Определение Судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ДЕВЯТОГО КАССАЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 20 апреля 2022 года Дело N 8а-2611/2022

Мотивированное кассационное определение изготовлено 04.05.2022.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Туктамышевой О.В., Ровенко П.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Шуманина В.Ю. на решение Камчатского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 октября 2021 года, принятые по административному делу N 3а-17/2021 по административному исковому заявлению Шуманина В.Ю. об оспаривании распоряжений Губернатора Камчатского кая от 12 марта 2020 года N 267-р, от 1 апреля 2020 года N 347-р, от 3 апреля 2020 года N 359-р, от 6 апреля 2020 года N 371-р.

Заслушав доклад судьи Туктамышевой О.В., пояснения представителя административного истца Шестун Я.Ю., представителя Губернатора Камчатского края Хамьянова В.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Потаповой Е.Н., судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Распоряжением Губернатора Камчатского края от 12 марта 2020 года N 267-р (далее - Распоряжение N 267-р) с 18 марта 2020 года на территории Камчатского края введен режим повышенной готовности для органов управления и сил Камчатского края территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Распоряжениями Губернатора Камчатского края от 1 апреля 2020 года N 347-р и от 3 апреля 2020 года N 359-р в указанный выше нормативный правовой акт внесены изменения, в соответствии с которыми его текст изложен в новой редакции.

Предусмотрено возложение на граждан обязанности до 30 апреля 2020 года соблюдать режим самоизоляции, до этой же даты постановлено приостановить проведение мероприятий с массовым пребыванием граждан, работу объектов розничной торговли, предоставление государственных и муниципальных услуг, руководителям религиозных организаций рекомендовано ограничить посещение гражданами объектов, находящихся в собственности религиозных организаций, даны предписания об организации работы в режиме повышенной готовности работодателям, исполнительным органам государственной власти и органам местного самоуправления Камчатского края.

Распоряжением Губернатора Камчатского края от 6 апреля 2020 года N 371-р утверждены рекомендованные формы справки работодателя, при наличии которой разрешается передвижение граждан по территории Камчатского края в целях осуществления служебной деятельности, а также разрешается передвижение транспортных средств в целях осуществления перевозки грузов.

Шуманин В.Ю. обратился в Камчатский краевой суд с административным иском, в котором просил признать недействующими распоряжения Губернатора Камчатского края от 12 марта 20202 года N 267-р, от 1 апреля 2020 года N 347-р, от 3 апреля 2020 года N 359-р, от 6 апреля 2020 года N 371-р, ссылаясь на их несоответствие Конституции Российской Федерации, статье 8 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", статьям 1 и 31 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", статьям 1, 4.1 Федерального закона "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

В обоснование требований административный истец сослался на нарушение порядка издания и введения в действие нормативных правовых актов, выразившееся в том, что оспариваемые распоряжения не подписаны и не прошли процедуру официального опубликования. Полагал, что правовые нормы об ограничении права граждан на свободу передвижения, на осуществление трудовой, предпринимательской и иной разрешенной законом деятельности приняты Губернатором Камчатского края с превышением предоставленных ему полномочий. По мнению истца, распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих, не могло служить основанием для введения режима повышенной готовности в соответствии с положениями Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Содержащиеся в распоряжениях правовые нормы не отвечают требованиям формальной определенности, допускают возможность их расширительного толкования.

Решением Камчатского краевого суда от 27 июля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 октября 2021 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

14 марта 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Шуманина В.Ю., поданная через Камчатский краевой суд 24 февраля 2022 года, в которой истец просит отменить судебные акты, принять по делу новое решение об удовлетворении исковых требований.

В обоснование кассационной жалобы административный истец указал, что правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, могут быть приняты только нормативным правовым актом, изданным Губернатором Камчатского края в форме постановления, который должен быть официально опубликован для всеобщего сведения. Выводы суда первой инстанции о том, что выявленные нарушения требований к форме нормативных правовых актов, а также к порядку введения их в действие не является достаточным основанием для удовлетворения заявленных требований, не основан на законе. Ответчиком не представлено доказательств обоснованности издания обжалуемых распоряжений. Кроме этого, административный истец ссылается на то, что суд первой инстанции рассмотрел дело в отсутствие истца и его представителя. Полагает, что при рассмотрении дела судом нарушен принцип состязательности и равноправия сторон.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 25 марта 2022 года кассационная жалоба Шуманина В.Ю. передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав представителей административного истца и административного ответчика, заключение прокурора, с учетом требований части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемого судебного постановления в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не установлено.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ).

