутствуют заболевания, а также расстройства функций органов и систем организма.

Охрана здоровья граждан - это система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи (пункт 2 статьи 2 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации").

В соответствии со статьей 3 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" законодательство в сфере охраны здоровья основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Статьей 4 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" предусмотрено, что к основным принципам охраны здоровья относятся соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий, приоритет интересов пациента при оказании медицинской помощи, приоритет охраны здоровья детей, социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья, ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья, доступность и качество медицинской помощи, недопустимость отказа в оказании медицинской помощи, приоритет профилактики в сфере охраны здоровья.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относится организация оказания населению субъекта Российской Федерации первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях, подведомственных исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации").

Каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также на получение платных медицинских услуг и иных услуг, в том числе в соответствии с договором добровольного медицинского страхования (части 1, 2 статьи 19 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации").

Из приведенных нормативных положений, регулирующих отношения в сфере охраны здоровья граждан, следует, что законом гарантировано оказание гражданам на бесплатной основе медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения.

Частями 1 - 3 статьи 32 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" предусмотрено, что медицинская помощь оказывается медицинскими организациями и классифицируется по видам, условиям и форме оказания такой помощи.

К видам медицинской помощи относятся первичная медико-санитарная помощь, специализированная, в том числе высокотехнологичная, медицинская помощь, скорая, в том числе скорая специализированная, медицинская помощь, паллиативная медицинская помощь.

Медицинская помощь может оказываться в следующих условиях:

1) вне медицинской организации (по месту вызова бригады скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, а также в транспортном средстве при медицинской эвакуации);

2) амбулаторно (в условиях, не предусматривающих круглосуточного медицинского наблюдения и лечения), в том числе на дому при вызове медицинского работника;

3) в дневном стационаре (в условиях, предусматривающих медицинское наблюдение и лечение в дневное время, но не требующих круглосуточного медицинского наблюдения и лечения);

4) стационарно (в условиях, обеспечивающих круглосуточное медицинское наблюдение и лечение).

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций и следует из материалов дела, ГУЗ "Хилокская центральная районная больница" является бюджетным учреждением, функции учредителя и собственника имущества Учреждения осуществляют Министерство здравоохранения Забайкальского края и Департамент государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края. Учреждение находится в ведомственном подчинении Министерства здравоохранения Забайкальского края.

В соответствии с пунктом 13 раздела 6 Устава к компетенции Министерства относится осуществление контроля за деятельностью Учреждения в соответствии с законодательством Российской Федерации. Учреждение создано в целях эффективного использования материально-технических, финансовых средств и кадрового потенциала медицинских работников для улучшения качества конечных результатов при проведении комплекса лечебно-профилактических мероприятий по обслуживанию населения. Руководитель ГУЗ "Хилокская центральная районная больница" действует от имени учреждения, утверждает структуру и штатное расписание учреждения в рамках определенной численности работников и размера ассигнований на содержание учреждения в пределах средств, предусмотренных на эти цели.

Учреждение имеет в своем составе помимо прочих, стационар участковой больницы, расположенный по адресу: <адрес>, амбулаторию Харагунской участковой больницы, расположенную по адресу: <адрес> (пункты 1.3. 1.4,, 1.9, 2.16.3 Устава ГУЗ "Хилокская центральная районная больница" (в редакции на момент издания оспариваемого приказа).

По результатам проведения балансовой комиссии принято решение, в том числе, по проведению анализа фактических расходов ГУЗ "Хилокская центральная районная больница", анализа работы койки, рассмотрения вопроса о сокращении коечного фонда.

В протоколе балансовой комиссии от 10 июля 2020 г. N поручено предоставить предложения в Министерство по приведению в соответствие с законодательными актами структуры ГУЗ "Хилокская центральная районная больница".

В соответствии с приказом главного врача ГУЗ "Хилокская центральная районная больница" от 14 июля 2020 г. N "Об утверждении Плана мероприятий ("дорожная карта") по результатам проведенной балансовой комиссии ГУЗ "Хилокская центральная районная больница" в июле 2020 г." предусмотрено сокращение коечного фонда в участковых больницах <адрес>. Срок реализации данных мероприятий установлен до сентября 2020 года.

В соответствии со статьей 32 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" Приказом Минздравсоцразвития России от 15 мая 2012 г. N 543н утверждено Положение об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 14 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" приказом Минздрава России от 27 февраля 2016 г. N 132н утверждены Требования к размещению медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения исходя из потребностей населения.

Для приведения структуры ГУЗ "Хилокская центральная районная больница" в соответствие с вышеуказанными Требованиями и Приказом Минздравсоцразвития России от 15 мая 2012 г. N 543н и полномочиями, определенными Уставом, главным врачом издан приказ от 23 октября 2020 г. N (с внесенными изменениями приказами N от 29 октября 2020 г. и N от 11 января 2021 г.), согласно которому 31 декабря 2020 г. в стационаре участковой больницы Харагун сократить койки круглосуточного пребывания, а также должности персонала в стационаре участковой больницы Харагун, участковой больницы Харагун, с 1 января 2021 г. участковую больницу Харагун перевести во Врачебную амбулаторию Харагун, с введением должностей по списку, в соответствии с пунктом 5.2 подготовить предложения о предоставлении высвобождаемым работникам другой работы, соответствующей их квалификации, или иной нижеоплачиваемой должности, выделить врачебной амбулатории Харагун 15 коек дневного стационара.

На основании оспариваемого приказа врачебной амбулатории было выделено 15 коек дневного стационара (терапевтического профиля).

Согласно выписке из штатного расписания на 1 января 2021 г. врачебная амбулатория <адрес> и Отделение скорой медицинской помощи были введены в штатное расписание.

При этом, профессиональные группы, состоящие из врачей, среднего медицинского и фармацевтического персонала укомплектованы в соответствии с Правилами организации деятельности врачебной амбулатории, утвержденными Приказом Минздравсоцразвития России от 15 мая 2012 г. N 543н.

Разрешая спор, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что структурное подразделение ГУЗ "Хилокская центральная районная больница" в <адрес> по решению работодателя свою деятельность не прекратило, продолжает свою основную деятельность по оказанию медицинской помощи населению <адрес>, нарушений прав неопределенного круга лиц на получение доступной медицинской помощи не установлено, из содержания оспариваемого приказа от 23 октября 2020 г. N и установленных обстоятельств следует, что участковая больница <адрес> не была ликвидирована, ее деятельность не прекращена, участковая больница была переведена во врачебную амбулаторию <адрес> в соответствии с требованиями и приказом Минздравсоцразвития России от 15 мая 2012 г. N 543н, исходя из численности населения <адрес>, данным приказом были сокращены только койки круглосуточного пребывания, при этом во врачебную амбулаторию было выделено 15 коек дневного стационара, имеется Отделение скорой медицинской помощи, адрес местонахождения указанной медицинской организации не изменился, что свидетельствует о перепрофилировании организации уполномоченным на то лицом в соответствии со штатными нормативами.

Суд апелляционной инстанции, проверяя законность и обоснованность принятого по делу решения, согласился с выводами суда первой инстанции и их правовым обоснованием, также указав, что

Оснований не соглашаться с выводами судов первой и апелляционной инстанций у судебной коллегии по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не имеется, поскольку они подробно и обстоятельно мотивированы, должным образом отражены в обжалуемых судебных актах, постановлены в соответствии с правильно установленными фактическими обстоятельствами дела, верной оценкой собранных по делу доказательств, основаны на правильном применении норм права, регулирующих возникшие отношения, и на имеющихся в деле доказательствах, которым суды дали оценку в соответствии с требованиям статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" доступность и качество медицинской помощи обеспечиваются, в том числе, установлением в соответствии с законодательством Российской Федерации требований к размещению медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения и иных объектов инфраструктуры в сфере здравоохранения исходя из потребностей населения.

В целях обеспечения доступности медицинской помощи в медицинских организациях государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения и их структурных подразделениях с учетом видов, форм и условий оказания медицинской помощи и положений методики определения нормативной потребности субъектов Российской Федерации в объектах здравоохранения, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 октября 1999 г. N 1683-р, утверждены вышеуказанные Требования к размещению медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения исходя из потребностей населения (приказ Минздрава России от 27 февраля 2016 г. N 132н).