Определение Судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ДЕВЯТОГО КАССАЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 2 июня 2021 года Дело N 8а-3411/2021

Мотивированное кассационное определение изготовлено 16 июня 2021 года.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А., Зайцевой О.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы министерства строительства Приморского края и администрации города Владивостока на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 3 декабря 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Морозовой Н.О. о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утверждённых решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 года N 462, в редакции распоряжения департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа".

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А., выслушав объяснения представителя Министерства строительства Приморского края Розова В.В. и представителя администрации города Владивостока Жембровской О.В., поддержавших доводы кассационных жалоб, возражения относительно кассационных жалоб представителя Морозовой Н.О. - Елсуковой Г.И., объяснения представителя Думы города Владивостока Титенко Т.В., считавшей, что кассационные жалобы подлежат удовлетворению, а также заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Нишоновой Ф.А., полагавшей, что апелляционное определение подлежит изменению, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 года N 462 утверждены Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа (далее - Правила землепользования и застройки), которые были официально опубликованы 10 апреля 2010 года в печатном издании "Утро России" N 39 (4233) и 20 апреля 2010 года в печатном издании "Вестник Думы города Владивостока" N 32 (2).

Распоряжением департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14, официально опубликованным 11 апреля 2018 года в печатном издании "Приморская газета", спецвыпуск, N 43(1537) и размещённым 4 апреля 2018 года в интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, в Правила землепользования и застройки были внесены изменения, в соответствии с которыми земельный участок с кадастровым номером N, принадлежащий на праве собственности Морозовой Н.О., включён в границы территориальной зоны улично-дорожной сети (Т 4).

Впоследствии в Правила землепользования и застройки распоряжениями департамента градостроительства Приморского края от 27 декабря 2018 года N 90, от 15 июля 2019 года N 77, от 14 августа 2019 года N 93, от 26 декабря 2019 года N 140, а также распоряжениями Министерства строительства Приморского края (далее - Министерство) от 15 января 2020 года N 3-ра, от 25 февраля 2020 года N 22-ра, от 29 июля 2020 года N 98-ра, от 18 сентября 2020 года N 112-ра, от 23 октября 2020 года N 120-ра, от 10 апреля 2020 года N 35-ра вносились изменения, которые не касались территориальной зоны расположения указанного выше земельного участка.

13 ноября 20219 года Морозова Н.О. обратилась в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением к Думе города Владивостока и Министерству, в котором, с учётом последующего уточнения заявленных административных исковых требований, просила суд признать не действующими с момента вступления решения суда в законную силу в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером N границ территориальной зоны улично-дорожной сети (Т 4) следующие нормативные правовые акты:

- распоряжение департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа";

- Правила землепользования и застройки, в редакции распоряжения департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14;

- распоряжение департамента градостроительства Приморского края от 14 августа 2019 года N 93 "О внесении изменений в распоряжение департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа";

- Правила землепользования и застройки, в редакции распоряжения департамента градостроительства Приморского края от 14 августа 2019 года N 93;

- распоряжение департамента градостроительства Приморского края от 26 декабря 2019 года N 140 "О внесении изменений в распоряжение департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа";

- Правила землепользования и застройки, утверждённые в редакции распоряжения департамента градостроительства Приморского края от 26 декабря 2019 года N 140;

- распоряжение Министерства от 10 апреля 2020 года N 35-ра "Об уточнении правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа в отношении границ зон с особыми условиями использования территорий";

- Правила землепользования и застройки, в редакции распоряжения Министерства от 10 апреля 2020 года N 35-ра.

В обоснование заявленных требований Морозова Н.О. указала, что согласно картам функционального зонирования Владивостокского городского округа, входящим в состав Генерального плана Владивостокского городского округа, принадлежащий ей на праве собственности земельный участок с кадастровым номером N находится в границах функциональной зоны застройки индивидуальными жилыми домами, тогда как распоряжением департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 территориальная зона, в которой расположен данный земельный участок была незаконно изменена с зоны застройки индивидуальными жилыми домами (Ж 1) на зону улично-дорожной сети (Т 4).

