Определение Судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ДЕВЯТОГО КАССАЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 25 августа 2021 года Дело N 8а-6457/2021

Мотивированное кассационное определение изготовлено 06.09.2021

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

Председательствующего Зайцевой О.А.

судей Кудриной Я.Г., Римского Я.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы ИП Худоренко Романа Николаевича и администрации города Благовещенска Амурской области на решение Благовещенского городского суда Амурской области от 19 января 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 23 апреля 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Худоренко Романа Николаевича к администрации города Благовещенска Амурской области о признании нормативно-правовых актов недействующими.

Заслушав доклад судьи Кудриной Я.Г., заключение прокурора Нишоновой Ф.А., полагавшей, что судебные постановления подлежат оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Индивидуальный предприниматель Худоренко Р.Н. обратился в Благовещенский городской суд Амурской области с вышеназванным исковым заявлением, с учётом уточнений просил признать Положение о проведении конкурса на право размещения передвижных нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования города Благовещенска, утвержденное постановлением администрации г.Благовещенска 22 марта 2016 года N 834 (далее - Положение N 834) противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу в части пунктов 1.5, 2.1, пункта 2.2 в части указания в приложении к заявлению справки о состоянии расчетов по налогам, сборам, пеням, штрафам, процентам, полученной не ранее чем за 1 месяц до дня подачи заявки и копии декларации о едином налоге на вмененный доход (ЕНВД) за предыдущий год и платежных документов, подтверждающих его уплату, при условии, если заявитель осуществлял торговлю в нестационарных торговых объектах на территории муниципального образования города Благовещенска в предыдущем году, раздела 3 "Порядок вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и принятия решения о допуске к участию в конкурсе", раздела 4 "Порядок проведения конкурса", пунктов 5.1.1, 5.1.2, 5.5; признать Положение о размещении нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования города Благовещенска, утвержденное постановлением администрации г.Благовещенска от 26 февраля 2015 года N 799 противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу в части пунктов 3.2, 5.2, 6.2, 6.3; возложить на администрацию города Благовещенска обязанность опубликовать сообщение о решении суда в газете "Благовещенск" в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу; взыскать с администрации города Благовещенска расходы по оплате государственной пошлины.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что названные нормативные акты противоречат положениям Гражданского кодекса РФ, Правилам проведения конкурсов и аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, утвержденных Приказом ФАС России от 10 февраля 2010 года N 67, Федеральному закону от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Считает, что оспариваемые положения нарушают его права как участника конкурсов на право размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования г.Благовещенска, ведения в них торговли и получения дохода.

Решением Благовещенского городского суда Амурской области от 19 января 2021 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 23 апреля 2021 года, административное исковое заявление индивидуального предпринимателя Худоренко Р.Н. удовлетворено частично. Признано недействующим с момента вступления решения суда в законную силу Постановление администрации г.Благовещенска от 22 марта 2016 года N 834 "Об утверждении Положения о проведении конкурса на право размещения передвижных нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования города Благовещенска" в части: указания в пункте 1.5 срока опубликования организатором извещения о проведении конкура не позднее, чем за 15 дней до даты проведения конкурса; в той части, в которой положения пунктов 1.5, 3.1, 4.1 применяются без указания в них сведений о времени вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и времени проведения конкурса; в той части, в которой положения пункта 1.5 применяются без указания в нем сведений о порядке проведения конкурса, в том числе об оформлении участия в конкурсе, определении лица, выигравшего конкурс, условия договора, заключаемого по результатам конкурса, которые определяются организатором; указания в пункте 2.1 об участии в конкурсе лиц, не имеющих неисполненную обязанности по уплате налогов, сборов, пени, подлежащих уплате в соответствии с законодательством РФ; пункт 2.2 в части указания в приложении к заявлению справки о состоянии расчетов по налогам, сборам, пеням, штрафам, процентам, полученной не ранее чем за 1 месяц до дня подачи заявки; копии декларации о едином налоге на вмененный доход (ЕНВД) за предыдущий год и платежных документов, подтверждающих его оплату при условии, если заявитель осуществлял торговлю в нестационарных торговых объектах на территории муниципального образования города Благовещенска в предыдущем году; подпункт 2 пункт 3.5. В пользу ИП Худоренко Р.Н. с администрации города Благовещенска взысканы расходы по оплате государственной пошлины в размере 300 рублей.

В остальной части в удовлетворении заявленных требований ИП Худоренко Р.Н. отказано.

Постановлено, что сообщение о настоящем решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит опубликованию в газете "Благовещенск".

13 июля 2021 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба администрации г.Благовещенска, поданная через Благовещенский городской суд Амурской области 5 июля 2021 года, в которой ставится вопрос об отмене судебных постановлений и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований со ссылкой на то, что срок действия договора обусловлен сезонным осуществлением деятельности в основном с середины весны до середины осени. В интересах субъектов предпринимательства администрация города Благовещенска проводит ежегодно конкурсы в сжатые сроки. Извещение о проведении торгов должно быть опубликовано организатором не позднее чем за тридцать дней до их проведения. Администрация г.Благовещенска в пределах предоставленных полномочий установила 15-дневный срок опубликования извещения до даты проведения конкурса, что не противоречит действующему законодательству. Условия порядка вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и принятия решения о допуске к участию в конкурсе, а также порядок проведения конкурса не предусматривают непосредственное участие лиц, подавших заявки на участие в конкурсе, таким образом, администрация г.Благовещенска, определяя содержание извещения о проведении торгов, включающее указание на дату вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, дату проведения конкурса, руководствовалась условиями проведения конкурса. Отсутствие в нормативном правовом акте органа местного самоуправления правовой нормы, установленной федеральным законом, не свидетельствует о противоречии п.1.5. Положения N 834 федеральному законодательству, поскольку извещение фактически отвечает требованиям п.2 ст.448 ГК РФ, в связи с чем права участников конкурса в данном случае не нарушаются. Извещение о проведении конкурса содержит существенные условия договора, заключаемого по результатам торгов. Проект договора размещается вместе с извещением о проведении конкурса. Законодательством не установлен исчерпывающий перечень документов, который должен представляться претендентом для участия в торгах.

21 июля 2021 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба ИП Худоренко Р.Н., в которой ставится вопрос об отмене судебных постановлений и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов кассационной жалобы ИП Худоренко Р.Н. указал на то, что конкурс проводится на право размещения принадлежащих участникам конкурса нестационарных торговых объектов, в данном случае киосков, и последующего осуществления торговой деятельности в них на земельных участках, принадлежащих администрации города Благовещенска. Суды неверно определилиобъект конкурса, поскольку земельный участок для размещения нестационарного торгового объекта передается в пользование без его предоставления, следовательно, перехода права пользования земельным участком для размещения нестационарного торгового объекта не происходит, и победитель конкурса использует земельный участок без приобретения права пользования им. Между тем, пользование земельным участком при отсутствии права пользования этим земельным участком, является неправомерным. Переход права пользования земельными участками для размещения нестационарных торговых объектов происходит без соблюдения общей процедуры их предоставления. Обжалуемое Положение не содержит право конкурсантов на участие в конкурсе, в том числе, при проведении процедуры вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, принятии решения о допуске к участию в конкурсе, а также при проведении оценки конкурсной комиссией предложений участников конкурса и определении победителей, именуемой в извещении о проведении конкурса как "проведение конкурса". Отсутствие методики оценки конкурсных предложений (заявок), ценности критериев в баллах и порядка расчета баллов может привести к злоупотреблениям со стороны организаторов торгов. Критерии начисления баллов, а также вес (ценность) в баллах по каждому виду критерия являются необходимыми для участников конкурса. Предусмотренная подпунктом 5.1.2 пункта 5.1 Положения обязанность победителя конкурса до заключения договора перечислить на определенный администрацией расчетный счет размер платы за размещение нестационарного торгового объекта противоречит главам 21 и 22 Гражданского кодекса РФ и нарушает права истца на распоряжение его денежными средствами по собственному усмотрению. Требование о том, что киоск обязательно должен быть изготовлен на заводе, а не в других помещениях, приспособленных для изготовления киосков, не основано на законе. Владельцы нестационарных торговых объектов, с которыми заключены договоры аренды земельных участков, а также в отношении которых до 1 марта 2015 года приняты решения в форме постановлений администрации города Благовещенска о предоставлении земельных участков в аренду для размещения нестационарного торгового объекта, имеют преимущественное право на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта без проведения торгов.

