Определение Судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ДЕВЯТОГО КАССАЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 2 июня 2021 года Дело N 8а-3575/2021

Мотивированное кассационное определение изготовлено 16 июня 2021 года.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А., Зайцевой О.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Кустов О.А. на решение Ленинского районного суда города Владивостока Приморского края от 7 декабря 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 3 марта 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Кустов О.А. к управлению муниципальной собственности города Владивостока о признании отказа в предоставлении земельного участка в собственность незаконным и о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А., выслушав объяснения представителей Кустова О.А. - Ница В.Н. и Тамаровской А.О., поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения относительно кассационной жалобы представителя управления муниципальной собственности города Владивостока Жембровской О.В., судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Кустов О.А. обратился в Ленинский районный суд города Владивостока Приморского края с административным исковым заявлением к управлению муниципальной собственности города Владивостока (далее - УМС г. Владивостока), в котором просил суд признать незаконным оформленный письмом от 22 апреля 2020 года N 1229/20у отказ УМС г. Владивостока в предоставлении Кустову О.А. в порядке статьи 39.20, пункта 6 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации в собственность земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, площадью 634 кв. м., местоположение которого установлено относительно ориентира - жилого дома, находящегося в границах земельного участка, адрес ориентира: <адрес>, вид разрешённого использования: для дальнейшей эксплуатации жилого дома; возложить на УМС г. Владивостока обязанность устранить допущенное нарушение исключительного права Кустова О.А. на приобретение указанного земельного участка в собственность для дальнейшей эксплуатации жилого дома, понудив УМС г. Владивостока к заключению с Кустовым О.А. в порядке статьи 39.20 и пункта 6 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации договора купли-продажи земельного участка, определив существенные условия данного договора (предмет договора - земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты>, цену договора - в размере 5% от кадастровой стоимости продаваемого земельного участка, то есть 53 880 рублей 81 копейки).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что он является собственником индивидуального жилого <адрес> в <адрес>, расположенного на земельном участке с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 634 кв. м., предоставленном для дальнейшей эксплуатации жилого дома на основании договора аренды от 19 декабря 2017 года N <данные изъяты> и договора уступки права аренды земельного участка от 2 сентября 2019 года.

24 января 2020 года Кустов О.А. обратился с заявлением в УМС г. Владивостока о предоставлении указанного земельного участка в собственность за плату без проведения торгов.

По результатам рассмотрения данного заявления в адрес административного истца направлено сообщение от 21 февраля 2020 года Nу о том, что УМС г. Владивостока принято решение о предоставлении ему в собственность испрашиваемого земельного участка и что проект договора купли-продажи земельного участка будет направлен ему дополнительно.

Вместе с тем позже, письмом от 22 апреля 2020 года Nу УМС г. Владивостока уведомило административного истца о невозможности предоставления ему испрашиваемого земельного участка в собственность в связи с тем, что в границах земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> планируется размещение объекта транспортной инфраструктуры - дороги местного значения.

По мнению административного истца, указанное решение административного ответчика является незаконным и нарушает его права.

Решением Ленинского районного суда города Владивостока Приморского края от 9 июля 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 3 марта 2021 года, в удовлетворении административного искового заявления Кустова О.А. было отказано.

16 апреля 2021 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Кустова О.А., поданная им 13 апреля 2021 года через Ленинский районный суд города Владивостока Приморского края, в которой ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения по мотиву их незаконности и необоснованности, а также о принятии по делу нового решения об удовлетворении административных исковых требований.

Кустов О.А., извещённый о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явился. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие административного истца.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего административного дела допущены такого рода нарушения.

Согласно части 1 статьи 218, части 2 статьи 227 КАС РФ для признания незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие такого решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту; наличие нарушения прав и законных интересов заявителя, поскольку административное исковое заявление об оспаривании незаконных решений, действий (бездействия) может быть удовлетворено лишь с целью восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца с указанием на способ устранения допущенных нарушений.

К числу основных принципов земельного законодательства подпункт 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации относит принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Из содержания пункта 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что, если иное не установлено данной статьёй или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных статьёй 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них осуществляется без проведения торгов.

Согласно подпункту 3 пункта 5 статьи 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган может принять решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации.

Одним из таких оснований является то обстоятельство, что испрашиваемый земельный участок в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения и с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, не уполномоченное на строительство этих объектов (пункт 17 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации).

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, а также следует из материалов настоящего административного дела, Кустов О.А. является собственником жилого дома с кадастровым номером N, площадью 35 кв. м., находящегося по адресу: <адрес>, который расположен в пределах границ земельного участка с кадастровым номером N площадью 634 кв. м., категория земель: земли населённых пунктов, вид разрешённого использования: для дальнейшей эксплуатации жилого дома.

Земельный участок с кадастровым номером N находится в аренде административного истца на основании договора аренды земельного участка от 19 декабря 2017 года N и договора уступки права аренды земельного участка от 2 сентября 2019 года (право аренды зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости 13 сентября 2019 года за N).

24 января 2020 года административный истец обратился в администрацию города Владивостока с заявлением о предоставлении арендуемого им земельного участка в собственность за плату без проведения торгов в соответствии с подпунктом 6 пункта 2 статьи 39.3, статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации.

