Определение Судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ДЕВЯТОГО КАССАЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 2 июня 2021 года Дело N 8а-3144/2021

Кассационное определение в окончательной форме изготовлено 7 июня 2021 года.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К.,

судей Зайцевой О.А., Ровенко П.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя административного ответчика Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) Кузьмина А-Д.С. на решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 24 февраля 2021 года, принятые по административному делу по административному исковому заявлению Якутского природоохранного прокурора Республики Саха (Якутия) в интересах неопределенного круга лиц к Министерству экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия), Федеральному агентству лесного хозяйства об оспаривании бездействия и возложении обязанности провести лесоустройство.

Заслушав доклад судьи Зиганшина И.К., выслушав объяснения представителя административного ответчика Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) Кузьмина А-Д.С., поддержавшего доводы кассационной жалобы, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Нишонову Ф.А., полагавшую оставить судебные акты без изменения, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

9 января 2020 года Якутский природоохранный прокурор Республики Саха (Якутия), действуя в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в Якутский городской суд Республики Саха (Якутия) с иском к Министерству экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) (далее - Министерство) о возложении обязанности провести лесоустройство в виде таксации лесов и проектирования мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов на территории Вилюйского лесничества в течение одного года со дня вступления в законную силу решения суда.

Также 9 января 2020 года Якутский природоохранный прокурор обратился в Якутский городской суд Республики Саха (Якутия) с исками к тому же ответчику о возложении обязанности провести лесоустройство в виде таксации лесов и проектирования мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов на землях лесного фонда Горного лесничества и Усть-Майского лесничества.

Определением Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 6 февраля 2020 года гражданские дела, возбужденные на основании указанных исков, объединены в одно производство, делу присвоен номер 2-1390/2020 (в последующем 2-6228/2020).

Кроме того, 9 января 2020 года Якутский природоохранный прокурор Республики Саха (Якутия) обратился в Якутский городской суд Республики Саха (Якутия) с исками в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к Министерству экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) о возложении обязанности провести лесоустройство в виде таксации лесов и проектирования мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов на территориях Мирнинского, Сангарского, Томпонского, Усть-Алданского, Хангаласского, Намского, Нюрбинского, Амгинского, Верхневилюйского и Индигирского лесничеств.

Определением Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 26 февраля 2020 года гражданские дела, возбужденные по указанным требованиям прокурора, объединены в одно производство, делу присвоен N 2-1689/2020 (в последующем 2-6579/2020).

Одновременно Якутский природоохранный прокурор обратился в Якутский городской суд Республики Саха (Якутия) с исками к Министерству экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) о возложении обязанности провести в течение одного года с момента вступления решения суда в законную силу лесоустройство в виде таксации лесов и проектирования мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов на территориях Верхоянского, Колымского, Нерюнгринского, Сунтарского и Якутского лесничеств, которые были объединены в одно производство в рамках гражданского дела N 2-5919/2020 определением Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 17 ноября 2020 года.

Определениями суда первой инстанции к участию в указанных гражданских делах в качестве соответчика привлечено Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз).

На основании определений Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 16, 17 и 20 ноября 2020 года в соответствии с частью 1 статьи 33.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации дела N 2-6228/2020, 2-6579/2020, 2-5919/2020 переданы для рассмотрения в порядке административного судопроизводства.

23 ноября 2020 года определением Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) с учетом исправлений, внесенных определением от 18 декабря 2020 года, административные дела N 2а-5919/2020, 2а-6228/2020, 2а-6579/2020 в соответствии со статьей 136 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации объединены в одно производство для совместного рассмотрения, делу присвоен номер 2а-5919/2020.

В ходе судебного разбирательства Якутским природоохранным прокурором заявленные требования уточнены, прокурор просил признать незаконным бездействие Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) по непринятию мер, направленных на выполнение требований пункта 7 части 1 статьи 83, части 1 статьи 67, пунктов 4 и 5 части 1 статьи 68 Лесного кодекса Российской Федерации, пунктов 5, 31, 116 Лесоустроительной инструкции, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 марта 2018 года N 122, выразившихся в непроведении мероприятий по таксации лесов, расположенных на землях лесного фонда, и проектированию мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, возложить на Министерство обязанность в течение пяти лет, начиная с 2023 года, принять меры по устранению допущенных нарушений путем проведения лесоустройства в виде таксации лесов и проектирования мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов на землях лесного фонда Амгинского, Верхневилюйского, Верхоянского, Вилюйского, Горного, Индигирского, Колымского, Мирнинского, Намского, Нерюнгринского, Нюрбинского, Сангарского, Сунтарского, Топмонского, Усть-Алданского, Усть-Майского, Хангаласского и Якутского лесничеств.

В обоснование заявленных требований прокурором указано, что по результатам проведенной Якутской природоохранной прокуратурой Республики Саха (Якутия) проверки полноты, своевременности и эффективности осуществления Министерством экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) переданных Российской Федерацией полномочий в области лесных отношений установлено, что в нарушение требований лесного законодательства Министерством ненадлежащим образом организовано проведение на землях лесного фонда Республики Саха (Якутия) мероприятий по лесоустройству, которое включает в себя таксацию лесов и проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов. С учетом давности проведения на землях лесного фонда лесничеств таксации лесов мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов спроектированы на основании устаревших материалов лесоустройства, которые не учитывают требования Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 года N 417, которыми установлены новые требования к обеспечению пожарной безопасности в лесах. В силу пункта 7 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации проведение на землях лесного фонда мероприятий по лесоустройству возложено на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие отдельные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений.

Решением Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 24 февраля 2021 года, административные исковые требования прокурора удовлетворены, признано незаконным бездействие Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) в части принятия мер по выполнению требований пункта 7 части 1 статьи 83, части 1 статьи 67, пунктов 4 и 5 части 1 статьи 68 Лесного кодекса Российской Федерации, пунктов 5, 31, 116 Лесоустроительной инструкции, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 марта 2018 года N 122, выразившихся в не проведении мероприятий по планированию таксации лесов, расположенных на землях лесного фонда Амгинского, Верхневилюйского, Верхоянского, Вилюйского, Горного, Индигирского, Колымского, Мирнинского, Намского, Нерюнгринского, Нюрбинского, Сангарского, Сунтарского, Томпонского, Усть-Алданского, Усть-Майского, Хангаласского, Якутского лесничеств, с одновременным проектированием мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, устранению нарушений, причин и условий, им способствовавших, изложенных в представлении Якутского природоохранного прокурора Республики Саха (Якутия) от 18 марта 2019 года, на Министерство экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) возложена обязанность принять в течение пяти лет, начиная с 2023 года, меры по устранению нарушений требований вышеперечисленных нормативно-правовых актов путем проведения на землях лесного фонда Амгинского, Верхневилюйского, Верхоянского, Вилюйского, Горного, Индигирского, Колымского, Мирнинского, Намского, Нерюнгринского, Нюрбинского, Сангарского, Сунтарского, Томпонского, Усть-Алданского, Усть-Майского, Хангаласского, Якутского лесничеств мероприятий по планированию и проведению лесоустройства в виде таксации лесов и проектированию мероприятий по охране, защите, воспроизводства лесов.

26 марта 2021 года представителем Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) Кузьминым А-Д.С. через суд первой инстанции подана кассационная жалоба, поступившая в Девятый кассационный суд общей юрисдикции 5 апреля 2021 года, в которой ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов и направлении дела на новое рассмотрение.

В доводах кассационной жалобы заявитель ссылается на то, что выделение субвенций из федерального бюджета на проведение лесоустроительных работ находится в компетенции Федерального агентства лесного хозяйства, при этом выделенные Министерству денежные средства не покрывают расходы на проведение лесоустроительных работ в период с 2020 по 2024 годы. Однако, несмотря на это, судом на указанный орган обязанность по финансовому обеспечению мероприятий по проведению лесоустроительных работ на территории лесничеств Республики Саха (Якутия) не возложена. Также считает, что не имелось оснований для признания бездействия Министерства незаконным, поскольку мероприятия по проведению лесоустройства выполняются, в том числе на территории перечисленных прокурором лесничеств, в пределах выделенных на эти цели средств. Отсутствие достаточных субвенций на исполнение переданных Министерству полномочий ведет к неисполнимости принятого судом решения.

Административный ответчик Федеральное агентство лесного хозяйства, заинтересованные лица о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, их представители в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав явившихся в судебное заседание лиц, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

В данном случае судами первой и апелляционной инстанций не допущено нарушений, влекущих отмену вынесенных по делу судебных актов в кассационном порядке.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к основным принципам охраны окружающей среды законодатель относит охрану, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; платность природопользования, возмещение вреда окружающей среде.

Отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, лесоразведения (лесные отношения) регулируются лесным законодательством. Проведение лесоустройства регулируется положениями главы 5 Лесного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 68 Лесного кодекса Российской Федерации лесоустройство включает в себя, в том числе: таксацию лесов, проводимую согласно части 1 статьи 69.1 названного Кодекса для выявления, учета и оценки количественных и качественных характеристик лесных ресурсов; проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов в соответствии со статьей 69.2 Лесного кодекса Российской Федерации.

На основании пункта 7 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по проведению на землях лесного фонда лесоустройства, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 1 статьи 68 названного Кодекса.

Таким образом, проведение на землях лесного фонда лесоустройства, включающего таксацию лесов, проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Министерство экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) является исполнительным органом государственной власти Республики Саха (Якутия), осуществляющим отдельные переданные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений; функции главного распорядителя и получателя средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия), предусмотренных на его содержание и реализацию возложенных на него полномочий Республики Саха (Якутия) в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также главного распорядителя и получателя средств, выделяемых в виде субвенций из федерального бюджета на осуществление отдельных переданных полномочий Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира, охоты и сохранения охотничьих ресурсов, водных отношений, а также лесных отношений, главного администратора доходов государственного бюджета Республики Саха (Якутия) по закрепленным видам доходов (пункты 1.1, 1.8, 1.9, 3.11, 20.13 Положения о Министерстве экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия), утвержденного Указом Главы Республики Саха (Якутия) от 3 октября 2018 года N 39).

Средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации полномочий предоставляются органам государственной власти субъектов Российской Федерации в виде субвенций из федерального бюджета. Общий объем субвенций, предоставляемых для осуществления таких полномочий, определяется в отношении каждого субъекта Российской Федерации с учетом затрат на организацию осуществления указанных полномочий в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации).

Статья 23 Лесного кодекса Российской Федерации определяет, что основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества, а также участковые лесничества, которые могут создаваться в составе лесничеств.

В силу части 2 статьи 67 Лесного кодекса Российской Федерации правила проведения лесоустройства устанавливаются лесоустроительной инструкцией. Действующая в настоящее время лесоустроительная инструкция утверждена приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 марта 2018 года N 122 (далее - Лесоустроительная инструкция).

Пунктом 31 Лесоустроительной инструкции предусмотрено, что периодичность проведения таксации лесов составляет: для объектов работ, на которых использование расчетной лесосеки превышает 50%, а также на которых таксация лесов выполнена по первому таксационному разряду лесов - 10 лет; для объектов работ, на которых таксация лесов выполнена по второму и третьему таксационным разрядам лесов - 15 лет; для резервных лесов - 20 лет.

Таксация лесов выполняется в течение двух лет и состоит из подготовительных работ, полевых работ и составления лесоустроительной документации (пункт 32 Лесоустроительной инструкции). В первый год проводятся подготовительные работы, включающие: аэросъемку или космическую съемку в период полного распускания листвы древесной, кустарниковой и травянистой растительности; закладку пробных площадей в период полного распускания листвы древесной, кустарниковой и травянистой растительности; сбор сведений об изменениях состояния лесов, произошедших в период между предыдущей и настоящей таксацией лесов; дешифрирование снимков с установлением границ лесотаксационных выделов; подготовку геодезической основы таксации лесов; проверку качества подготовительных работ; приемку-сдачу подготовительных работ. Во второй год в период полного распускания листвы древесной, кустарниковой и травянистой растительности проводятся полевые работы включающие: выявление, учет и оценку количественных и качественных характеристик лесных ресурсов в соответствии с таксационными разрядами лесов и способами таксации лесов, предусмотренными Лесоустроительной инструкцией; заполнение карточек таксации; обследование лесных культур, молодняков естественного происхождения; проведение проверок качества таксации лесов; проведение технических совещаний; приемку-сдачу полевых работ. Лесоустроительная документация составляется при проведении камеральных работ по результатам подготовительных и полевых работ (пункт 33 Лесоустроительной инструкции).

Пунктом 116 Лесоустроительной инструкции установлено, что проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов осуществляется для лесотаксационных выделов одновременно с наземной таксацией лесов на основе оценки комплекса воздействующих факторов и анализа эффективности выполнения мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов. Все расчеты, связанные с проектированием мероприятий по уходу за лесами, осуществляются на основе итогов распределения площадей и запасов лесных насаждений хозяйственных секций по классам возраста, полноте, классам бонитета, типам леса и данным таксации лесов.

Как следует из материалов дела, в период с 5 февраля 2019 года по 18 марта 2019 года Якутской природоохранной прокуратурой Республики Саха (Якутия) проведена проверка полноты, своевременности и эффективности осуществления Министерством экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) переданных Российской Федерацией полномочий в области лесных отношений.

В ходе прокурорской проверки установлено, что в соответствии с приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 22 декабря 2008 года N 400 "Об определении количества лесничеств на территории Республики Саха (Якутия) и установлении их границ" (в редакции приказа Рослесхоза от 18 февраля 2014 года N 38) в целях формирования на землях лесного фонда территориальных единиц управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов на территории Республики Саха (Якутия) создано 25 лесничеств.

Предыдущее лесоустройство, в частности таксации с одновременным проектированием мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов 18 из 25 расположенных на территории Республики Саха (Якутия) лесничеств, а именно Амгинского, Верхневилюйского, Верхоянского, Вилюйского, Горного, Индигирского, Колымского, Мирнинского, Намского, Нерюнгринского, Нюрбинского, Сангарского, Сунтарского, Томпонского, Усть-Алданского, Усть-Майского, Хангаласского, Якутского проводилось в периоды с 1979 года по 1999 год, то есть более 20 лет назад. Проведение лесоустройства, включающего таксацию лесов, проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов в указанных лесничествах Министерством не запланировано. Согласно Лесному плану Республики Саха (Якутия) на период 2019-2028 годы, утвержденному распоряжением Главы Республики Саха (Якутия) от 4 декабря 2019 года N 700-РГ, проведение таксации лесов глазомерным и дешифровочным методами на землях лесного фонда запланировано только в 4 лесничествах - Алданском, Олекминском, частично в Сунтарском и Усть-Майском. Необходимость проведения повторной таксации лесов в Амгинском, Верхневилюйском, Верхоянском, Вилюйском, Горном, Индигирском, Колымском, Мирнинском, Намском, Нерюнгринском, Нюрбинском, Сантарском, Томпонском, Усть-Алданском, Хангаласском и Якутском лесничествах при разработке лесного плана не учтена, меры, направленные на организацию проведения на землях лесного фонда указанных лесничеств таксации лесов и проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов Министерством не приняты.

Установив данные обстоятельства, суды первой и апелляционной инстанций, пришли к выводу об обоснованности заявленных прокурором требований, поэтому признали оспариваемое бездействие Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) незаконным, возложив на данный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации обязанность по проведению в течение пяти лет, начиная с 2023 года, на землях лесного фонда лесничеств лесоустройства в виде таксации лесов и проектирования мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов.

Оснований не согласиться с данными выводами нижестоящих судов у судебной коллегии суда кассационной инстанции не имеется, поскольку установленные по административному делу фактические обстоятельства с учетом вышеприведенных положений статей 23, 67, 68, 83 Лесного кодекса Российской Федерации, пунктов 31, 32, 33, 116 Лесоустроительной инструкции подтверждают правомерность заявленного прокурором административного иска.

Суды первой и апелляционной инстанций правильно определилихарактер спорных правоотношений и нормы материального права, подлежащие применению в данном случае, а также верно установили юридически значимые обстоятельства по делу и дали надлежащую правовую оценку имеющимся в деле доказательствам по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Довод кассационной жалобы Министерства о недостаточности федеральных бюджетных средств, выделяемых для целей таксации лесов судебной коллегией кассационного суда не могут быть приняты во внимание в связи с тем, что с учетом положений пункта 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации указанное не освобождает орган государственной власти субъекта Российской Федерации от выполнения обязанности, возложенной на него законом.

Вопреки утверждению в кассационной жалобе указанное обстоятельство о недостаточности бюджетных средств, как и факт того, что судами на Рослесхоз не возложена обязанность по финансовому обеспечению лесоустроительных работ, не свидетельствует о невозможности исполнения решения суда с учетом механизмов и процедур, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Недостаточность финансирования соответствующих мероприятий не может являться основанием для отказа в удовлетворении заявленных прокурором требований, основанных на законе.

Изложенные в кассационной жалобе доводы об отсутствии оспариваемого бездействия в связи с тем, что Министерство предпринимает все необходимые действия в соответствии с Лесным планом Республики Саха (Якутия), а не проведение таксации лесов не препятствует надлежащему проектированию мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, поскольку Государственный лесной реестр систематически актуализируется, не опровергают выводы судов нижестоящих инстанций и не подтверждают нарушение или неправильное применение ими норм материального и процессуального права, которое привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, следовательно, в силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации эти доводы не могут являться основанием для отмены обжалуемого решения и апелляционного определения.