Определениями судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 23 и 26 июля 2021 года кассационные жалобы администрации г.Благовещенска Амурской области и индивидуального предпринимателя Худоренко Р.Н. переданы для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились ИП Худоренко Р.Н., представитель администрации г.Благовещенска, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав заключение прокурора Нишоновой Ф.А., изучив письменные возражения прокуратуры Амурской области, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационных жалоб и административного дела не усматривается.

Согласно ч.8 ст.213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (п.1 ч.2 ст.215 КАС РФ).

В силу частей 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлено общее правило заключения договоров в отношении государственного или муниципального имущества только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров (ч.1 ст.17.1).

Согласно статье 2 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

В соответствии со ст.10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В соответствии со ст. 447 ГК РФ договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги (п.1). Торги (в том числе электронные) проводятся в форме аукциона, конкурса или в иной форме, предусмотренной законом. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия (п.4).

Правила, предусмотренные статьями 448 и 449 настоящего Кодекса, применяются также к торгам, проводимым в целях заключения договоров на приобретение товаров, выполнение работ, оказание услуг или приобретение имущественных прав, если иное не установлено законом или не вытекает из существа отношений (п.6 ст.447 ГК РФ).

Согласно п.2 ст.448 ГК РФ если иное не предусмотрено законом, извещение о проведении торгов должно быть опубликовано организатором не позднее чем за тридцать дней до их проведения. Извещение должно содержать сведения о времени, месте и форме торгов, об их предмете, о существующих обременениях продаваемого имущества и о порядке проведения торгов, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене.

Условия договора, заключаемого по результатам торгов, определяются организатором торгов и должны быть указаны в извещении о проведении торгов (п.3 ст. 448 ГК РФ).

26 февраля 2015 года администрацией г.Благовещенска издано постановление N 799 "Об утверждении Положения о размещении нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования города Благовещенска", которое опубликовано в газете "Благовещенск" N 7 от 27 февраля 2015 года, вступило в силу с 1 марта 2015 года.

22 марта 2016 года администрацией г.Благовещенска издано постановление от N 834 "Об утверждении Положения о проведении конкурса на право размещения передвижных нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования города Благовещенска" (вместе с "Составом комиссии по проведению конкурса на право размещения передвижных нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования города Благовещенска").

Данное постановление опубликовано в средстве массовой информации - газете "Благовещенск" N 11 от 25 марта 2016 года, вступило в силу со дня опубликования.