Письмом от 21 февраля 2020 года за исходящим Nу УМС г. Владивостока уведомило Кустова О.А. об удовлетворении его заявления: о принятии решения о предоставлении ему испрашиваемого земельного участка и о том, что проекты договора купли-продажи будут направлены в его адрес дополнительно.

Однако позже, письмом от 22 апреля 2020 года Nу УМС г. Владивостока со ссылкой на пункт 17 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации сообщило административному истцу о невозможности предоставления ему в собственность земельного участка с кадастровым номером N, поскольку, согласно сведениям государственной информационной системы Приморского края "Региональная информационная система обеспечения градостроительной деятельности Приморского края", в границах данного земельного участка предусмотрен планируемый к размещению объект транспортной инфраструктуры - дорога местного значения.

Признавая решение уполномоченного органа местного самоуправления об отказе в предоставлении Кустову О.А. земельного участка в собственность за плату без проведения торгов законным и обоснованным, суд первой инстанции, с выводами которого согласилась судебная коллегия по административным делам Приморского краевого суда, указал в решении, что из имеющихся в материалах дела документов следует, что часть земельного участка с кадастровым номером N находится в территориальной зоне улично-дорожной сети (Т 4), кроме того, из представленного административным ответчиком фрагмента карты функционального зонирования следует, что часть испрашиваемого земельного участка находится в зоне существующей транспортной инфраструктуры, то есть эта часть расположена в пределах территории общего пользования, предназначенной для планируемого размещения улицы (дороги) местного значения.

Между тем нижестоящие суды не учли, что отнесение части земельного участка к территории общего пользования не может подтверждаться картами функционального зонирования, входящими в состав Генерального плана Владивостокского городского округа, утверждённого решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 года N 119, либо картами градостроительного зонирования, входящими в состав Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утверждённых решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 года N 462.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьёй 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований отнесен генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Генеральный план городского округа содержит, в том числе карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населённых пунктов (в том числе границ образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа, на которых отображаются, в частности, планируемые для размещения объекты местного значения городского округа, включая автомобильные дороги местного значения); границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 3, пункты 1 и 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительное зонирование территории также регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно частям 4, 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки (пункты 2, 3 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Реализация документов территориального планирования осуществляется путём подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства; видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых, в том числе, отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утверждённые в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Из содержания пункта 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что под "красными линиями" понимаются линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и которые подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

В силу положений пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Исходя из содержания понятия территории общего пользования, данного в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и учитывая, что установленный запрет на приватизацию земель общего пользования направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам общего пользования и природным объектам, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения, границы такой территории (как существующие, так и планируемые) должны быть установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

Из системного анализа указанных выше правовых норм следует вывод о том, что отображение на картах генерального плана городского округа местоположения объектов местного значения (автомобильных дорог местного значения) носит общий, планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть само по себе такое отображение не может служить препятствием для осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Между тем детальные границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая включает в себя отображение на соответствующих картах красных линий.

Соответствующий вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 25 февраля 2016 года N 242-О, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

В то же время, нижестоящие суды не применили указанные нормы градостроительного и земельного законодательства, а также не проверили факт наличия (отсутствия) красных линий, установленных документацией по планировке территории, то есть факт наличия (отсутствия) границ территории общего пользования в пределах границ испрашиваемого в собственность земельного участка.

Соответствующие документы (чертежи проекта планировки территории, чертежи проекта межевания территории) административным ответчиком судам не представлялись и судами не истребовались.

Частью 11 статьи 226 КАС РФ установлено, что обязанность доказывания соответствия содержания оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, возлагается на орган, организацию, лицо, наделённое государственным или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие). В случае непредставления необходимых доказательств органом, организацией, лицом, наделёнными государственными или иными публичными полномочиями и принявшими оспариваемые решения либо совершившими оспариваемые действия (бездействие), суд может истребовать необходимые доказательства по своей инициативе (часть 12 статьи 226 КАС РФ).

Вопреки закрепленному в КАС РФ принципу состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ), который выражается, в том числе, в принятии судом предусмотренных КАС РФ мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226 КАС РФ), меры для полного и правильного установления фактических обстоятельств административного дела, их всестороннего исследования судами не приняты, юридически значимые для рассмотрения настоящего дела обстоятельства не установлены.

Таким образом, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции признаёт доводы кассационной жалобы Кустова О.А. о неправильном применении судами первой и апелляционной инстанций норм действующего градостроительного и земельного законодательства заслуживающими внимания, а обжалуемые судебные акты - принятыми с существенными нарушениями норм процессуального права, которые привели или могли привести к принятию неправильного судебного акта.

Учитывая положения части 2 статьи 328, пункта 2 части 1 статьи 329 КАС РФ, обжалуемые судебные постановления нельзя признать законными, в связи с чем решение Ленинского районного суда города Владивостока Приморского края от 9 июля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 3 марта 2021 года подлежат отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции для установления изложенных в настоящем кассационном определении обстоятельств. При новом рассмотрении административного дела суду надлежит учесть изложенное выше и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ленинского районного суда города Владивостока Приморского края от 7 декабря 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 3 марта 2021 года отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в Ленинский районный суд города Владивостока Приморского края в ином составе судей.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка