Определение Судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ДЕВЯТОГО КАССАЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 29 сентября 2021 года Дело N 8а-7759/2021

Мотивированное кассационное определение изготовлено 12.10.2021

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Кудриной Я.Г., Ровенко П.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи кассационную жалобу департамента имущественных и земельных отношений Окружной администрации города Якутска на решение Якутского городского суда от 6 апреля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 23 июня 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Скрипак С.И. к Департаменту имущественных и земельных отношений Окружной администрации города Якутска о признании незаконным отказа, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Кудриной Я.Г., возражения представителя Скрипак С.И. - Акимова Е.Г. относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Скрипак С.И. обратилась в Якутский городской суд с вышеназванным исковым заявлением, просила суд признать незаконным отказ Департамента имущественных и земельных отношений Окружной администрации г.Якутска N 5066-ДИЗО/20 от 16 декабря 2020 года, возложить на ответчика обязанность по согласованию предоставления в собственность земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу Республика Саха (Якутия), г.Якутск, мкр.Марха, ул.Якутская, д.31, ранее на праве собственности принадлежал умершему Скрипак Анатолию Ивановичу, после смерти которого участок вместе с жилым домом и прилегающими строениями перешли по наследству к Скрипак С.И. Истица обратилась к ответчику с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, однако Департамент имущественных и земельных отношений Окружной администрации г.Якутска ответом N 5066-ДИЗО/20 от 16 декабря 2020 года сообщил об отказе, указав, что земельный участок расположен в территориальной зоне "Л-1", то есть в зоне городских лесов. Однако, в связи с какими обстоятельствами была установлена данная зона, неизвестно, поскольку высокорастущей растительности, водоемов, заниженных участков, предотвращающих затопление и подтопление прилегающих земельных участков на территории, не имеется. Отказ на основании установленной территориальной зоны "Л-1" не соответствует параметрам планируемого развития территорий, предусмотренным для функционирования зоны "Ж-2А", вместе с тем, на земельном участке расположен объект капитального строительства - жилой дом, право собственности на который оформлено, что подтверждается выпиской из ЕГРН от 10 августа 2020 года.

Решением Якутского городского суда от 6 апреля 2021 года административные исковые требования Скрипак С.И. удовлетворены. Признан незаконным отказ Департамента имущественных и земельных отношений Окружной администрации г.Якутска от 16 декабря 2020 года N 5066-ДИЗО/20 в согласовании предоставления земельного участка Скрипак Светлане Ивановне. На Департамент имущественных и земельных отношений Окружной администрации г.Якутска возложена обязанность согласовать Скрипак Светлане Ивановне предоставление земельного участка, расположенного по адресу: <адрес> с соблюдением градостроительного зонирования в зоне индивидуального жилищного строительства и линий градостроительного регулирования в указанном кадастровом квартале.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 23 июня 2021 года решение Якутского городского суда от 6 апреля 2021 года изменено: на Департамент имущественных и земельных отношений Окружной администрации г.Якутска возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Скрипак Светланы Ивановны о согласовании предоставления земельного участка, расположенного по адресу: <адрес> с соблюдением градостроительного зонирования, в зоне индивидуального жилищного строительства и линий градостроительного регулирования в указанном кадастровом квадрате. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

20 августа 2021 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Департамента имущественных и земельных отношений Окружной администрации города Якутска, поданная через Якутский городской суд 9 августа 2021 года, в которой ставится вопрос об отмене судебных постановлений и принятии нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований со ссылкой на то, что

согласно сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности от 4 декабря 2020 года N 07-066315 запрашиваемый истцом земельный участок расположен в двух территориальных зонах: "Ж-2А" - зона застройки одно-двухквартирными жилыми домами с приквартирными участками на территории г.Якутска и "Л-1" - зона городских лесов. Согласно акту обследования земельного участка от 26 марта 2021 года N 626 установлено самовольное занятие земельного участка под ограждение. Также согласно письму от 7 декабря 2020 года запрашиваемые границы испрашиваемого земельного участка не соответствуют проекту межевания территории. Земельный участок с кадастровым номером N площадью 700 кв.м с видом разрешенного использования под индивидуальный жилой дом уже находится в собственности Скрипак С.И. Истец запрашивает также прилегающий к земельному участку с кадастровым номером N земельный участок площадью 728 кв.м. Таким образом, общая площадь с учетом запрашиваемого земельного участка будет составлять 1428 кв.м, что превышает 1200 кв.м, установленных Правилами землепользования и застройки городского округа "город Якутск" (принят решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года N РЯГД-5-9). Скрипак С.И. не обращалась в Департамент градостроительства и транспортной инфраструктуры Окружной администрации г.Якутска за внесением изменений в проекты планировки и межевания территории городского округа "город Якутск". В нарушение п.8 ст.45 Градостроительного кодекса РФ истцом не была предоставлена разработанная документация по планировке территории в части запрашиваемого земельного участка для нахождения исключительно в одной территориальной зоне.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 3 сентября 2021 года кассационная жалоба представителя административного ответчика департамента имущественных и земельных отношений Окружной администрации города Якутска передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились представитель Департамента имущественных и земельных отношений Окружной администрации г. Якутска, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, изучив письменные возражения представителя административного истца Скрипак С.И. - Акимова Е.Г., судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такого рода нарушения допущены судами при рассмотрении настоящего дела.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Скрипак С.И. 27 ноября 2020 года обратилась в ДИЗО ОА г.Якутска с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, расположенного по адресу: г.Якутск, мкр.Марха, ул.Якутская, д.31, для использования под ИЖС, как собственник расположенных на нём строений.

16 декабря 2020 года Скрипак С.И. отказано в предварительном согласовании предоставления испрашиваемого земельного участка, поскольку на испрашиваемом участке имеется объект недвижимости; земельный участок расположен в двух территориальных зона: "Ж-2А" - зона застройки одно-двухквартирными жилыми домами с приквартирными участками на территории г.Якутска и "Л-1" - зона городских лесов, территорий, занятых компактно произрастающей высокорастущей растительностью, естественных ландшафтов, естественных водоёмов, сложившихся заниженных участков рельефа, служащих для сбора поверхностных вод с прилегающих территорий и предотвращающих затопление и подтопление прилегающих земельных участков, где не предусмотрено предоставление земельного участка под индивидуальное жилищное строительство; запрашиваемые границы земельного участка не соответствуют проекту межевания территории.

Удовлетворяя административный иск Скрипак С.И., суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что истец как собственник приобретенных в установленном законом порядке строений имеет исключительное право на приватизацию земельного участка под ними. При уточнении границ земельного участка собственник вправе внести в данные ЕГРН уточняющие сведения как о местоположении земельного участка, так и о его размере в соответствии с фактическими границами земельного участка, предоставленного до введения в действие ЗК РФ и используемого более 15 лет. Пересечение границ земельного участка с "красными линиями" не значительно, испрашиваемый участок не сформирован, его границы могут быть установлены без наложения на территорию общего пользования и без пересечения с зоной Л-1.

Вместе с тем, судебными инстанциями не учтено следующее.

Согласно пункту 3 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации одной из задач административного судопроизводства является правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел.

Достижение указанной задачи невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 названного кодекса).

Данный принцип выражается, в том числе, в принятии предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 данного кодекса), решение суда должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176).

Из этого исходит и Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем Постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", разъясняя, что решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

В соответствии с частью 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

Как установлено судами, 16 декабря 2020 года Департаментом имущественных и земельных отношений ОА г.Якутска Скрипак С.И. на основании п.4 ст.39.16 ЗК РФ отказано в предоставлении земельного участка по адресу: г.Якутск, мкр.Марха, ул.Якутская, д.31 для использования под индивидуальное жилищное строительство.

В то же время, согласно сведениям из ЕГРН в собственности Скрипак С.И. по испрашиваемому адресу уже имеется земельный участок с кадастровым номером N, площадью 700 кв.м, статус "актуальное", относится к категориям земель - земли населённых пунктов, виды разрешённого использования - под индивидуальный жилой дом; право собственности зарегистрировано на основании свидетельства о праве на наследство по закону от 10 августа 2020 года.

Указанный земельный участок решением Мархинского поселкового Совета народных депутатов Октябрського района г.Якутска от 7 июня 1988 года N 9-7, утверждённым решением Октябрьским районным Советом народных депутатов г.Якутска от 13 июля 1988 года N 9-7, отведён Скрипак А.И. под строительство жилого дома, д.31.

Согласно свидетельствам о праве на наследство по закону от 10 августа 2020 года Скрипак С.И., являясь наследником Скрипак А.И, приняла наследственное имущество в виде земельного участка с кадастровым номером N, жилого дома и гаража, расположенных по адресу: <адрес>

При этом, из оспариваемого отказа Департамента и других материалов административного дела не усматривается, с заявлением о предоставлении какого земельного участка, на каком праве, какой мерой и под эксплуатацию какого строения, принадлежащего Скрипак С.И., обратилась административный истец; соответствующего заявления в материалах административного дела не имеется и судом не истребовано, как не истребовано и других доказательств, позволяющих установить указанные юридически значимые при рассмотрении данного дела обстоятельства.

Тем не менее, из материалов дела можно сделать вывод, что Скрипак С.И. обратилась в Департамент за первичным предоставлением еще одного земельного участка помимо имеющегося у нее в собственности.

В то же время, суды, рассматривая настоящее дело, руководствовались положениями закона N 218-ФЗ от 13 июля 2015 года "О государственной регистрации недвижимости", закона N 93-ФЗ от 30 июня 2006 года "О государственном земельном кадастре", закона 221-ФЗ от 24 июля 2007 года "О кадастровой деятельности", регулирующими правоотношения, связанные с уточнением границ, их местоположения и площади земельного участка уже предоставленного заявителю на том или ином праве.

Между тем, сведений о том, что Скрипак С.И. обращалась в Департамент с заявлением об уточнении местоположения границ земельного участка и изменении в связи с этим площади принадлежащего ей земельного участка, в материалах дела не имеется. Находящийся в собственности административного истца земельный участок стоит на кадастровом учете, и границы его установлены в соответствии с требованиями действующего законодательства, что подтверждается кадастровым паспортом земельного участка с кадастровым номером 14:35:108001:6628 и материалами кадастрового дела.

Таким образом, судами применены нормы материального права, не подлежащие применению к спорным правоотношениям.

Помимо того, что судами не установлены юридически значимые для рассмотрения данного дела обстоятельства, неверно применены нормы материального права, при рассмотрении настоящего дела не дана правовая оценка основаниям, изложенным в оспариваемом отказе в предоставлении земельного участка, в частности основанию, указанному в п.4 ст.39.16 ЗК РФ, согласно которому уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов если на указанном в заявлении о предоставлении земельного участка земельном участке расположены здание, сооружение, объект незавершенного строительства, принадлежащие гражданам или юридическим лицам, за исключением случаев, когда с заявлением о предоставлении земельного участка обратился собственник этих здания, сооружения, помещений в них.

В постановленных судебных актах судами проанализирована возможность предоставления спорного земельного участка с учетом пересечения его границами "красных линий" территории общего пользования. Между тем, такой мотив к отказу в письме Департамента от 16 декабря 2020 года отсутствовал.

В то же время, судами не дана правовая оценка изложенному в письме от 16 декабря 2020 года такому основанию к отказу в предоставлении испрашиваемого земельного участка, как расположение земельного участка в двух территориальных зонах "Ж-2А" и "Л-1" и не учтены следующие требования норм материального права.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации). К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с частью 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации). При этом границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

В части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации также содержится требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Таким образом, указанные требования законодательства о градостроительной деятельности, а также применяемого, к градостроительным отношениям земельного законодательства, предусматривают обязательное отнесение каждого земельного участка к одной из территориальных зон, что обеспечивает правовую определенность в вопросе правового режима его использования.

Между тем, суд первой инстанции не установил и не исследовал указанные выше обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего административного дела.

Такой подход привел к вынесению судебного решения, не соответствующего задачам и смыслу административного судопроизводства, установленных статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 307 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Кодексом.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 КАС РФ).

В апелляционном определении указываются, в том числе обстоятельства дела, установленные судом апелляционной инстанции; доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при вынесении определения; мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства и не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле (пункт 5 части 2 статьи 311 КАС РФ).

Положения статьи 311 КАС РФ, действующей в системной взаимосвязи с другими положениями главы 4 КАС РФ, являются процессуальной гарантией правильного рассмотрения и разрешения судом административных дел и направлены на исправление в апелляционном порядке возможной ошибки, допущенной судом нижестоящей инстанции.