Определение Судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ДЕВЯТОГО КАССАЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 21 июля 2021 года Дело N 8а-4727/2021

Мотивированное кассационное определение изготовлено 02.08.2021

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Кудриной Я.Г., Ровенко П.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Новикова Альберта Сергеевича на решение Приморского краевого суда от 25 июня 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Новикова Альберта Сергеевича к Законодательному Собранию Приморского края, Губернатору Приморского края об оспаривании нормативных правовых актов.

Заслушав доклад судьи Кудриной Я.Г., объяснения Новикова А.С., поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения прокурора Матортиной О.А. относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Новиков А.С. обратился в Приморский краевой суд с вышеназванным административным исковым заявлением, с учетом уточненных требований просил признать недействующими абзац 2 пункта 2 Постановления Губернатора Приморского края от 18 марта 2020 года N 21-пг (в редакции от 31 марта 2020 года N 31-пг и во всех последующих редакциях), пункты 5, 5.1 Постановления Губернатора Приморского края от 18 марта 2020 года N 21-пг (в редакции от 8 апреля 2020 года N 37-пг и во всех последующих редакциях), абзацы 3, 4 пункта 1 статьи 1 Закона Приморского края от 8 апреля 2020 года N 777-КЗ "О внесении изменений в Закон Приморского края "Об административных правонарушениях в Приморском крае".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что постановление Губернатора Приморского края от 18 марта 2020 года N 21-пг в части установления запрета гражданам покидать места жительства (пребывания) и Закон Приморского края от 8 апреля 2020 года N 777-КЗ "О внесении изменений в Закон Приморского края "Об административных правонарушениях в Приморском крае" в части установления административной ответственности для граждан, нарушивших запрет покидать место проживания (пребывания), не соответствуют Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 года N З-ФКЗ "О чрезвычайном положении", Федеральному закону от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Постановлению Правительства от 2 апреля 2020 года N 417 "Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации", нарушают его конституционное право на свободу передвижения, поскольку нормы права, на основании которых они приняты, с учетом отсутствия режима чрезвычайного положения на территории Приморского края, не предоставляют Губернатору Приморского края полномочий устанавливать ограничение свободы передвижения и определять цели, а также случаи, при которых возможно покидать места жительства (пребывания) граждан, ограничивать данные права. Также полагал, что административная ответственность, установленная Законом Приморского края от 8 апреля 2020 года N 777-КЗ, предостерегающая его от независимого и беспрепятственного передвижения по территории Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, не может быть установлена без введения чрезвычайного положения.

Решением Приморского краевого суда от 25 июня 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2020 года, в удовлетворении административного искового заявления Новикова А.С. отказано.

25 мая 2021 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Новикова А.С., поданная через Приморский краевой суд 18 мая 2021 года, в которой ставится вопрос об отмене судебных постановлений и удовлетворении требований.

В обоснование своей позиции административный истец указал, что ответчиками не доказаны, а судами не установлены правовые основания принятия оспариваемых актов, нарушены нормы материального и процессуального права. Полагает, что статья 55 Конституции РФ и статья 8 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" закрепляет общие положения, которые затем отражаются в конкретном законе, на основании которого право на свободу передвижения может быть ограничено, и где прямо и конкретно определяются меры и порядок ограничения права на свободу передвижения. В связи с этим не понятно, на основании какого закона приняты оспариваемые акты. Оспариваемые акты противоречат тем актам, на соответствие которым он просил суд их проверить, и чего судебные инстанции не сделали. Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации, следовательно, установление ответственности за оставление места проживания (пребывания) возможно лишь на федеральном уровне, а Законодательное собрание Приморского края не имеет подобных полномочий и приняло оспариваемый акт с нарушением своей компетенции.

Вопросы соотношения дат принятия новой редакции оспариваемой части Постановления Губернатора ПК, внесения в Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" пунктов а.1) а.2), принятия Постановления Правительства РФ N 417 "Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации" в решении суда никак не раскрыты и не оценены.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 27 мая 2021 года кассационная жалоба Новикова А.С. передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились представители Законодательного Собрания Приморского края, Губернатора Приморского края, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения Новикова А.С., заключение прокурора Маториной О.А., изучив письменные возражения прокуратуры Приморского края, Законодательного Собрания Приморского края, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе исследовать и приобщать к материалам дела новые доказательства, устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были опровергнуты судом первой и апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не усматривается.

Согласно части 8 статьи 213 КАС РФ суды выясняют соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и в соответствии с разъяснениями, приведенными в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом конкретного способа правового регулирования, поскольку это относится к исключительной компетенции уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктами "б, ж, з" части 1 статьи 72 Конституции РФ вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно положениям частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (часть 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со статьями 1 и 2, подпунктами "а", "м" пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе, направленных на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

Согласно пункту 10 статьи 4.1 данного Федерального закона при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 настоящей статьи, может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе, ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации.

На основании пункта 8 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ таким должностным лицом на региональном уровне является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Статья 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ закрепляет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принимают решения о вводе режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности; могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Согласно подпункту "а" пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым является должностное лицо субъекта Российской Федерации, вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе, ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, которые обязаны соблюдать граждане в соответствии со статьей 19 данного закона.

В соответствии со статьей 8 Устава Приморского края, принятого Думой Приморского края 12 сентября 1995 года (в редакции от 30 июля 2019 года N 544-КЗ), определена система органов государственной власти Приморского края, в которую входят, в частности,

Законодательное Собрание Приморского края - постоянно действующий высший и единственный законодательный (представительный) орган государственной власти Приморского края.

Высшим должностным лицом Приморского края является Губернатор Приморского края.

Губернатор Приморского края осуществляет, в том числе, полномочия в соответствии с федеральными законами, Уставом и законами Приморского края (пункт 14 статьи 36 Устава Приморского края).

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 44 Устава Приморского края Губернатор Приморского края на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава и законов Приморского края издает правовые акты. Правовые акты Губернатора Приморского края, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений.

Согласно статьи 6 (1) Закона Приморского края от 2 декабря 1999 года N 74-КЗ (в редакции от 7 ноября 2019 года N 615-КЗ - на момент принятия постановления Губернатора Приморского края от 18 марта 2020 года N 21-пг) при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении регионального уровня реагирования Губернатор Приморского края может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Приморского края, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, установленные Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

2 апреля 2020 года Президентом Российской Федерации принят Указ N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", согласно пункту 2 которого высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, предписано, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в том числе, установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки.

Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417 "Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации".

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное, законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (часть 1 статьи 1.1 КоАП РФ).

Пунктом 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ предусмотрено, что установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, относится к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях федеральный законодатель отнес установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также регулирование иных вопросов в соответствии с КоАП РФ (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ).

Согласно подп. 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 18 марта 2020 года Губернатором Приморского края принято постановление N 21-пг "О мерах по предотвращению распространения на территории Приморского края новой коронавирусной инфекции (COVID-19)".

Текст документа опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 19 марта 2020 года, в печатном издании "Приморская газета", спецвыпуск, N 22(1756), 24 марта 2020 года.

Постановлениями Губернатора Приморского края от 25 марта 2020 года N 25-пг, от 27 марта 2020 года N 28-пг "О внесении изменений в постановление Губернатора Приморского края от 18 марта 2020 года N 21-пг "О мерах по предотвращению распространения на территории Приморского края новой коронавирусной инфекции (COVID-2019)" в указанное постановление Губернатора Приморского края внесены изменения. Данные постановления Губернатора Приморского края опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 26 марта 2020 года, 27 марта 2020 года, в печатном издании "Приморская газета", спецвыпуск N 24(1758) от 31 марта 2020 года.

31 марта 2020 года Губернатором Приморского края принято постановление N 31-пг "О внесении изменений в постановление Губернатора Приморского края от 18 марта 2020 года N 21-пг "О мерах по предотвращению распространения на территории Приморского края новой коронавирусной инфекции (COVID-2019)". Нормативный правовой акт опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 31 марта 2020 года, в печатном издании "Приморская газета", спецвыпуск, N 25(1759), 2 апреля 2020 года.

Данным нормативным правовым актом, в том числе, пункт 2 постановления Губернатора Приморского края от 18 марта 2020 года N 21-пг (в редакции постановлений Губернатора Приморского края от 25 марта 2020 года N 25-пг, от 27 марта 2020 года N 28-пг) изложен в новой редакции, в частности, абзац первый и абзац второй:

"Пункт 2. Гражданам, проживающим и временно находящимся на территории Приморского края (далее - граждане):

не покидать места проживания (пребывания), за исключением случаев: обращения за экстренной (неотложной) медицинской помощью и случаев иной прямой угрозы жизни и здоровью; следования к месту (от места) работы; следования к ближайшему месту приобретения товаров, выполнения работ, оказания услуг, реализация которых не ограничена в соответствии с действующим законодательством; выгула домашних животных на расстоянии, не превышающем 100 метров от места проживания (пребывания), выноса отходов до ближайшего места накопления отходов".

Постановлениями Губернатора Приморского края от 3 апреля 2020 года N 33-пг, от 6 апреля 2020 года N 34-пг "О внесении изменений в постановление Губернатора Приморского края от 18 марта 2020 года N 21-пг "О мерах по предотвращению распространения на территории Приморского края новой коронавирусной инфекции (COVID-2019)", опубликованными на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 3 апреля 2020 года, 6 апреля 2020 года, в печатном издании "Приморская газета" N 26 (1760) 7 апреля 2020 года, внесены изменения в постановление Губернатора Приморского края от 18 марта 2020 года N 21-пг, редакция положений абзаца второго пункта 2 данного постановления не изменилась.

8 апреля 2020 года Губернатором Приморского края принято постановление N 37-пг "О внесении изменений в постановление Губернатора Приморского края от 18 марта 2020 года N 21-пг "О мерах по предотвращению распространения на территории Приморского края новой коронавирусной инфекции (COVID-2019)". Нормативный правовой акт опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 8 апреля 2020 года, в печатном издании "Приморская газета", спецвыпуск, N 28 (1762) 14 апреля 2020 года.

Данным нормативным правовым актом, в том числе, пункт 2 постановления Губернатора Приморского края от 18 марта 2020 года N 21-пг изложен в новой редакции, в частности, абзац первый и абзац второй: