Определение Судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ДЕВЯТОГО КАССАЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 1 сентября 2021 года Дело N 8а-6675/2021

Мотивированное кассационное определение изготовлено 13.09.2021

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Кудриной Я.Г., Римского Я.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи кассационную жалобу Управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области на решение Амурского областного суда от 18 января 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 мая 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Аполлон" к Управлению государственного регулирования цен и тарифов Амурской области о признании не действующим со дня принятия пункта 1 Приложения N 1 приказа Управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 20 марта 2020 года N 19-пр/т "Об установлении тарифов в сфере теплоснабжения на 2020 год. О внесении изменений в приказ Управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 14 декабря 2018 года N 157-пр/т".

Заслушав доклад судьи Кудриной Я.Г., объяснения представителей Управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области - Шпиленок Н.П., Яновой О.В., поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения представителя ООО "Аполлон" - Туринской М.А., относительно доводов кассационной жалобы, заключение прокурора Нишоновой Ф.А., полагавшей, что судебные постановления являются законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

представитель ООО "Аполлон" обратился в Амурский областной суд с вышеназванным административным исковым заявлением, просил признать не действующими со дня принятия пункт 1 и Приложение N 1 приказа Управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области N 19-пр/т от 20 марта 2020 года "Об установлении тарифов в сфере теплоснабжения на 2020 год. О внесении изменений в приказ управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 14.12.2018 N 157-пр/т", возложить на Управление государственного регулирования цен и тарифов Амурской области обязанность принять новый нормативный правовой акт об установлении экономически обоснованного тарифа на тепловую энергию, вырабатываемую ООО "Аполлон" на 2020 год методом экономически обоснованных расходов (затрат) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что на основании договора аренды от 31 декабря 2019 года ООО "Аполлон" с 1 января 2020 года осуществляет выработку тепловой энергии на муниципальных объектах теплосетевого имущества, принадлежащих ЗАТО Циолковский на праве муниципальной собственности. Основным видом деятельности общества является производство пара и горячей воды (тепловой энергии) котельными (ОКВЭД 35.30.14). 22 января 2020 года ООО "Аполлон" обратилось в Управление государственного регулирования цен и тарифов Амурской области с заявлением об установлении тарифов в сфере теплоснабжения. По результатам рассмотрения и анализа представленного пакета документов в пункте 1 Приказа Управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 20 марта 2020 года N 19-пр/т "Об установлении тарифов в сфере теплоснабжения на 2020 год. О внесении изменений в приказ управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 14 декабря 2018 года N 157-пр/т" установлены тарифы на тепловую энергию на 2020 год согласно указанной в Приложении N 1 к Приказу календарной разбивке для ООО "Аполлон" (г.Циолковский): одноставочный (для потребителей, в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения) на 2020: с 20 марта 2020 года по 30 июня 2020 года в размере 4002,33 руб./Гкал; с 1 июня 2020 года по 31 декабря 2020 года в размере 4002,33 руб./Гкал; население (тарифы указываются с учетом НДС) на 2020: с 20 марта 2020 года по 30 июня 2020 года в размере 4802,80 руб./Гкал; с 1 июня 2020 года по 31 декабря 2020 года в размере 4802,80 руб./Гкал. С пунктом 1 и Приложением N 1 Приказа общество не согласно, полагает, они не соответствуют Федеральному закону от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении", Постановлению Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", Методическим указаниям по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденным приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года N 760-э, другим федеральным законам. В соответствии с пунктом 7 Методических указаний тарифы в сфере теплоснабжения рассчитываются на основании необходимой валовой выручки регулируемой организации. Необходимая валовая выручка (далее - НВВ) по расчетам ООО "Аполлон" определена в размере 345 814 рублей 22 копейки. Расчетный объем полезного отпуска тепловой энергии потребителям составляет 58203,60 Г/кал. Таким образом, экономически обоснованный тариф на тепловую энергию, вырабатываемую обществом в 2020 году, рассчитанный как отношение необходимой валовой выручки к объему полезного отпуска составляет 5 941,35 руб./Гкал. Между тем, в отсутствие на то достаточных оснований регулирующим органом установлен тариф 4002,33 руб./Гкал, то есть значительно ниже экономически обоснованных затрат общества, что противоречит Федеральному закону "О теплоснабжении" и принятым во исполнение указанного закона подзаконным нормативным актам. Все экономически обоснованные расходы ООО "Аполлон" подтверждены документально со ссылками на нормы действующего законодательства и приведены в пояснительной записке к расчетам.

Решением Амурского областного суда от 18 января 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 мая 2021 года, административное исковое заявление ООО "Аполлон" удовлетворено частично. Признаны не действующими со дня принятия пункт 1 и Приложение N 1 приказа Управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области N 19-пр/т от 20 марта 2020 года "Об установлении тарифов в сфере теплоснабжения на 2020 год. О внесении изменений в приказ управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 14.12.2018 N 157-пр/т". На Управление государственного регулирования цен и тарифов Амурской области возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный недействующим, в течении двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.

20 июля 2021 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области на решение Амурского областного суда от 18 января 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 мая 2021 года, поданная через Амурский областной суд 9 июля 2021 года, в которой ставится вопрос об отмене постановленных судебных актов и принятии нового решения об отказе в удовлетворении ООО "Аполлон" административного искового заявления, со ссылкой на несоответствие выводов судебных инстанций, содержащихся в оспариваемых судебных актах, фактическим обстоятельствам дела, а также на допущенные нарушения норм материального права.

В обоснование доводов кассационной жалобы Управление ссылается на то, что суд апелляционной инстанции согласился с выводами судебной экспертизы, в то время как ее выводы нельзя принимать в качестве допустимого доказательства, ввиду того, что она проведена ненадлежащим образом, экспертом проигнорированы требования методических рекомендаций, которые имеют существенное влияние на результат, что привело к значительному завышению численности производственного персонала цехового и административного. В экспертном заключении не отражены понесенные фактические расходы по оплате труда ООО "Аполлон" в 2020 году. Фактическая численность персонала административного истца не превышает плановую (нормативную), а ожидаемый фонд оплаты труда ниже планового на 3.1 %. Создание нормативных запасов топлива является обязательным для теплоснабжающей организации, и для обеспечения надежного теплоснабжения потребителей в необходимую валовую выручку должны включаться расходы, связанные с его созданием в составе внереализационных расходов. Вместе с тем, судом не учтено, что данные расходы включены в статью расходов "топливо", тем самым происходит двойной учет расходов, в связи с чем организация получит необоснованный доход. Кроме того, расходы, связанные с созданием нормативного запаса топлива, могут быть учтены в соответствии с пунктом 47 Основ ценообразования в части расходов в виде процентов по долговым обязательствам любого вида. Вывод судов о необоснованности исключения расходов по договорам с ООО "ПНФ "Востокавтоматика" является необоснованным, поскольку ООО "Аполлон" не представило сведений о точном количестве узлов, их характеристиках, годе установки, годе последней поверки и прочее. Исключение расходов по обязательному страхованию из состава НВВ суд посчитал противоречащим принципам государственного тарифного регулирования, тогда как договор N N от 17 января 2020 года не является договором обязательного страхования гражданской ответственности. Расходы, связанные с предоставлением услуг аварийно-спасательного формирования, не включены в расчет, поскольку план по ликвидации последствий ЧС на производственном объекте, утвержденный ГУ МЧС России по Амурской области, и свидетельство о регистрации опасных производственных объектов представлены не были. Невключение органом регулирования расходов на реализацию программы по энергосбережению в тарифы не лишает организацию возможности выполнять планируемые мероприятия, а возмещение расходов, направленных на энергосбережение, организация получает в виде экономии расходов, достигнутых в результате ее реализации. Таким образом, в связи с отсутствием обоснованности расходов на ремонт тепловых сетей ООО "Аполлон", расходы были исключены в полном объеме.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 6 августа 2021 года кассационная жалоба управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителей Управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области Шпиленок Н.П., Яновой О.В., представителя ООО "Аполлон" Туринской М.А., заключение прокурора Нишоновой Ф.А., изучив письменные возражения представителя ООО "Аполлон", письменные возражения прокуратуры Амурской области, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не усматривается.

Государственное регулирование тарифов на тепловую энергию осуществляется Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении) и постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", которым в том числе утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования) и Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования цен (тарифов).

Согласно подпункту "а" пункта 18 статьи 2 Закона о теплоснабжении реализация тепловой энергии (мощности), теплоносителя, за исключением установленных названным законом случаев, при которых допускается установление цены реализации по соглашению сторон договора, в том числе установление по соглашению сторон договора цены на тепловую энергию (мощность) не выше предельного уровня цены на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям единой теплоснабжающей организацией в ценовых зонах теплоснабжения, относится к регулируемому виду деятельности в сфере теплоснабжения, при ведении которой расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим в соответствии с названным законом государственному регулированию.

Полномочиями на установление тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов, а также тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям, наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 и пункт 4 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении).

В соответствии с частью 1 статьи 9 и статьей 10 Закона о теплоснабжении тарифы в сфере теплоснабжения рассчитываются на основании необходимой валовой выручки регулируемой организации, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования.

В силу пункта 33 Правил регулирования цен (тарифов) орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и методическими указаниями.

Согласно положениям пунктов 13, 15, 16, 17, 20 и 28 Правил установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных в обоснование этих предложений, в срок до 1 мая года, предшествующего очередному расчетному периоду регулирования. К числу обосновывающих документов относится расчет расходов и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных, разработанного в соответствии с Методическими указаниями.

Пунктом 32 Основ ценообразования предусмотрено, что при применении метода экономически обоснованных расходов необходимая валовая выручка регулируемой организации определяется как сумма планируемых на расчетный период регулирования расходов, уменьшающих налоговую базу налога на прибыль организаций, расходов, не учитываемых при определении налоговой базы налога на прибыль, величины расчетной предпринимательской прибыли регулируемой организации, величины налога на прибыль, а также экономически обоснованных расходов регулируемой организации, указанных в пункте 13 Основ ценообразования.

Расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, включаемые в необходимую валовую выручку, состоят из следующих групп расходов: топливо; прочие покупаемые энергетические ресурсы, холодная вода, теплоноситель; оплата услуг, оказываемых организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; сырье и материалы; ремонт основных средств; оплата труда и отчисления на социальные нужды; амортизация основных средств и нематериальных активов; прочие расходы в соответствии с пунктом 44 настоящего документа (п.33 Основ ценообразования).

При определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют в соответствии с методическими указаниями размер фонда оплаты труда согласно отраслевым тарифным соглашениям, коллективным договорам, заключенным соответствующими организациями, и фактическому объему фонда оплаты труда за последний расчетный период регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен (пункт 42 Основ ценообразования).

Пунктом 44 Основ ценообразования установлено, что в состав прочих расходов регулируемой организации, связанных с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, включаются:

а) расходы на выполнение работ и услуг производственного характера, выполняемых по договорам со сторонними организациями или индивидуальными предпринимателями, определяемые исходя из плановых (расчетных) значений цен и экономически обоснованных объемов работ (услуг), определяемых в соответствии с методическими указаниями;

б) расходы на оплату иных работ и услуг, выполняемых по договорам, заключенным со сторонними организациями или индивидуальными предпринимателями, включая расходы на оплату услуг связи, вневедомственной охраны, коммунальных услуг, юридических, информационных, аудиторских и консультационных услуг, которые определяются исходя из плановых (расчетных) значений цен и экономически обоснованных объемов работ (услуг).

В соответствии с подпунктом "б" пункта 47 Основ ценообразования к внереализационным расходам, включаемым в необходимую валовую выручку, относятся расходы, связанные с созданием нормативных запасов топлива, включая расходы по обслуживанию заемных средств, привлекаемых для этих целей.

Согласно пункту 4.1.1 Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденных приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 24 марта 2003 года N 115, эксплуатация оборудования топливного хозяйства должна обеспечивать своевременную, бесперебойную подготовку и подачу топлива в котельную. Должен обеспечиваться запас основного и резервного топлива в соответствии с нормативами.

В силу подпункта 4 пункта 13 Правил оценки готовности к отопительному периоду, утвержденных приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 12 марта 2013 года N 103, в целях оценки готовности теплоснабжающих и теплосетевых организаций к отопительному периоду уполномоченным органом должно быть проверено в отношении данных организаций наличие нормативных запасов топлива на источниках тепловой энергии.

Приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 10 августа 2012 года N 377 утвержден Порядок определения нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии (за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) (далее - Порядок).

Согласно пункту 2 Порядка норматив запасов топлива на котельных рассчитывается как запас основного и резервного видов топлива и определяется по сумме объемов неснижаемого нормативного запаса топлива и нормативного эксплуатационного запаса топлива (далее - НЭЗТ).

ННЗТ определяется для котельных в размере, обеспечивающем поддержание плюсовых температур в главном корпусе, вспомогательных зданиях и сооружениях в режиме "выживания" с минимальной расчетной тепловой нагрузкой по условиям самого холодного месяца года, и на отопительных котельных с учетом необходимости обеспечения их работы в условиях непредвиденных обстоятельств при невозможности использования или исчерпании НЭЗТ (пункты 3 и 4 Порядка).

В силу пунктов 1.1, 3.15 Положения об управлении государственного регулирования цен и тарифов Амурской области, утвержденного постановлением Губернатора Амурской области от 22 декабря 2008 года N 491, управление государственного регулирования цен и тарифов Амурской области является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Амурской области, осуществляющим функции в сфере государственного регулирования цен и тарифов на продукцию (товары, услуги), подлежащую государственному регулированию.