Определением Приморского краевого суда от 13 февраля 2020 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация города Владивостока (далее - Администрация).

Решением Приморского краевого суда от 27 июля 2020 года в удовлетворении административного искового заявления Морозовой Н.О. отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 3 декабря 2020 года решение Приморского краевого суда от 27 июля 2020 года отменено. По делу принято новое решение, которым признаны не действующими решение Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 года N 462 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" и распоряжение департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" в части установления на карте градостроительного зонирования Владивостокского городского округа зоны улично-дорожной сети в отношении земельного участка с кадастровым номером N с даты принятия апелляционного определения. В остальной части заявленных административных исковых требований производство по административному делу было прекращено на основании части 1 статьи 214, пункта 1 части 1 статьи 194, пункта 3 части 2 статьи 128 КАС РФ, поскольку иные оспариваемые Морозовой Н.О. нормативные правовые акты не нарушают либо иным образом не затрагивают её права, свободы и законные интересы.

12 апреля 2021 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступили кассационные жалобы Администрации и Министерства, поданные через Приморский краевой суд 23 марта 2021 года и 26 марта 2021 года соответственно. В кассационной жалобе Министерства ставится вопрос об отмене апелляционного определения в связи с допущенными нарушениями норм материального и процессуального права, а также о прекращении производства по административному делу. В кассационной жалобе Администрации ставится вопрос об отмене апелляционного определения по мотиву его незаконности и необоснованности, а также об оставлении в силе решения суда первой инстанции.

Морозова Н.О., которая была извещена о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явилась. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие административного истца.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о наличии оснований для изменения апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 3 декабря 2020 года.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых примёнен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Часть 4 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает, что физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.

До 1 января 2015 года полномочия по утверждению правил землепользования и застройки Владивостокского городского округа, а также по внесению в них изменений на основании положений части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16, части 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации осуществлялись Думой города Владивостока.

В рамках реализации указанных полномочий решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 года N 462, официально опубликованным в печатных изданиях: в газете "Утро России" от 10 апреля 2010 года N 39(4233) и в "Вестнике Думы города Владивостока" от 20 апреля 2010 года N 32 (2), были утверждены Правила землепользования и застройки, включавшие в себя карту градостроительного зонирования Владивостокского городского округа.

Последним решением Думы города Владивостока о внесении изменений в Правила землепользования и застройки являлось решение от 30 декабря 2014 года N 408 (официально опубликовано 30 декабря 2014 года в "Вестнике Думы города Владивостока" N 26).

Согласно пункту 4 части 1 статьи 2 Закона Приморского края от 18 ноября 2014 года N 497-КЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края" (далее - Закон Приморского края от 18 ноября 2014 года N 497-КЗ) с 1 января 2015 года полномочия по подготовке и утверждению правил землепользования и застройки Владивостокского городского округа, а также по внесению в них изменений (за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний) осуществляются Администрацией Приморского края (в настоящее время Правительством Приморского края) или уполномоченными ею органами исполнительной власти Приморского края.

Часть 6 статьи 6 Закона Приморского края от 18 ноября 2014 года N 497-КЗ устанавливала, что со дня вступления в силу данного Закона Приморского края и до принятия Правительством Приморского края или уполномоченными им органами исполнительной власти Приморского края правовых актов, связанных с реализацией полномочий, указанных в статье 2 Закона Приморского края от 18 ноября 2014 года N 497-КЗ, действуют муниципальные правовые акты, принятые до вступления в силу Закона Приморского края от 18 ноября 2014 года N 497-КЗ.

Пункт 2.1.7.1 Положения о департаменте градостроительства Приморского края, утверждённого постановлением Администрации Приморского края от 6 августа 2007 года N 196-па (в редакции постановления Администрации Приморского края от 11 марта 2015 года N 71-па), относил вопросы подготовки и утверждения правил землепользования и застройки Владивостокского городского округа, а также вопросы внесения в них изменений (за исключением вопросов организации и проведения публичных слушаний) к компетенции департамента градостроительства Приморского края.

