Определение Судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ДЕВЯТОГО КАССАЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 9 июня 2021 года Дело N 8а-3806/2021

Мотивированное кассационное определение изготовлено 23 июня 2021 года.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А., Зайцевой О.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Перницкой М.В. на решение Кировского районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 29 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 14 октября 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Перницкой М.В. к Федеральному государственному казённому учреждению "Восточное региональное управление жилищного обеспечения" Министерства обороны Российской Федерации о признании действий незаконными и о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А., судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Кировского районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 29 июня 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 14 октября 2020 года, Перницкой М.В. отказано в удовлетворении административного искового заявления к Федеральному государственному казённому учреждению "Восточное региональное управление жилищного обеспечения" Министерства обороны Российской Федерации (далее - ФГКУ "Востокрегионжильё") о признании незаконными действий, связанных с исключением ФИО5 и Перницкой М.В. (табельный N) из реестра граждан, подлежащих переселению из закрытых военных городков и состава участников подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2015-2020 годы, а также о возложении на административного ответчика обязанности восстановить Перницкую М.В. и члена её семьи - несовершеннолетнего ФИО4 в едином реестре граждан, подлежащих переселению из закрытых военных городков и включённых в состав участников подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2015-2020 годы.

23 апреля 2021 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Перницкой М.В., поданная ею 11 апреля 2021 года через Кировский районный суд города Хабаровска Хабаровского края, в которой ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения по мотиву их незаконности и необоснованности, а также о направлении дела на новое рассмотрение.

Участвующие в деле лица, извещённые о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судами были допущены такие нарушения.

Согласно части 1 статьи 218, части 2 статьи 227 КАС РФ для признания незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие такого решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту; наличие нарушения прав и законных интересов заявителя, поскольку административное исковое заявление об оспаривании незаконных решений, действий (бездействия) может быть удовлетворено лишь с целью восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца с указанием на способ устранения допущенных нарушений.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, а также следует из материалов настоящего административного дела, бывший супруг Перницкой М.В. - ФИО5 на основании ордера от 15 февраля 1991 года N, выданного КЭЧ Князе-Волконского района Министерства обороны СССР, вселён в квартиру, расположенную по адресу: <адрес>, в качестве члена семьи своей матери - ФИО6, которая на момент предоставления ей жилого помещения являлась военнослужащей.

После смерти ФИО6 (после 20 октября 2002 года) ФИО5 продолжал проживать в указанном выше жилом помещении.

20 июня 2009 года ФИО5 и Осипова (ФИО10) М.В. заключили брак, о чём отделом ЗАГС администрации города Хабаровска была составлена запись N.

18 июня 2010 года между Министерством обороны Российской Федерации в лице начальника федерального государственного учреждения "Князе-Волконская КЭЧ района" Министерства обороны Российской Федерации Кузнецовым С.А. и ФИО5 заключен договор социального найма N в отношении 2-комнатной квартиры общей площадью 44,2 кв. м., расположенной в закрытом военном городке по адресу: <адрес>. В качестве члена семьи нанимателя, совместно проживающего с ним в данном жилом помещении, в договоре социального найма жилого помещения указывалась его супруга - Перницкая М.В.

27 ноября 2014 года ФИО5 признан участником подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2011-2015 годы и 3 марта 2015 года включён в единый реестр граждан, подлежащих переселению из закрытых военных городков под табельным номером 9903947 (состав семьи 2 человека).

После смерти ФИО5, которая наступила 3 июля 2019 года, Перницкой М.В. 26 августа 2019 года обратилась в ФГКУ "Востокрегионжильё" с заявлением, в котором просила внести изменения в реестр граждан, проживающих в закрытых военных городках, изъявивших желание получить государственный жилищный сертификат, а также признать её нанимателем квартиры, расположенной по адресу: <адрес>.

По результатам рассмотрения данного заявления письмом от 18 сентября 2019 года за исходящим N за подписью заместителя начальника ФГКУ "Востокрегионжильё" ФИО9 административному истцу было сообщено о том, что ФИО5 исключён из числа участников указанной подпрограммы, поскольку у него не имелось необходимого трудового стажа работы в организациях, подведомственных Министерству обороны Российской Федерации (на 1 марта 2005 года, то есть на момент введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации, его стаж работы в организациях, подведомственных Министерству обороны Российской Федерации, составлял 7 лет и 9 месяцев, что меньше минимально необходимых 10 лет). Само по себе проживание гражданина на территории закрытого военного городка не является достаточным основанием для его обеспечения жилым помещением в рамках подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2011-2015 годы. Перницкой М.В. сообщено, что она также не может являться участником соответствующей ведомственной целевой программы и перед ней у Министерства обороны Российской Федерации не имеется обязательств по обеспечению постоянным жильём за счёт средств федерального бюджета. Также в адрес административного истца ФГКУ "Востокрегионжильё" направило уведомление об исключении ФИО5 17 сентября 2019 года из числа участников целевой программы в связи тем, что он не соответствовал требованиям, указанным в пункте 5 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации ведомственной целевой программы "Оказание государственной поддержки гражданам в обеспечении жильем и оплате жилищно-коммунальных услуг" государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации", утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 года N 153 (далее - Правила выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов).

Отказывая в удовлетворении заявленных административных исковых требований, суды первой и апелляционной инстанций, проанализировав положения статьи 6 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьи 108 Жилищного кодекса РСФСР, Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ), постановления Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 года N 1050 "О реализации отдельных мероприятий государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации", Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов, исходили из того, что поскольку трудовой стаж ФИО5 в организациях, подведомственных Министерству обороны Российской Федерации, по состоянию на момент введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации составлял менее 10 лет, учитывая, что он не относился к категориям лиц, указанных в статье 108 Жилищного кодекса РСФСР, которые не могли быть выселены без предоставления другого жилого помещения из служебного жилого помещения, ФИО5 был необоснованно включён в число участников программы по переселению граждан, проживающих в закрытых военных городках, следовательно, действия ФГКУ "Востокрегионжильё" по его исключению из соответствующего реестра являлись законными. Также суды указали в решении и апелляционном определении на то, что само по себе проживание ФИО5 и членов его семьи в закрытом военном городке не могло являться основанием для включения их в число участников государственной программы.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции с такими выводами судов первой и апелляционной инстанций согласится не может.

Законность и справедливость при рассмотрении и разрешении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также получением гражданами и организациями судебной защиты путём восстановления их нарушенных прав и свобод (статья 9 КАС РФ).

Административное процессуальное законодательство устанавливает, что имеющие значение для правильного разрешения административного дела обстоятельства определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле; по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия), соответственно принятых или совершённых органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями, наделёнными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами, государственными или муниципальными служащими, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 3 статьи 62 КАС РФ).

При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) и основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия); соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершённого оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (подпункты "б", "в" пункта 3, пункт 4 части 9 статьи 226 КАС РФ).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2000 года N 752-р закрытый военный городок N 23 пос. Князе-Волконское Хабаровского района Хабаровского края включён в Перечень имеющих жилищный фонд закрытых военных городков Вооруженных Сил Российской Федерации, Пограничной службы Российской Федерации и органов ФСБ России.

Согласно статье 13 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ граждане, которые проживали в служебных жилых помещениях и жилых помещениях в общежитиях, предоставленных им до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации, состояли в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, или имели право состоять на данном учёте, не могли быть выселены из указанных жилых помещений без предоставления других жилых помещений, если их выселение не допускалось законом до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации.

Из разъяснений, приведённых в пункте 43 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 года N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации", следует, что судам необходимо учитывать, что статьёй 13 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ предусмотрены дополнительные гарантии для граждан, проживающих в служебных жилых помещениях и жилых помещениях в общежитиях, предоставленных им до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации. В соответствии с названной статьёй указанные граждане, состоящие на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (ч. 1 ст. 51 Жилищного кодекса Российской Федерации), или имеющие право состоять на данном учёте (ч. 2 ст. 52 Жилищного кодекса Российской Федерации), не могут быть выселены из служебных жилых помещений и жилых помещений в общежитиях без предоставления других жилых помещений, если их выселение не допускалось законом до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации. Категории граждан, выселяемых из служебных жилых помещений и общежитий с предоставлением другого жилого помещения, были определены статьями 108 и 110 Жилищного кодекса РСФСР.

В свою очередь, пункт 4 части 1 статьи 108 Жилищного кодекса РСФСР предусматривал, что без предоставления другого жилого помещения из служебного жилого помещения не могут быть выселены семьи военнослужащих.

В данном случае судами оставлено без внимания, что супруг Перницкой М.В. - Перницкий С.И. был вселён в квартиру, расположенную по адресу: <адрес>, в 1991 году в качестве члена семьи ФИО6, которой указанное жилое помещение было предоставлено в связи с прохождением ею военной службы, следовательно он не подлежал выселению из занимаемого служебного жилого помещения без предоставления другого жилого помещения.

Более того, Министерство обороны Российской Федерации в лице ФГУ "Князе-Волконская КЭЧ района" Министерства обороны Российской Федерации 18 июня 2010 года заключило с ФИО5 договор социального найма N в отношении <адрес> ДОС N, расположенной в закрытом военном городке N 23 пос. Князе-Волконское Хабаровского района Хабаровского края, при этом в качестве лица, совместно проживающего с нанимателем указывалась его супруга - Перницкая М.В.

Сведений о том, что данный договор социального найма был расторгнут либо признавался недействующим, в материалах дела не имеется.

Именно как гражданин, подлежащий переселению из закрытых военных городков, ФИО5 с составом семьи в два человека 27 ноября 2014 года был признан участником подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильём категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище".

Исходя из положений федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 года N 675, федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 - 2015 годы, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 года N 1050, государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан Российской Федерации", утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 года N 1710, необходимость обеспечения жильём категорий граждан Российской Федерации, перед которыми государство имеет соответствующие обязательства, является важной социальной задачей, одной из форм выполнения которой является бюджетное финансирование расходов на выпуск и погашение государственных жилищных сертификатов.

К таким гражданам наряду с военнослужащими, сотрудниками органов внутренних дел, подлежащих увольнению с военной службы, и приравненным к ним лицам, отнесены граждане, подлежащие переселению из закрытых военных городков и посёлков учреждений с особыми условиями хозяйствования.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 года N 153 "Об утверждении Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации ведомственной целевой программы "Оказание государственной поддержки гражданам в обеспечении жильем и оплате жилищно-коммунальных услуг" государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации", установлено, что формой государственной финансовой поддержки обеспечения граждан жильём в рамках реализации названной подпрограммы является предоставление им за счёт средств федерального бюджета социальной выплаты на приобретение жилья, право на получение которой удостоверяется государственным жилищным сертификатом (пункт 1). Также данным постановлением утверждены Правила выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов, в пункте 5 которых определены категории граждан, имеющих право на получение социальной выплаты, удостоверяемой сертификатом, в рамках подпрограммы.

Так, подпункт "б" пункта 5 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов устанавливает три самостоятельные группы имеющих такое право граждан: граждане, подлежащие переселению из закрытых военных городков; граждане, уволенные с военной службы с правом на пенсию и проживающие в населённых пунктах, которые до исключения данного населенного пункта из перечня закрытых военных городков, утверждённого Правительством Российской Федерации, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, в сфере ведения которого находился этот военный городок, были поставлены на учёт на получение социальной выплаты, удостоверяемой сертификатом, для переселения из закрытого военного городка; граждане, подлежащие переселению из посёлков учреждений с особыми условиями хозяйственной деятельности, не совершавшие в течение 5 лет до дня подачи заявления на участие в основном мероприятии намеренного ухудшения своих жилищных условий на территории закрытого военного городка (населённого пункта, исключенного из утверждённого Правительством Российской Федерации перечня закрытых военных городков, посёлка).

Из буквального толкования приведённой нормы следует, что факт проживания гражданина в закрытом военном городке, выразившего волю на переезд, является достаточным условием для признания за ним права на получение жилищного сертификата.

В соответствии с пунктами 31 и 32 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов приказом Министра обороны Российской Федерации от 6 апреля 2017 года N 217 был утверждён Порядок формирования списков граждан - участников подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2015 - 2020 годы, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 года N 1050, состоящих на учёте в Министерстве обороны Российской Федерации и изъявивших желание получить государственный жилищный сертификат в планируемом году, учёта граждан, проживающих на территории закрытых военных городков, оформления и выдачи государственных жилищных сертификатов в Вооруженных Силах Российской Федерации (далее - Порядок), который действовал до 24 июня 2019 года.

Согласно пункту 2 Порядка социальная выплата, удостоверяемая сертификатом, предоставлялась:

- военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, указанным в абзаце пятом подпункта "а" пункта 5 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов, и членам семей военнослужащих, указанным в абзаце восьмом этого же подпункта (подпункт "а");

- гражданам, подлежащим переселению из закрытых военных городков Вооруженных Сил Российской Федерации, названным в подпункте "б" пункта 5 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов (подпункт "б").

В соответствии с пунктом 4 Порядка уполномоченный орган либо его структурное подразделение осуществляли проверку представленных документов и принимали решение о признании либо об отказе в признании гражданина участником подпрограммы по основаниям, определённым в пункте 22 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов, вносили соответствующие изменения в реестр граждан, проживающих на территории закрытых военных городков, изъявивших желание получить государственный жилищный сертификат.

Названный реестр ведётся исключительно в отношении граждан, указанных в подпункте "б" пункта 2 Порядка, и не предусматривает внесения иных сведений, кроме фамилии, имени, отчества заявителя, его состава семьи, данных паспорта, даты рождения, права на дополнительную площадь, военной части, избранного места жительства, площади оставляемого жилого помещения и даты включения в состав участников программы (приложение N 1 к Порядку).

Сходные положения содержатся в действующем в настоящее время Порядке и сроках формирования списков граждан - участников ведомственной целевой программы "Оказание государственной поддержки гражданам в обеспечении жильём и оплате жилищно-коммунальных услуг" государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации", состоящих на учёте в Министерстве обороны Российской Федерации и подтвердивших своё участие в ведомственной целевой программе в планируемом году, утверждённом приказом Министра обороны Российской Федерации от 12 сентября 2019 года N 515.

Названные нормативные правовые акты не устанавливают в качестве обязательного условия получения сертификата наличие требования о выселении заявителя и членов его семьи из закрытого военного городска, или решения о его переселении из закрытого военного городка.

Конституционный Суд Российской Федерации, отказывая в принятии жалоб об оспаривании подпункта "б" пункта 5 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов, неоднократно обращал внимание на то, что эта норма предусматривает в качестве основания для получения социальной выплаты факт проживания граждан на территории закрытого военного городка. Такое правовое регулирование направлено на реализацию социальных гарантий в жилищной сфере с учётом предназначения закрытых военных городков, особый правовой режим которых связан с определёнными ограничениями для проживания граждан (определения от 23 июня 2015 года N 1462-О, от 25 мая 2017 года N 1137-О, от 27 июня 2017 года N 1297-О, от 28 сентября 2017 года N 1922-О, от 19 декабря 2017 года N 2995-О).