Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО КАССАЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 30 июня 2021 года Дело N 8а-3591/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фахретдиновой Р.Ф.,

судей Зайнуллиной Г.К.,

Нафикова И.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета градостроительства администрации города Ставрополя на решение Промышленного районного суда г. Ставрополя от 5 февраля 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 13 апреля 2021 г.

по административному делу по административному иску Будущева С.Н. к Комитету градостроительства администрации города Ставрополя о признании незаконным отказа в предоставлении муниципальной услуги, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф., выслушав пояснения представителя Комитета градостроительства администрации города Ставрополя Галахова С.Ю., поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителя Будущева С.Н. Шатурина А.В., возражавшего относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Будущев С.Н. обратился в суд с административным иском к Комитету градостроительства администрации города Ставрополя о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство торгового комплекса.

В обоснование требований указано, что Будущев С.Н. на основании договора купли-продажи от 25 марта 2015 г. является собственником объекта незавершенного строительства с кадастровым номером <данные изъяты>, площадью застройки 143 кв.м и степенью готовности объекта 8%, а также арендатором земельного участка из земель населенных пунктов с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 4000 кв.м, предоставленного по договору от 22 октября 2019 г. для завершения строительства сроком по 21 октября 2022 г., расположенных по адресу: <адрес>. Право собственности и договор аренды Будущевым С.Н. зарегистрированы в установленном порядке. 30 января 2020 г. административный истец обратился через МФЦ с заявлением о выдаче разрешения на строительство торгового здания, однако оспариваемым письмом от 6 февраля 2020 г. Комитета градостроительства администрации города Ставрополя отказал в предоставлении муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство" на основании пункта 21 Административного регламента "Выдача разрешения на строительство", утвержденным приказом комитета градостроительства администрации города Ставрополя от 19 июля 2019 г. N 38-од, поскольку при рассмотрении представленных документов установлено: отсутствие проекта организации работ по сносу объектов капитального строительства, их частей, в случае необходимости сноса объектов капитального строительства, их частей для строительства, реконструкции других объектов капитального строительства; несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка (схема планировочной организации земельного участка, ПОС, ОДИ; объект расположен на месте существующего строения). Полагая отказ незаконным Будущий С.Н. просил признать его незаконным и возложить на Комитет градостроительства администрации города Ставрополя повторно рассмотреть заявление о предоставлении муниципальной услуги и выдать разрешение на строительство объекта капитального строительства в течение десяти дней с даты вступления решения суда в законную силу.

Решением Промышленного районного суда г. Ставрополя от 18 августа 2020 г. в удовлетворении требований Будущего С.Н. отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда 1 декабря 2020 г. решение суда отменено в связи с отсутствием аудиопротокола судебного заседания, дело направлено в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела решением Промышленного районного суда г. Ставрополя от 5 февраля 2021 г. требования Будущего С.Н. в удовлетворены частично, решение от 6 февраля 2020 г. об отказе в предоставлении муниципальной услуги по выдаче разрешения на строительство торгового комплекса признано незаконным, на Комитет градостроительства администрации города Ставрополя возложена обязанность повторно рассмотреть заявление о предоставлении муниципальной услуги в течение одного месяца с даты вступления решения суда в законную силу, в удовлетворении требований о возложении обязанности выдать в течение десяти дней разрешение на строительство объекта капитального строительства отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда 13 апреля 2021 г. решение Промышленного районного суда г. Ставрополя от 5 февраля 2021 г. отменено в части отказа в удовлетворении требований о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства, в отмененной части принято новое решение, которым на административного ответчика возложена обязанность выдать разрешение на строительство торгового здания по адресу: <адрес>, в течение 10 дней с даты вступления решения в законную силу.

В кассационной жалобе Комитета градостроительства администрации города Ставрополя, поданной через суд первой инстанции 30 апреля 2021 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 17 мая 2021 г., ставится вопрос об отмене решения Промышленного районного суда г. Ставрополя от 5 февраля 2021 г. и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда 13 апреля 2021 г., как не соответствующих нормам материального и процессуального права, принятии нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

В возражениях относительно доводов кассационной жалобы представитель Будущева С.Н. Шатурин А.В. просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, указывает на то, что судебные акты исполнены административным ответчиком.

Иные лица, участвующие в деле, не явившиеся в судебное заседание, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, в связи с их надлежащим извещением.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судом первой и апелляционной инстанций не допущены.

Как установлено судами, на основании договора купли-продажи от 25 марта 2015 г. Будущеву С.Н. на праве собственности принадлежит объект незавершенного строительства с кадастровым номером <данные изъяты> площадью застройки 143 кв.м и степенью готовности объекта 8%, расположенный по адресу: <адрес>, который расположен на земельном участке из категории земель населенных пунктов с кадастровым номером <данные изъяты>, площадью 4000 кв.м и видом разрешенного использования для завершения строительства торгового комплекса, о чем заключен договор аренды земельного участка в границах земель муниципального образования от 22 октября 2019 г. N 8276.

Право собственности Будущева С.Н. на объект незавершенного строительства и договор аренды земельного участка зарегистрированы Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю в установленном порядке.

30 января 2020 г. Будущев С.В. обратился в МФЦ с заявлением о выдаче разрешения на строительство торгового здания, расположенного по адресу: <адрес>. Для получения разрешения строительство Будущевым С.В. были сданы следующие документы: копия паспорта гражданина РФ, нотариально удостоверенная доверенность, заявление, технический отчет по результатам инженерно-геологических изысканий, мероприятия по обеспечению доступа инвалидов, градостроительный план земельного участка, проект организации строительства объекта капитального строительства, схемы, отображающие архитектурные решения, схема планировочной организации земельного участка, конструктивные и объемно-планировочные решения, пояснительная записка, договор аренды земельного участка (согласно описи документов в деле МФЦ).

Письмом от 6 февраля 2020 г. N 06/1-09/1-1/268 Комитет градостроительства администрации города Ставрополя отказал в предоставлении муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство" на основании пункта 21 Административного регламента "Выдача разрешения на строительство", утвержденного приказом Комитета градостроительства администрации города Ставрополя от 19 июля 2019 г. N 38-од.

Из отказа следует, что при рассмотрении представленных документов установлено:

- отсутствие проекта организации работ по сносу объектов капитального строительства, их частей, в случае необходимости сноса объектов капитального строительства, их частей для строительства, реконструкции других объектов капитального строительства;

- несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка (схема планировочной организации земельного участка, ПОС, ОДИ; объект расположен на месте существующего строения).

Удовлетворяя требования Будущего С.Н. частично, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый отказ не соответствует действующему законодательству и нарушает права законные интересы административного истца, поскольку представленные Будущевым С.Н. документы соответствуют требованиям пункта 21 Административного регламента "Выдача разрешения на строительство", утвержденного приказом Комитета градостроительства администрации города Ставрополя от 19 июля 2019 г. N 38-од. Судом первой инстанции в целях восстановления нарушенного права на административного ответчика возложена обязанность повторно рассмотреть заявление о предоставлении муниципальной услуги в течение одного месяца со дня вступления в законную силу решения суда и отказано в части требований о возложении обязанности выдать разрешение на строительство с учетом разграничения компетенции судебного органа и органа местного самоуправления.

Суд апелляционной инстанции согласился с такими выводами суда первой инстанции в части удовлетворенных требований, признав их сделанными с учетом установленных обстоятельств, свидетельствующих о нарушении оспариваемым отказом прав и законных интересов заявителя в результате незаконного решения органа муниципальной власти, препятствующего осуществить действия, направленные на реализацию проекта строительства, указав, что для получения разрешения на строительство Будущевым С.Н. были сданы все необходимые документы.

При этом судом апелляционной инстанции выводы суда первой инстанции о недопустимости замещения органа власти путем принятия судебного акта были признаны ошибочными с учетом фактических обстоятельств дела, когда в рассматриваемой ситуации строительство будет осуществлено без сноса объекта незавершенного строительства с использованием его фундаментов, иных оснований к отказу в предоставлении муниципальной услуги административным ответчиком не выдвигалось, что указывает на необходимость восстановления нарушенного права путем возложения предусмотренной градостроительным законодательством обязанности выдать истребуемое разрешение.

Судебная коллегия, проверив административное дело в пределах доводов кассационной жалобы, полагает об отсутствии оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Согласно пунктам 10, 13 и 14 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие); строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства); реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.

В силу части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации застройщик направляет в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган, заявление о выдаче разрешения на строительство. Перечень прилагаемых к заявлению документов содержит, в том числе, материал проектной документации в виде проекта организации строительства объекта капитального строительства, проекта организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей. Положениями части 11 той же статьи установлено, что не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации документов.

В соответствии с пунктом 2 части 13 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, проект организации строительства объектов капитального строительства должен содержать проект организации работ по сносу объектов капитального строительства, их частей (в случае необходимости сноса объектов капитального строительства, их частей для строительства, реконструкции других объектов капитального строительства).

Согласно Положению о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87, проектная документация должна состоять из двенадцати разделов. При этом раздел 7 проектной документации "Проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства" выполняется при необходимости сноса (демонтажа) объекта или части объекта капитального строительства.

В силу части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

В соответствии с пунктом 21 Административного регламента "Выдача разрешения на строительство", утвержденного приказом Комитета градостроительства администрации города Ставрополя от 19 июля 2019 г. N 38-од основаниями для отказа в предоставлении услуги являются:

а) отсутствие документов, предусмотренных в подпункте 1 пункта 17 Административного регламента;

б) несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка;

в) в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта несоответствие представленных документов требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории);

г) несоответствие представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство;

д) несоответствие представленных документов требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции в случае выдачи заявителю разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции;

е) отсутствие документации по планировке территории, утвержденной в соответствии с договором о развитии застроенной территории или договором о комплексном развитии территории (за исключением случая принятия решения о самостоятельном осуществлении комплексного развития территории), в случае если строительство, реконструкция объекта капитального строительства планируются на территории, в отношении которой органом местного самоуправления принято решение о развитии застроенной территории или решение о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления.

Из приведенных правовых норм в их взаимосвязи следует, что раздел "проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей" включается в состав проектной документации только в том случае, если строительству нового здания, строения, сооружения предшествует необходимость сноса (демонтажа) объектов капитального строительства, их частей.

Суды первой и апелляционной инстанции, исходя из проекта, предполагающего осуществление строительства на имеющемся объекте незавершенного строительства в виде фундамента без его сноса (демонтажа), оснований для включения в состав проектной документации на строительство торгового здания раздела "проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей" не усмотрели, следовательно, отсутствие проекта организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей в данном случае признали соответствующим требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации, и не являющимся предусмотренным законом основанием для отказа Будущеву С.Н. в выдаче разрешения на строительство.

Судом апелляционной инстанции также сделаны выводы о недопустимости воспрепятствования в реализации прав заявителя, соответствующей мерой защиты которых признано возложение на административного ответчика обязанности выдать разрешение на строительство в течение 10 рабочих дней с момента вступления решения суда в законную силу.

Доводы кассационной жалобы о том, что объектом строительства может быть только новое здание и об ошибочности суждений о возможности реконструкции только в отношении построенного здания подлежат отклонению по тем основаниям, что уполномоченным органом местного самоуправления трижды рассмотрено обращение Будущего С.Н. о выдаче разрешения на строительство с приложенными документами, однако в качестве мотивов отказа Комитетом градостроительства администрации города Ставрополя не приведена необходимость обращения с заявлением о выдаче разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства и недопустимость подачи заявления о выдаче разрешения на строительство.

Более того, суду первой инстанции была предоставлена выполненная уполномоченной организацией проектная документация в отношении возводимого торгового здания, в составе которой предусмотрены проектные решения в виде строительства объекта капитального строительства, вид строительства определен как новое строительство за счет собственных средств застройщика, несмотря на наличие сведений об имеющихся капитальных конструкциях фундаментов незавершенного строительства, полностью используемых для завершения строительства и не подлежащих сносу. Таким образом, специализированной организацией установлен вид планируемого процесса по возведению объекта как строительство.

Кроме того, в силу частей 1, 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации установленным требованиям как при осуществлении строительства, так и при осуществлении реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом; разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять как строительство, так и реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом. Как строительство, так и реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Более того, формулировка требования, заключенного в пункте 2 части 13 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, также указывает на существование фактических проектных решений, в которых может быть предусмотрен снос объектов капитального строительства либо их частей как для строительства, так и для реконструкции других объектов капитального строительства.

Таким образом, разрешение на строительство в силу прямого указания закона является документом как для строительства, так и для реконструкции объектов капитального строительства, следовательно, Будущев С.Н., обращаясь с заявлением о выдаче разрешения на строительство в уполномоченный орган местного самоуправления ненадлежащей просьбы не заявлял, что противоречит доводам административного ответчика и обоснованно положено судом апелляционной инстанции в основу отмены оспариваемого отказа.

Как обоснованно указано судами, оспариваемое решение не соответствуют приведенным требованиям норм материального права, подлежащих применению к спорным правоотношениям, что подтверждает наличие правовых оснований к удовлетворению требований о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на строительство и возложении обязанности повторно рассмотреть заявление Будущего С.Н.

При таком положении у судебной коллегии оснований не согласится с выводами судов первой и апелляционной инстанций в указанной части не имеется.

Изложенный в кассационной жалобе довод о вмешательстве в компетенцию органа местного самоуправления путем возложения обязанности выдать разрешение на строительство подлежит отклонению, поскольку в силу положений пункта 3 части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган местного самоуправления по результатам рассмотрения заявления выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа. Таким образом, установленное судами отсутствие оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство при предоставлении полного пакета необходимых документов, приводит к необходимости исполнения уполномоченным органом обязанности выдать такое разрешение после повторного рассмотрения заявления. При этом как Градостроительным кодексом Российской Федерации, так и Административным регламентом органа местного самоуправления каких-либо дополненных требований к документам и особых условий для выдачи разрешения на реконструкцию (в отличие от разрешения на строительство) не предусмотрено, а обязательность включения в состав проектной документации разделов и документов по сносу объектов капитального строительства, их частей установлена лишь в случае необходимости сноса объектов капитального строительства, их частей для строительства, реконструкции других объектов капитального строительства, каковая в данном случае отсутствует.