Из положений частей 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Вместе с тем в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии с пунктом "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно положениям частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (часть 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

Правовое регулирование отношений, возникающих в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений, организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на уровне Российской Федерации осуществляется Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ) предусмотрено введение режима повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации - обстановки на определенной территории, сложившейся в результате, в частности, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, которое может повлечь или повлекло за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (статья 1, подпункт "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ).

В соответствии со статьями 1 и 2, подпунктами "а", "м", "у", "ф" пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе, направленных на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Подпунктом "в" пункта 8 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ установлено, что региональный уровень реагирования вводится решением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) при возникновении чрезвычайной ситуации регионального или межмуниципального характера и привлечении к ее ликвидации сил и средств организаций, органов местного самоуправления городского поселения, муниципального района, городского округа и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации.

Губернатор Камчатского края, в соответствии с положениями части 3 статьи 13 Устава Камчатского края, является высшим должностным лицом Камчатского края, возглавляющим исполнительную власть Камчатского края.

Губернатор Камчатского края в пределах своих полномочий на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, настоящего Устава, законов и иных нормативных правовых актов Камчатского края издает постановления и распоряжения (часть 2 статьи 20 Устава Камчатского края).

В соответствии с пунктами 3 и 4(2) статьи 2(1) Закона Камчатского края от 19 октября 2008 года N 198 "О защите населения и территории Камчатского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" к полномочиям Губернатора Камчатского края относятся: введение режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

По решению Всемирной организации здравоохранения от 30 января 2020 года эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, 11 марта 2020 года ситуация признана пандемией.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года N 66 "О внесении изменения в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих" коронавирусная инфекция (2019-nCoV) внесена в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих.

Согласно постановлениям Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)", от 18 марта 2020 года N 7 "Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019", от 30 марта 2020 года N 9 "О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-2019" высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия, организовать контроль за соблюдением карантина, принять меры по введению режима повышенной готовности, обеспечить введение ограничительных мероприятий, включая режим самоизоляции.

12 марта 2020 года в связи с угрозой распространения на территории Камчатского края новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и в целях предупреждения возникновения чрезвычайной ситуации в Камчатском крае, Губернатором Камчатского края издано Распоряжение N 267-р, которым в целях недопущения распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) с 18 марта 2020 года на территории Камчатского края введен режим повышенной готовности для органов управления и сил Камчатской территориальной подсистемы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (т.1 л.д.126-128).

1 апреля 2020 года Губернатором Камчатского края издано распоряжение N 347-р, которым Распоряжение N 267-р изложено в новой редакции (т.1 л.д.135-144). Его текст 7 апреля 2020 года размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Указанным нормативным правовым актом на граждан возложен ряд обязанностей, в частности:

обеспечить самоизоляцию на дому на срок 14 дней со дня возвращения в Камчатский край (подпункт "б" пункта 2); не покидать места проживания (пребывания), за исключением случаев обращения за экстренной (неотложной) медицинской помощью и случаев иной прямой угрозы жизни и здоровью, случаев следования к месту (от места) работы граждан, указанных в пунктах 2 - 5 Указа Президента Российской Федерации от 25 марта 2020 N 206 "Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней", к месту (от места) осуществления деятельности (в том числе работы), которая не приостановлена в соответствии с настоящим распоряжением, осуществления деятельности, связанной с передвижением по территории Камчатского края, в случае, если такое передвижение непосредственно связано с работой граждан, указанных в пунктах 2 - 5 Указа Президента Российской Федерации от 25 марта 2020 года N 206 "Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней", с осуществлением деятельности, которая не приостановлена в соответствии с настоящим распоряжением (подпункт 1 пункта 6); соблюдать дистанцию до других граждан не менее 1,5 метров (социальное дистанцирование), в том числе в общественных местах и общественном транспорте, за исключением случаев оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси (подпункт 1 пункта 6).

3 апреля 2020 года первым вице-губернатором Камчатского края, исполняющим обязанности губернатора Камчатского края, издано распоряжение N 359-р, которым Распоряжение N 267-р изложено в новой редакции (т.1 л.д.148-158, 167). Его текст 7 апреля 2020 года размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Данным нормативным правовым актом установлен срок самоизоляции граждан по месту проживания (пребывания) до 30 апреля 2020 года и конкретизированы ограничения, связанные с самоизоляцией граждан (пункты 2, 3). До этой же даты приостановлено проведение досуговых, развлекательных, зрелищных, культурных, физкультурных, спортивных, выставочных, просветительских, рекламных и иных подобных мероприятий с очным присутствием граждан, а также оказание соответствующих услуг, в том числе в парках, торгово-развлекательных центрах, на аттракционах и в иных местах массового посещения граждан (подпункт 1 пункта 5); посещение обучающимися организаций, предоставляющих общее, среднее профессиональное, высшее, дополнительное образование, а также организаций, осуществляющих спортивную подготовку (подпункт 5 пункта 5); работа объектов розничной торговли и розничных рынков, за исключением реализующих продовольственные товары и (или) непродовольственные товары первой необходимости согласно перечню, утвержденному приложением 2 к настоящему Распоряжению (подпункт 7 пункта 5).

На дату судебного разбирательства Распоряжение N 267-р действует в редакции распоряжения губернатора Камчатского края от 10 апреля 2020 года N 391-р, которое 10 апреля 2020 года размещено на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

6 апреля 2020 года временно исполняющим обязанности Губернатора Камчатского края издано распоряжение N 371-р, которое на дату судебного разбирательства действует в редакции распоряжения Губернатора Камчатского края от 15 апреля 2020 года N 400-р. Его текст 15 апреля 2020 года размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru (т.1 л.д.121-125).

Этим нормативным правовым актом утверждены рекомендованные формы справки работодателя (индивидуального предпринимателя), при наличии которой разрешается передвижение граждан по территории Камчатского края в целях осуществления служебной деятельности, а также справки, при наличии которой разрешается передвижение транспортных средств по территории Камчатского края в целях осуществления перевозки грузов.

Отказывая Шуманину В.Ю. в удовлетворении административных исковых требований, оценив представленные сторонами доказательства в соответствии со статьей 84 КАС РФ, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, пришел к выводу о том, что оспариваемые административным истцом Распоряжения приняты Губернатором Камчатского края в рамках предоставленных ему полномочий, содержат предписание о введении на территории Камчатского края особого правового режима и устанавливают для неопределенного круга граждан и юридических лиц связанные с таким режимом ограничения, которые рассчитаны на неоднократное применение, то есть являются нормативными правовыми актами.

Руководствуясь статьей 28 Устава Камчатского края, а также принятым в развитие части 4 этой статьи Порядком подготовки проектов правовых актов Губернатора Камчатского края, Правительства Камчатского края и иных исполнительных органов государственной власти Камчатского края, утвержденным постановлением Губернатора Камчатского края от 28 декабря 2007 года N 355, частями 4, 5 статьи 5 Закона Камчатского края от 1 июля 2014 года N 478 "О порядке обнародования законов Камчатского края и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Камчатского края" суды установили, что из содержания приведенных выше правовых норм следует, что правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, могут быть приняты только нормативным правовым актом, изданным Губернатором Камчатского края в форме постановления, подлежащим опубликованию на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru и в официальном печатном издании Губернатора и Правительства Камчатского края "Официальные ведомости".

Вместе с тем, установив, что оспариваемые правовые акты приняты в форме распоряжений и не опубликованы в официальном печатном издании Губернатора и Правительства Камчатского края "Официальные ведомости", суды пришли к выводу о том, что выявленные нарушения требований к форме нормативных правовых актов, а также к порядку введения их в действие, что выразилось в принятии оспариваемых нормативных правовых актов в форме распоряжений и неопубликовании их в официальном печатном издании Губернатора и Правительства Камчатского края "Официальные ведомости", не являются достаточным основанием для признания их недействующими.