Определение Судебной коллегии по гражданским делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ СЕДЬМОГО КАССАЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 18 мая 2022 года Дело N 8Г-5153/2022

Судебная коллегия по гражданским делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

Председательствующего Родиной А.К.,

Судей Храмцовой О.Н., Лезиной Л.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в зале суда гражданское дело N 2-2724/2021 по иску Челябинской региональной общественной экологической организации "Экологический консалтинг" к Администрации г. Челябинска, муниципальному казенному учреждению "Служба городских кладбищ" о запрещении деятельности по захоронению,

по кассационной жалобе Челябинской региональной общественной экологической организации "Экологический консалтинг" и кассационному представлению прокурора Челябинской области на апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда от 07 февраля 2022 года.

Заслушав доклад судьи Родиной А.К. о вынесенных по делу судебных актах, доводах кассационных жалобы и представления, возражений и мнения на жалобу, судебная коллегия по гражданским делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

Установила:

Челябинская региональная общественная экологическая организация "Экологический консалтинг" (далее по тексту - ЧРОЭО "Экологический консалтинг") в интересах неопределенного круга лиц обратилась с иском к Администрации г. Челябинска, МКУ "Служба городских кладбищ" о запрещении деятельности по захоронению на территории кладбища "Митрофановское".

В обоснование требований указано, что земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты>, на котором располагается кладбище "Митрофановское", полностью находится во втором поясе санитарной охраны источника водоснабжения "Шершневское водохранилище", в силу чего текущей деятельностью по захоронению на данном кладбище нарушаются конституционные права граждан на благоприятную окружающую среду.

Решением Советского районного суда г. Челябинска от 07 сентября 2021 года требования удовлетворены.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда от 07 февраля 2022 года указанное решение суда отменено, принято новое решение об отказе в иске.

В кассационной жалобе ЧРОЭО "Экологический консалтинг" поставлен вопрос об отмене апелляционного определения со ссылкой на необоснованное неприменение судом апелляционной инстанции пп. 2, 3 ст. 16, пп. 1, 4 ст. 17 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", п. 2 ч. 15 ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации, содержащих прямой запрет на размещение кладбищ во втором поясе зоны санитарной охраны источника водоснабжения. При этом Федеральным законом "О погребении и похоронном деле" в отношении действующих кладбищ предусмотрена возможность создания новых мест погребения только при наличии положительного заключения экологической и санитарно-гигиенической экспертизы, которое в настоящем случае не представлено. Со ссылкой на разъяснения постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2017 года N 49 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде" указано, что выявленное нарушение носит неустранимый характер, в силу чего иным образом, чем запрещение деятельности, устранено быть не может. Полагает необоснованной указание суда на непредставление истцом доказательств осуществления государственного экологического мониторинга, поскольку задачами мониторинга является сбор информации о состоянии окружающей среды, между тем в отношении отдельных объектов вредного воздействия такой мониторинг не ведется.

В кассационном представлении прокурор Челябинской области просит об отмене апелляционного определения, ссылаясь на неизвещение его судом апелляционной инстанции о рассмотрении дела; на то, что спорное кладбище полностью расположено во втором поясе санитарной охраны источника водоснабжения "Шершневское водохранилище", в связи с чем текущая деятельность по захоронению на кладбище нарушает требования закона.

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Челябинской области полагает кассационную жалобу подлежащей удовлетворению, поскольку дальнейшая деятельность по захоронению на кладбище "Митрофановское" создает угрозу жизни и здоровью населения в результате нарушения прямого законодательного запрета.

В возражениях на кассационные жалобу и представление МКУ "Служба городских кладбищ" и Администрация г. Челябинска просят об оставлении апелляционного определения без изменения. Считают, что существующие запреты по устройству кладбищ в водоохранной зоне распространяют свое действие на вновь размещаемые кладбища, тогда как кладбище "Митрофановское" является исторически сложившимся.

В суде кассационной инстанции представители истца ЧРОЭО "Экологический консалтинг" Казанцев В.Н. и Темченкова И.В., прокурор Ботев В.Ю. поддержали доводы кассационных жалобы и представления. Представитель третьего лица Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Челябинской области Сутормина Е.А. полагала доводы кассационных жалобы, представления обоснованными. Представители ответчиков Администрации г. Челябинска Раткевич Т.А., МКУ "Служба городских кладбищ" Кольцова М.А. и Стипко С.С., третьего лица Главы г. Челябинска Овчинников А.Н. возражали против удовлетворения доводов кассационных жалобы и представления.

Иные лица, участвующие в деле, при надлежащем извещении в судебное заседание не явились. Информация о рассмотрении дела заблаговременно размещена на официальном сайте Седьмого кассационного суда общей юрисдикции. В связи с чем, на основании ст.ст. 167, 379.5 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Обсудив доводы кассационных жалобы и представления, мнения и возражений на кассационные жалобу и представление, проверив материалы дела, судебная коллегия по гражданским делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии со ст. 379.7 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются несоответствие выводов суда, содержащихся в обжалуемом судебном постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Как установлено судом и следует из материалов дела, решением исполкома Челябинского областного совета депутатов трудящихся от 12 октября 1976 года N 492 утверждена зона санитарной охраны источников водоснабжения Челябинского водопровода р.Миасс и Шершневского водохранилища, состоящего их двух поясов, установлены виды деятельности, запрещенной в каждом из поясов зоны санитарной охраны.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 02 сентября 1977 года N 465 утверждена зона санитарной охраны водопроводных сооружений и источника водоснабжения г. Челябинска.

Во второй пояс зоны санитарной охраны источника водоснабжения г. Челябинска включается территория, смежная с первым поясом зоны санитарной охраны, в которую входит Шершневское водохранилище, р.Миасс до Аргазинского водохранилища и р.Биргильда.

Граница второго пояса зоны санитарной охраны проходит: по плотине Аргазинского водохранилища на юг до тригонометрического пункта с отметкой 290,1, расположенного с западной стороны населенного пункта Нижний Миасс, далее через западную окраину населенного пункта Б., тригонометрические пункты с отметками 305,6, 298,8, 308,0 и западную окраину населенного пункта Большая И. до каменного карьера, затем через водораздельную высоту с отметкой 298,2, горы Родниковую и Тыльную, по южной окраине населенного пункта Туктубаево, по западной окраине населенного пункта Трубный, через тригонометрический пункт в излучине реки с отметкой 284,7, высоту 236,8, тригонометрический пункт 274, 5, высоту 249,1, по окраине населенного пункта Витаминный, через высоту 281,8 до шоссе Уфа - Челябинск па западной окраине населенного пункта Архангельское, вдоль этого шоссе, огибая населенный пункт Тимирязевский по прямой до горы Рудная, далее на северо-восток до шоссе Уфа - Челябинск, по шоссе до точки пересечения с линией электропередач в двух километрах южнее населенного пункта Бутаки, от указанной точки до юго-восточной окраины населенного пункта Смолино, затем вдоль железной дороги Златоуст - Челябинск, пересекая ее в 2,5 км севернее населенного пункта Сосновка, вновь по шоссе Уфа - Челябинск, огибая р.и.Первомайский, на северо-запад до плотины Шершневского водохранилища, далее по этой плотине по прямой до пересечения с линией электропередач в 2,5 км западнее населенного пункта Шершни, от указанной точки по юго-восточной окраине отделения совхоза "Митрофановский" до высоты 275,4, затем на запад по прямой на расстояние 3 км, через тригонометрический пункт 280, 7, высоту 242,8, тригонометрические пункты 287, 4, 275, 9, 294, 9, по юго-восточной окраине населенного пункта Кировская, через гору Эд-Бика, высоту 262,1, по северной окраине населенного пункта К., через тригонометрические пункты 317, 2, 297, 9, по северной окраине населенного пункта А., через тригонометрические пункты 316, 0, 327, 6, высоту 319,1, тригонометрический пункт 320, 0, на запад до шоссе Губернское -Байрамгулово, затем на юг по шоссе до плотины Аргазинского водохранилища.

28 ноября 1995 года постановлен на кадастровый учет земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты>, площадью 319780 кв. м, расположенный по адресу: <адрес> Вид разрешенного использования участка - для благоустройства и содержания Митрофановского кладбища, являющегося кладбищем-памятником истории и природы.

Указанный земельный участок находится в границах второго пояса зоны санитарной охраны питьевого источника водоснабжения Шершневское водохранилище, утвержденного постановлением Совета Министров РСФСР от 02 сентября 1977 года N 465.

В отношении данного земельного участка установлен ряд ограничений, в том числе ограничения прав на земельный участок, предусмотренные ст.ст. 56, 56.1 Земельного кодекса Российской Федерации. Запрещается: без разрешения органов санитарного надзора, органов по использованию и охране водных ресурсов, управления водопровода и канализации Челябинского горисполкома и органов по использованию и охране недр всякое, даже временное, строительство и в первую очередь животноводческих ферм, птицеферм, промпредприятий; эксплуатация водоносных горизонтов; использование недр; вырубка леса, за исключением санитарной; применение ядохимикатов. Также запрещается: содержание больного скота, а также быков здорового скота в полосе 100м от линии уреза воды в водоемах, содержание и использование на Шершневском водохранилище моторных катеров, моторных лодок, принадлежащих организациям и частным лицам, промысловый лов рыбы. За пределами границ второго пояса зоны санитарной охраны запрещено строительство промпредприятий, промстоки которых могут загрязнить воду р.Миасс.

Сведения о зонах санитарной охраны первого и второго поясов в границах, утвержденных названным выше решением от 12 октября 1976 года, внесены в единый реестр недвижимости в 2015 году, границы указанных зон не изменялись.

Проект санитарно-защитной зоны в границах нахождения Митрофановского кладбища не разрабатывался и не утверждался.

24 мая 2005 года между Комитетом по управлению имуществом и земельным отношениям г. Челябинска (арендодатель) и МУП "Мемориал" (арендатор) заключено дополнительное соглашение к договору аренды земли г. Челябинска РФ 11-ЧБО-36-05 от 06 декабря 1995 года, по условиям которого арендодатель передал на прежних условиях договора аренды арендатору земельный участок, площадью 319798 кв.м, расположенный в Центральном районе г. Челябинска, из земель поселений, находящихся в ведении муниципального образования, для благоустройства и содержания Митрофановского кладбища, являющегося кладбищем-памятником истории и природы. На основании п. 2 ст. 621 Гражданского кодекса Российской Федерации срок аренды продлен.

В силу пункта 3.1 дополнительного соглашения земельный участок предоставлен арендатору, в том числе под условием запрета дальнейшего захоронения на существующем кладбище. Указано на необходимость определения исключительных случаев захоронений согласно постановлению Главы администрации г. Челябинска от 28 апреля 1994 года N 455 "Об уточнении порядка захоронения на отдельных кладбищах города".

Постановление Главы администрации г. Челябинска от 28 апреля 1994 года N 455 отменено постановлением администрации г. Челябинска от 31 августа 2016 года N 379-п.

В соответствии с Картой градостроительного зонирования территории города, утвержденной решением Челябинской городской Думы от 09 октября 2012 года N 37/13 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ" и о признании утратившими силу отдельных решений Челябинской городской Думы", земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> находится в территориальных зонах: 05 10 03 Д.2 (зоны кладбищ), 05 10 01 Е.1 (зоны особо охраняемых природных территорий). Указанный земельный участок расположен в зоне санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения и в зоне с особыми условиями использования территории. К разрешенным видам использования зоны кладбищ, в том числе относится ритуальная деятельность, осуществление религиозных обрядов, благоустройство территории.

Также установлено, что на основании распоряжения Первого заместителя главы администрации г. Челябинска от 10 мая 2011 года N 2728-к в целях обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере похоронного дела на территории г. Челябинска создано МКУ "Служба городских кладбищ". Учреждение пользуется имуществом на праве оперативного управления в соответствии с уставными целями и договором о закреплении имущества за ним на праве оперативного управления.

На основании распоряжения Первого заместителя главы администрации г. Челябинска от 27 апреля 2012 года 2234-к МКУ "Служба городских кладбищ" в постоянное (бессрочное) пользование предоставлен из земель населенных пунктов земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты>, площадью 319780 кв. м, для благоустройства и содержания Митрофановского кладбища. Право бессрочного пользования МКУ "Служба городских кладбищ" в отношении данного земельного участка зарегистрировано в реестре прав 21 июня 2012 года.

Разрешая спор, суд первой инстанции руководствовался положениями Федеральных законов: от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Водным кодексом Российской Федерации и санитарно-эпидемиологическими нормами. Суд исходил из того, что по смыслу действующего законодательства создавать новые места захоронения, в том числе на территории ранее устроенных кладбищ, находящихся во втором поясе санитарной охраны питьевых источников водоснабжения и водопроводов, не допускается. С учетом чего, принимая во внимание непредставление доказательств установления санитарной защитной зоны кладбища и отсутствия негативного воздействия деятельности по захоронению на кладбище на питьевой источник, суд пришел к выводу о том, что деятельность по захоронению на кладбище "Митрофановское" причиняет ущерб окружающей среде г. Челябинска. В связи с чем запретил ответчикам осуществление спорной деятельности как противоречащей требованиям санитарно-эпидемиологического законодательства.

Отменяя принятое решение, суд апелляционной инстанции счел, что предусмотренный законодательством запрет на размещение кладбищ в пределах второго пояса зоны санитарной охраны питьевых источников водоснабжения распространяет свое действие только в отношении новых кладбищ, создаваемых после принятия вышеуказанных норм, а также после установления зон санитарной охраны источников водоснабжения на соответствующей территории. Учитывая, что кладбище "Митрофановское" является одним из старейших кладбищ г. Челябинска, создано до утверждения в 1976 году зон санитарной охраны, при установлении которых решения о закрытии кладбища не принималось, областной суд не усмотрел оснований для удовлетворения заявленных требований.

Суд кассационной инстанции с выводами суда апелляционной инстанции согласиться не может, поскольку они сделаны при неправильном применении норм материального права.

Согласно ч. 1 ст. 195 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.

Как разъяснено в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Статьей 42 Конституции Российской Федерации установлено, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Согласно преамбуле Федерального закона "Об охране окружающей среды" данный Федеральный закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" хозяйственная и иная деятельность юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе принципов соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду; охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов как необходимых условий обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности.

Согласно ч. 1 ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Согласно нормам СанПиН 2.1.4.1110-02. 2.1.4. "Питьевая вода и водоснабжение населенных мест. Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. Санитарные правила и нормы", утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 26 февраля 2002 года, соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

Основной целью создания и обеспечения режима в зонах санитарной охраны является санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены.

Зоны санитарной охраны организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Его назначение - защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О погребении и похоронном деле", введенного в действие с 15 января 1996 года, под погребением понимаются обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям.

В силу п.п. 1, 2 ст. 4 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших, крематориями для предания тел умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших.

На основании ст. 16 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" выбор земельного участка для размещения места погребения осуществляется в соответствии с правилами застройки города или иного поселения с учетом гидрогеологических характеристик, особенностей рельефа местности, состава грунтов, предельно допустимых экологических нагрузок на окружающую среду, а также в соответствии с санитарными правилами и нормами и должен обеспечивать неопределенно долгий срок существования места погребения. Не разрешается устройство кладбищ, в частности на территориях первого и второго поясов зоны санитарной охраны источника водоснабжения. Создание новых мест погребения, реконструкция действующих мест погребения возможны при наличии положительного заключения экологической и санитарно-гигиенической экспертизы.

Деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления (ст. 17 указанного Федерального закона).

В силу п. 2 ч. 15 ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации, веденного в действие с 1 января 2007 года, в границах водоохранных зон запрещается размещение кладбищ.

СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 июня 2011 года N 84 (действовали до 1 марта 2021 года), было предусмотрено, что они подлежат применению при размещении и эксплуатации кладбищ, являются обязательными для исполнения. Согласно п.п. 2.1, 2.2 данных СанПин размещение кладбищ осуществляются в соответствии с законодательством в области градостроительной деятельности и санитарными правилами и нормативами. Не разрешается размещать кладбища на территориях первого и второго поясов зон санитарной охраны источников централизованного водоснабжения.

Пунктом 50 новых СанПиН 2.1.3684-21 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 года N 3 " (введены в действие с 1 марта 2021 года), установлено, что кладбища должны размещаться в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации. Кладбище с погребением путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп) размещают на расстоянии от водозаборных сооружений на водных объектах, используемых в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения населения, в соответствии с требованиями к зонам санитарной охраны водных объектов.