Полагая, что указанные постановления противоречат другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, ИП Худоренко Р.Н. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании Положений N 799 и N 834 противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Признавая недействующим в части Постановление администрации г.Благовещенска от 22 марта 2016 года N 834 "Об утверждении Положения о проведении конкурса на право размещения передвижных нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования города Благовещенска" и отказывая в удовлетворении заявленных требований в остальной части, суд первой инстанции, оценив представленные доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 КАС РФ, руководствуясь положениями Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Приказа министерства экономического развития и внешних связей Амурской области от 24 декабря 2018 года N 144-Пр "Об утверждении Порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов", исходил из того, что п.1.5 Положения N 834 в части указания срока опубликования организатором извещения о проведении конкурса не позднее, чем за 15 дней до даты проведения конкурса, противоречит п.2 ст.448 ГК РФ и не отвечает требованиям п.2, 3 ст.448 ГК РФ, так как в нем отсутствуют сведения о порядке проведения конкурса, в том числе об оформлении участия в конкурсе, определении лица, выигравшего конкурс, условия договора, заключаемого по результатам конкурса, которые определяются организатором; пункты 1.5, 3.1, 4.1 Положения N 834 не содержат сведений о времени вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и времени проведения конкурса, что противоречит п.2 ст.448 ГК РФ; пп.2 п.3.5 Положения N 834, обязывающие участника конкурса представить сведения об отсутствии задолженности по налогам и подтверждающие уплату налога, иначе будет отказано в допуске к участию в конкурсе, противоречат п.1 ст.448 ГК РФ, ч.2 ст.17 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции"; хотя сами по себе пункты 4.2, 4.3 Положения N 834 требованиям ГК РФ не противоречат, но отсутствие в действующем законодательстве требования установления в конкурсной документации порядка расчета баллов и значимости критериев оценки заявок участников не свидетельствует о том, что такие критерии и порядок не должны разрабатываться и применяться организаторами торгов; из смысла п.1.5 Положения N 834 следует, что извещение о проведении конкурса не содержит в должном объеме сведения об определении лица, выигравшего торги, в связи с чем данный пункт не отвечает требованиям п.2 ст.448 ГК РФ. При этом доводы административного истца о незаконности раздела 3 "Порядок вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и принятия решения о допуске к участию в конкурсе" и раздела 4 "Порядок проведения конкурса", п. 5.1, 5.1.1, 5.1.2, 5.5 Положения N 834 суд счел несостоятельными, поскольку данные положения оспариваемого нормативного правового акта не противоречат Гражданскому кодексу РФ, а также Федеральному закону N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Анализируя положения Постановления администрации г.Благовещенска

от 26 февраля 2015 года N 799, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что пункт 3.2, устанавливающий необходимость соответствия киосков и павильонов эскизным проектам, разрабатываемым администрацией города Благовещенска и являющимся приложениями к договорам на размещение нестационарного торгового объекта, нормам ГК РФ, Закона о защите конкуренции не противоречит; оспариваемый п.5.2 Положения N 799 ГК РФ не противоречит, поскольку установленный ч.2 ст.450 ГК РФ перечень оснований изменения или расторжения договора не является исчерпывающим, может быть определен самим договором между сторонами; пунктами 6.2 и 6.3 Положения N 799 предусмотрены переходные положения в связи с изменением земельного законодательства, направленные на сохранение прав арендаторов земельных участков, на которых расположены нестационарные торговые объекты, однако, учитывая, что в настоящее время отсутствуют действующие договоры аренды земельных участков, на которых расположены нестационарные торговые объекты, принадлежащие Худоренко Р.Н., оспариваемые пункты не применяются в отношении него, не затрагивают прав административного истца.

Определением суда апелляционной инстанции решение Благовещенского городского суда Амурской области оставлено без изменения.

Кассационный суд с выводами судебных инстанций соглашается, находит их основанными на нормах материального права и установленных по делу обстоятельствах.

Доводы кассационных жалоб повторяют позиции сторон в судах первой и апелляционной инстанции, сводятся к переоценке установленных судами фактических обстоятельств дела и ином толковании норм материального права. Между тем, в ходе рассмотрения настоящего дела указанным доводам дана надлежащая правовая оценка, не согласиться с которой кассационный суд оснований не усматривает.

Само по себе несогласие Худоренко Р.Н., администрации г.Благовещенска с выводами судов первой и апелляционной инстанций не означает, что при рассмотрении дела допущена судебная ошибка, а также не подтверждает, что имеет место нарушение судами норм материального или процессуального права.

В свою очередь, суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 КАС РФ, при рассмотрении кассационной жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверяя правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, тогда как правом переоценки имеющихся в деле доказательств суд кассационной инстанции не наделен.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329-331 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Благовещенского городского суда Амурской области от 19 января 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 23 апреля 2021 года оставить без изменения, кассационные жалобы индивидуального предпринимателя Худоренко Р.Н., администрации города Благовещенска Амурской области - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка