Определение Судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ДЕВЯТОГО КАССАЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 23 марта 2022 года Дело N 8а-803/2022

Мотивированное кассационное определение изготовлено 05.04.2022

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Зайцевой О.А. и Туктамышевой О.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи кассационную жалобу Правительства Хабаровского края и кассационную жалобу Сельскохозяйственного производственного кооператива Рыболовецкий колхоз "Восход" на решение Хабаровского краевого суда от 05 июля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 октября 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению заместителя Амурского бассейнового природоохранного прокурора к Правительству Хабаровского края, заинтересованные лица: ФГБУ "Государственный природный заповедник "Джугджурский", Сельскохозяйственный производственный кооператив Рыболовецкий колхоз "Восход", Приамурское межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство по рыболовству об оспаривании в части постановления Правительства Хабаровского края от 30 апреля 2020 года N 192-пр.

Заслушав доклад судьи Зайцевой О.А., выслушав объяснения представителя Правительства Хабаровского края ФИО7, представителя Сельскохозяйственного производственного кооператива Рыболовецкий колхоз "Восход" ФИО8, поддержавших доводы кассационных жалоб, возражения относительно доводов кассационных жалоб прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО9., судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Хабаровского края от 30 апреля 2020 года N 192-пр утверждён Единый перечень рыболовных участков Хабаровского края. Постановление опубликовано 07 мая 2020 года на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края http://laws.khv.gov.ru.

В Единый перечень, раздел "Аяно-Майский муниципальный район", подраздел "Речные рыболовные участки", включён участок на реке Лантарь, Лантарский, цель использования - для осуществления промышленного рыболовства.

Заместитель Амурского бассейнового природоохранного прокурора обратился в Хабаровский краевой суд с вышеназванным административным исковым заявлением и просил признать постановление Правительства Хабаровского края от 30 апреля 2020 года N 192-пр "Об утверждении единого перечня рыболовных участков Хабаровского края и о признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Хабаровского края" недействующим со дня его принятия в части включения в перечень рыболовных участков Аяно-Майского муниципального района речного рыболовного участка N 2 на реке Лантарь, Лантарский, для осуществления промышленного рыболовства.

Определениями судьи Хабаровского краевого суда от 13 апреля 2021 года и от 13 мая 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены ФГБУ "Государственный природный заповедник "Джугджурский", Сельскохозяйственный производственный кооператив Рыболовецкий колхоз "Восход" (далее - СПК Рыболовецкий колхоз "Восход"), Приморское межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - Приморское межрегиональное управление Росприроднадзора), Федеральное агентство по рыболовству.

Решением Хабаровского краевого суда от 05 июля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 октября 2021 года, удовлетворено административное исковое заявление заместителя Амурского бассейнового природоохранного прокурора и признано недействующим с момента вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Хабаровского края от 30 апреля 2020 года N 192-пр "Об утверждении единого перечня рыболовных участков Хабаровского края и о признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Хабаровского края" в части включения в перечень рыболовных участков Аяно-Майского муниципального района речного рыболовного участка N 2 на реке Лантарь, Лантарский, для осуществления промышленного рыболовства.

21 января 2022 года и 24 февраля 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступили кассационная жалоба Правительства Хабаровского края и кассационная жалоба СПК Рыболовецкий колхоз "Восход", поданные через Хабаровский краевой суд 21 декабря 2021 года и 11 февраля 2022 года соответственно, в которых ставится вопрос об отмене состоявшихся судебных постановлений и принятии нового судебного акта об отказе в удовлетворении искового заявления заместителя прокурора.

В обоснование своей позиции кассаторы сослались на нарушение судами первой и апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам административного дела.

Так, Правительство Хабаровского края в кассационной жалобе указало что, принимая во внимание наличие действующего договора пользования рыболовным участком N 2 на реке Лантарь, заключённого 30 октября 2019 года между Амурским территориальным управлением Федерального агентства по рыболовству и рыболовецким колхозом "Восход" на срок до 2030 года, который был заключён в период действия Положения ФГУ "Государственный природный заповедник "Джугджурский" от 1997 года, позволяющего осуществление рыболовецкому колхозу промышленное рыболовство, а также отсутствие федерального закона, устанавливающего запрет рыболовства на территории Заповедника, утверждённого приказом Минприроды России от 21 мая 2020 года N 291, Положение о государственном природном заповеднике "Джугджурский" не подлежало применению в рассматриваемом споре. По мнению кассатора, суды не приняли во внимание, что иными федеральными нормативными правовыми актами разрешается осуществление рыболовства на реке Лантарь. Так, нормы законодательства о рыболовстве являются специальными и имеют приоритетное значение по отношении к нормам законодательства об особых охраняемых природных территориях при регулировании отношений, связанных с формированием перечня рыболовных участков, так и заключением договоров пользования ими. Считает, что вывод суда первой инстанции о неприменимости в рассматриваемом споре положения статьи 61 Федерального закона N 166-ФЗ основано на неверном толковании положений данного Федерального закона. Именно заключение договора пользования рыболовным участком в порядке переоформления ранее заключённого договора о предоставлении рыбопромыслового участка на оставшуюся часть срока действия данного договора является основанием для включения соответствующего рыболовного участка в перечень рыболовных участков. Суд апелляционной инстанции не указал мотивы, по которым он отклонил доводы апелляционной жалобы, устранившись от рассмотрения вопроса о неприменимости положений статьи 61 Федерального закона N 166-ФЗ.

СПК Рыболовецкий колхоз "Восход" в своей кассационной жалобе указал, что представитель заявителя отказался уточнять заявленные требования, указав, что оспариваемое постановление является недействительным с даты принятия, следовательно, суд должен был рассмотреть заявленные требования. Основания для признания недействительным постановления с даты принятия отсутствовали. Между тем, суд удовлетворил требования о признании недействующим постановления с момента вступления решения суда в законную силу. Утверждённое приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 21 мая 2020 года N 291 положение о Заповеднике принято после принятия оспариваемого постановления. Распоряжение Совета министров РСФСР от 05 ноября 1991 года N 1155-р, разрешающее рыболовецкому колхозу "Восход" ограниченную хозяйственную деятельность в акватории государственного заповедника "Джугджурский" в установленном законом порядке не оспорено. Удовлетворение требований прокурора может привести к прекращению деятельности СПК Рыболовецкий колхоз "Восход" и нарушению прав колхозников на труд.

Определениями судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 31 января 2022 года и от 28 февраля 2022 года кассационная жалоба Правительства Хабаровского края и кассационная жалоба СПК Рыболовецкий колхоз "Восход" переданы для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции посредством использования видеоконференц-связи Девятого кассационного суда общей юрисдикции и Хабаровского краевого суда.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб с использованием системы видеоконференц-связи извещены своевременно и в надлежащей форме, представители ФГБУ "Государственный природный заповедник "Джугджурский", Приамурское межрегиональное управление Росприроднадзора, Федеральное агентство по рыболовству в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационные жалобы в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, выслушав объяснения представителя Правительства Хабаровского края ФИО7, представителя СПК Рыболовецкий колхоз "Восход" ФИО8, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО12, изучив письменные возражения и.о. Амурского бассейнового природоохранного прокурора, Приамурского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе исследовать и приобщать к материалам дела новые доказательства, устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были опровергнуты судом первой и апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационных жалоб и административного дела не усматривается.

В соответствии со статьёй 26.1 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации (пункт 1); полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации (пункт 2); полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями (пункт 3).

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1, часть 2 статьи 72 Конституции РФ).

Согласно статье 7 Федерального закона от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Федеральный закон от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ) участниками отношений в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, граждане и юридические лица. От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в отношениях в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов участвуют соответственно органы государственной, власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции, установленной нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов.

В соответствии со статьёй 36 Устава Хабаровского края, принятого постановлением Хабаровской краевой Думы от 30 ноября 1995 года N 150, постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Хабаровского края является Правительство края, которое обеспечивает реализацию полномочий исполнительной власти Хабаровского края, исполнение на территории Хабаровского края Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, Устава Хабаровского края, краевых законов и иных нормативных правовых актов края.

Согласно части 1 статьи 16, части 1, 2 статьи 17, статьи 18 Закона Хабаровского края от 27 ноября 2001 года N 349 "О Правительстве Хабаровского края" Правительство Хабаровского края в соответствии с действующим законодательством реализует на территории края полномочия края в области водных отношений, охраны окружающей среды, аквакультуры (рыбоводства). Правительство края на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава края и краевых законов издает, в форме постановлений, акты, имеющие нормативный характер. Акты Правительства Хабаровского края, принятые в пределах его полномочий, обязательны к исполнению в крае. Нормативные правовые акты Правительства Хабаровского края подлежат официальному опубликованию и вступают в силу в порядке и сроки, предусмотренные Законом Хабаровского края "О порядке официального опубликования и вступления в силу законов Хабаровского края и иных нормативных правовых актов Хабаровского края".

Согласно статье 18 Федерального закона от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ для добычи (вылова) анадромных видов рыб, рыболовный участок выделяется во внутренних водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации. Границы рыболовных участков определяются в соответствии с требованиями Водного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Перечень рыболовных участков, выделенных во внутренних водах Российской Федерации, в том числе во внутренних морских водах Российской Федерации, и в территориальном море Российской Федерации, утверждается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

В соответствии с пунктами 3, 4 Правил определения границ рыболовных участков, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2018 года N 681 (далее - Правила определения границ рыболовных участков), определение границ рыболовных участков осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В целях определения границ рыболовных участков органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации формируется комиссия по определению границ рыболовных участков.

Федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства является Федеральное агентство по рыболовству (Положение о Федеральном агентстве по рыболовству (Росрыболовство) утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2008 года N 444).

Из протокола N 4 заседания комиссии по определению границ рыболовных участков в Хабаровском крае от 18 мая 2020 года следует, что комиссией принято решение рекомендовать правительству Хабаровского края включить рыболовный участок N 2 река Лантарь, Лантарский в Единый перечень рыболовных участков.

Амурское территориальное управление Росрыболовства 27 мая 2020 года дало положительное заключение на включение рыболовного участка на реке Лантарь в Единый перечень рыболовных участков в Хабаровском крае.

Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативного правового акта, его официального опубликования и введения его в действие и по этим основаниям не оспаривается.

Как установлено судами и следует из материалов дела, рыболовный участок N 2 "Река Лантарь, Лантарский" в Аяно-Майском муниципальном районе полностью находится в границах государственного природного заповедника "Джугджурский".

Постановлением Совета Министров РСФСР от 10 сентября 1990 года N 355 создан государственный природный заповедник "Джугджурский" площадью 806256 га. Заповедник расположен на территории Аяно-Майского района Хабаровского края.

Распоряжением Совета Министров РСФСР от 05 ноября 1991 года N 1155-р территория природного заповедника "Джугджурский" расширена за счет включения в его состав части акватории Охотского моря площадью 53700 га, утверждено описание границ заповедника. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 года N 2055-р заповедник отнесен к ведению Минприроды России.

Положением о Федеральном государственном учреждении "Государственный природный заповедник "Джугджурский", утверждённом 25 сентября 1997 года, в акватории заповедника рыболовецкому колхозу "Восход" разрешалась ограниченная хозяйственная деятельность в акватории государственного заповедника "Джугджурский" по вылову горбуши до 30 тонн, кижуча до 25 тонн, кеты до 50 тонн в период с августа по октябрь в устье реки Лантарь (пункт 15).

Аналогичная ограниченная хозяйственная деятельность в акватории государственного заповедника "Джугджурский" в устье реки Лантарь была разрешена рыболовецкому колхозу "Восход" при создании заповедника распоряжением Совета Министров РСФСР от 05 ноября 1991 года N 1155-р и приказом Министерства экологии и природных ресурсов РСФСР от 24 декабря 1991 года N 2.

Сельскохозяйственный производственный кооператив Рыболовецкий колхоз "Восход" заключил 30 октября 2019 года договор пользования рыболовным участком для осуществления промышленного рыболовства N 274/П2019, сроком действия до 23 мая 2030 года. Предметом которого является рыболовный участок N 2 на реке Лантарь, Лантарский. Этот договор заключен на основании договора о предоставлении рыбопромыслового участка N, действие которого определялось периодом с 24 мая 2010 года по 23 мая 2030 года.

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 21 мая 2020 года N 291 утверждено новое Положение о государственном природном заповеднике "Джугджурский".

Данный приказ, в соответствии с пунктами 10, 11 постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 года N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 25 августа 2020 года (регистрационный номер 59437).

Положением о государственном природном заповеднике "Джугджурский", действующим с 25 августа 2020 года, на территории заповедника запрещена любая деятельность, противоречащая задачам заповедника и режиму особой охраны его территории, в том числе промышленное рыболовство, прибрежное рыболовство, рыболовство в целях аквакультуры (рыбоводство), в целях аквакультуры (рыбоводство). На территории заповедника допускается в соответствии с законодательством о рыболовстве и сохранении водных ресурсов добыча (вылов) водных биоресурсов в научно-исследовательских и контрольных целях.

В силу части 5 статьи 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 26 Федерального закона от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ в целях обеспечения сохранения водных биоресурсов и их регионального использования может устанавливаться запрет рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов.

В соответствии с подпунктом "в" пункта 9 Правилами определения границ рыболовных участков, при определении границ рыболовного участка не допускается полное или частичное наложение границ рыболовного участка на границы особо охраняемой природной территории, нахождение границ рыболовного участка в границах особо охраняемой природной территории либо пересечение границами рыболовного участка границ особо охраняемой природной территории, если законодательством об особо охраняемых природных территориях или положением об особо охраняемой природной территории установлен запрет на осуществление рыболовства на такой территории.

Из преамбулы к Федеральному закону от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ) следует, что особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Они изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного пользования и для них установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий различаются такие категории этих территорий как государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники.

Создание государственных природных заповедников и расширение территорий государственных природных заповедников осуществляются решениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти (статья 8 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ).

Согласно части 3 статьи 6, частям 1, 2, 4 статьи 9 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ на территории государственного природного заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике. На территориях государственных природных заповедников допускаются мероприятия и деятельность, направленные на: сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия; поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность; предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам; осуществление государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды); выполнение научно-исследовательских задач; ведение эколого-просветительской работы и развитие познавательного туризма; осуществление государственного контроля (надзора) в области охраны и использования особо охраняемых природных территории. На специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, и осуществляется в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном государственном природном заповеднике. Положение о государственном природном заповеднике утверждается федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого он находится.