Как усматривается из материалов дела и установленного судами, ООО "Аполлон" является сетевой организацией, оказывающей услуги по производству и передаче тепловой энергии в виде горячей воды на территории ЗАТО Циолковский Амурской области.

22 января 2020 года ООО "Аполлон" обратилось в управление государственного регулирования цен и тарифов Амурской области с заявлением об установлении тарифов в сфере теплоснабжения на 2020 год.

На основании приказа управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 3 февраля 2020 года N 1-д/т открыто дело N 199-20/т об установлении тарифов на тепловую энергию, вырабатываемую ООО "Аполлон" (ЗАТО Циолковский) на 2020 год с 3 февраля 2020 года методом экономически обоснованных расходов.

Управлением проведена экспертиза представленных регулируемой организацией документов, согласно которой определена необходимая валовая выручка в размере 232 949,75 тыс.руб., расчетный объем полезного отпуска тепловой энергии потребителям - 58 203,60 Гкал. Тариф, рассчитанный как отношение необходимой валовой выручки к объему полезного отпуска для ООО "Аполлон" (котельные ГП 201, N 72 ЗАТО Циолковский) на 2020 год, составил 4002,33 руб./Гкал (без НДС, для потребителей, оплачивающих производство и передачу тепловой энергии (одноставочный)), 4802,80 руб./Гкал (с НДС, для населения (одноставочный)).

Приказом управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 20 марта 2020 года N 19-пр/т "Об установлении тарифов в сфере теплоснабжения на 2020 год. О внесении изменений в приказ управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 14.12.2018 N 157-пр/т" установлены тарифы на тепловую энергию на 2020 год согласно указанной в Приложении N 1 к приказу календарной разбивке для ООО "Аполлон" (г.Циолковский): для потребителей, в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения (одноставочный, без НДС) на 2020 год: с 20 марта 2020 года по 30 июня 2020 года в размере 4002,33 руб./Гкал; с 1 июля 2020 года по 31 декабря 2020 года в размере 4002,33 руб./Гкал; для населения (одноставочный, с НДС) на 2020 год: с 20 марта 2020 года по 30 июня 2020 года в размере 4802,80 руб./Гкал; с 1 июля 2020 по 31декабря 2020 года в размере 4802,80 руб./Гкал.

Из экспертного заключения по делу N 199-20/т об установлении тарифов на производство тепловой энергии для потребителей ООО "Аполлон" следует, что расходы на оплату труда и социальные нужды включены заявителем в необходимую валовую выручку в сумме 91 891,11 тыс.руб., в том числе расходы на оплату труда - 70 576, 89 тыс.руб., отчисления на социальные нужды - 21 314,22 тыс.руб. При этом сумма экономически обоснованных расходов на оплату труда и социальные нужды, включенных Управлением в необходимую валовую выручку, составила 39 359,24 тыс.руб., в том числе расходы на оплату труда - 30 229,83 тыс.руб., расходы на социальные нужды - 9129,41 тыс.рублей.

Численность работников рассчитана Управлением в соответствии с "Рекомендациями по нормированию труда работников энергетического хозяйства. Часть 1. Нормативы численности рабочих котельных установок и тепловых сетей", утвержденными Приказом Госстроя России от 22 марта 1999 года N 65. Среднегодовая нормативная численность составила - 37,93 ед. на год.

В расходах учтены доплаты и надбавки, выплачиваемые за счет себестоимости, компенсационные доплаты, в том числе за вредные условия труда - 4% и премиальные выплаты - 50%. Районный коэффициент к заработной плате принят в размере 30%, надбавка к заработной плате рабочих и служащих за непрерывный стаж работы на предприятиях, расположенных в районах Дальнего Востока - 30 %.

Регулирующим органом заявленные расходы снижены в связи с корректировкой производственной программы, что повлекло за собой снижение нормативной численности персонала. Теплоснабжение и горячее водоснабжение потребителей осуществляется от котельной ГП-201, котельная N 72 используется для функционирования мазутного хозяйства и для нужд горячего водоснабжения в летний период, соответственно, снижается нормативная численность производственного персонала. Также изменилась величина удельного расхода топлива, потерь в тепловых сетях и расход на собственные нужды котельной в сравнении с предложением заявителя. В то время как производственная программа в предложении заявителя предусматривала эксплуатацию котельных N 72 и ГП-201 в одинаковой степени.

Кроме того, расходы сложились ниже, так как не включались при расчете расходов на оплату труда выплаты по итогам года ООО "Аполлон" в размере 33%, т.к. договор аренды недвижимого имущества муниципальной собственности от 31 декабря 2019 года N б/н заключен на 11 месяцев. Компенсационные выплаты за вредные условия учтены в минимальном размере 4%, а не 12% (нет проведенной специальной оценки рабочих мест).