Позже, после изменения структуры органов исполнительной власти Приморского края, соответствующие полномочия перешли к Министерству (пункт 2.1.7.1 Положения о Министерстве строительства Приморского края, утверждённого постановлением Администрации Приморского края от 18 октября 2019 года N 681-па).

Согласно пункту 1 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанции, а также следует из материалов настоящего административного дела, на момент обращения с административным исковым заявлением в суд Морозова О.Н. являлась собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 359 кв. м., категория земель: земли населённых пунктов, виды разрешённого использования: для строительства малоэтажных домов, местоположение которого установлено примерно в 3 м. по направлению на восток от ориентира - жилого дома, находящегося за пределами участка (почтовый адрес ориентира: <адрес>).

Данный земельный участок в соответствии с картой функциональных зон городского округа, входящей в состав Генерального плана Владивостокского городского округа, утверждённого решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 года N 119 и действующего в редакции постановления Администрации Приморского края от 12 февраля 2018 года N 61-па (далее - Генеральный план), отнесён к функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами.

В то же время, распоряжением департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" (далее - Распоряжение от 28 марта 2018 года N 14), размещённым на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 4 апреля 2018 года и опубликованным в печатном издании "Приморская газета" 11 апреля 2018 года N 43(1537), земельный участок с кадастровым номером N полностью включён в территориальную зону улично-дорожной сети (Т 4), градостроительный регламент которой не предполагает в качестве основного, условно разрешённого или вспомогательного вида разрешённого использования расположенных в ней земельных участков такой вид разрешённого использования как строительство жилых домов.

Отказывая в удовлетворении заявленных административных исковых требований, суд первой инстанции указал в решении, что установление органом государственной власти Приморского края в отношении земельного участка с кадастровым номером N территориальной зоны улично-дорожной сети (Т 4) соответствует сложившемуся землепользованию данного земельного участка, который фактически обеспечивает проезд и проход к земельным участкам с кадастровыми номерами N прав и законных интересов Морозовой Н.О. распоряжение департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 не нарушает, поскольку, исходя из положений части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, административный истец вправе использовать принадлежащий ему на праве собственности земельный участок по назначению в соответствии с видом его разрешённого использования, установленного на момент его приобретения.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции указал, что Распоряжение от 28 марта 2018 года N 14 произвольно установило в отношении земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> территориальную зону улично-дорожной сети (Т 4) без учёта назначения функциональной зоны, в которой он расположен (зона застройки индивидуальными жилыми домами) и которая определена Генеральным планом, что является нарушением требований статей 9, 18, 23, 31, 34 и 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В связи с этим, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о необходимости признания Правил землепользования и застройки (в редакции Распоряжения от 28 марта 2018 года N 14) не действующими в части отнесения указанного выше земельного участка к территориальной зоне улично-дорожной сети (Т 4) в даты принятия апелляционного определения.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции считает сделанный судом апелляционной инстанции вывод о несоответствии оспариваемой части Правил землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, верным.

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации), предусматривает необходимость соотнесения законных интересов граждан, основанных, в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации включают в себя, в числе прочего, карту градостроительного зонирования, содержащую границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом городского округа (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Таким образом, из изложенных выше нормативных положений следует, что при внесении изменений в Правила землепользования и застройки департамент градостроительства Приморского края должен был соблюсти принцип соответствия Правил землепользования и застройки Генеральному плану.

Вместе с тем, поскольку Генеральным планом функциональное назначение территории, в которой расположен земельный участок с кадастровым номером N, имеющий вид разрешённого использования "для строительства малоэтажных домов", установлено как зона застройки индивидуальными жилыми домами, то отнесение Правилами землепользования и застройки (в редакции Распоряжения от 28 марта 2018 года N 14) указанного земельного участка к территориальной зоне улично-дорожной сети (Т 4) противоречит приведенным нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации.