Определение Судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ДЕВЯТОГО КАССАЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 27 апреля 2022 года Дело N 8а-2387/2022

Мотивированное кассационное определение изготовлено 17 мая 2022 года.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А., Кудриной Я.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Приморского края Столярова С.А. на решение Хасанского районного суда Приморского края от 28 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 13 октября 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению заместителя прокурора Хасанского района, поданному в интересах муниципального образования - Славянское городское поселение и неопределённого круга лиц, к администрации Славянского городского поселения Хасанского муниципального района Приморского края о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А., выслушав объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Потаповой Е.Н., поддержавшей кассационное представление, возражения относительно доводов кассационного представления представителя администрации Славянского городского поселения Хасанского муниципального района Приморского края Маругина А.С., судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

заместитель прокурора Хасанского района, действуя в защиту прав муниципального образования - Славянское городское поселение и неопределённого круга лиц, обратился в Хасанский районный суд Приморского края с административным исковым заявлением к администрации Славянского городского поселения Хасанского муниципального района Приморского края (далее - Администрация), в котором просил возложить на Администрацию обязанность в течение одного года с момента вступления решения суда в законную силу оказать содействие по обустройству территории, в границах которой расположены земельные участки, которые являются смежными и (или) компактно расположенными и находятся в границах Славянского городского поселения, посредством строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур.

В обоснование заявленных требований заместитель прокурора указал, что Администрацией не исполняются требования части 24 статьи 8 Федерального закона от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ), поскольку компактно расположенные на территории Славянского городского поселения два массива земельных участков (в общей сложности 60 земельных участков), предоставленные гражданам в безвозмездное пользование в рамках реализации положений Федерального закона от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ, не обеспечены объектами инфраструктуры. Соответствующее бездействие органа местного самоуправления в результате неэффективной реализации полномочий по решению вопросов местного значения нарушает права муниципального образования на пополнение доходной части бюджета, поскольку отсутствие инфраструктуры делает предоставленные земельные участки непривлекательными для осуществления экономической деятельности, а также права неопределённого круга лиц на освоение и использование земельных участков.

Решением Хасанского районного суда Приморского края от 28 мая 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 13 октября 2021 года, в удовлетворении административного искового заявления заместителя прокурора Хасанского района было отказано.

9 марта 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступило кассационное представление прокурора Приморского края Столярова С.А., поданное 22 февраля 2022 года через Хасанский районный суд Приморского края, в котором ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения в связи с допущенным судами неправильным применением норм материального и процессуального права, а также о направлении административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстнции.

Частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения решения Хасанского районного суда Приморского края от 28 мая 2021 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 13 октября 2021 года по результатам рассмотрения кассационного представления с административным делом судебной коллегией по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не установлено.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ лицу, указанному в статье 1 настоящего Федерального закона (далее - гражданин), на основании его заявления однократно может быть предоставлен в безвозмездное пользование земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности и расположенный на территории одного из указанных в статье 1 настоящего Федерального закона субъектов Российской Федерации (в том числе и на территории Приморского края), площадь которого не превышает одного гектара.

Из содержания частей 1 и 4 статьи 8 Федерального закона от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ следует, что земельный участок может использоваться гражданином, которому он предоставлен в безвозмездное пользование, для осуществления любой не запрещённой федеральным законом деятельности при соблюдении условий, предусмотренных данной статьёй; в случае, если земельный участок, предоставленный гражданину в безвозмездное пользование, расположен в границах территориальной зоны, применительно к которой утверждён градостроительный регламент, гражданин вправе использовать такой земельный участок в соответствии с любым видом или любыми видами разрешённого использования, предусмотренными данным регламентом, без каких-либо согласований и разрешений; при этом гражданин вправе использовать земельный участок, в том числе, в соответствии с условно разрешённым видом использования земельного участка без получения разрешения и проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

Положениями части 24 статьи 8 Федерального закона от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ предусмотрено, что в случае, если с двадцатью или более гражданами заключены договоры безвозмездного пользования земельными участками, которые являются смежными и (или) компактно расположенными и находятся в границах населённого пункта или на расстоянии не более двадцати километров от населённого пункта, органы государственной власти, органы местного самоуправления оказывают содействие обустройству территории, в границах которой расположены такие земельные участки, посредством строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур.

Разрешая административный спор и отказывая в удовлетворении заявленных заместителем прокурора Хасанского района административных исковых требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что обеспечение инфраструктурой территории, на которой компактно расположены земельные участки, предоставленные в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ, представляет собой поддержку гражданам, с которыми заключены договоры безвозмездного пользования земельными участками, что относится к предмету совместного ведения органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, при этом оказание содействия обустройству такой территории не является безусловной обязанностью органов местного самоуправления, инициатива в указанном вопросе должна исходить от граждан - пользователей земельными участками. В данном случае заместителем прокурора не представлено доказательств того, что лица, с которыми заключены договоры безвозмездного пользования земельными участками, обращались в Администрацию либо в прокуратуру Хасанского района с заявлениями по вопросу оказания содействия в строительстве объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур на соответствующей территории. Учитывая приведённые обстоятельства, а также принятие Национальной программы социально-экономического развития Дальнего Востока на период до 2024 года и на перспективу до 2035 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 сентября 2020 года N 2464-р, со стороны Администрации не было допущено незаконного бездействия применительно к требованиям части 24 статьи 8 Федерального закона от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ.

Кроме того, суды нижестоящих инстанций указали, что у прокурора не имеется оснований для обращения в суд с настоящим иском в интересах неопределённого круга лиц, поскольку круг лиц, которые могут быть заинтересованы в обустройстве территории, в границах которой расположены земельные участки, в данном случае определён (этими лицами являются граждане, заключившие договоры безвозмездного пользования земельными участками).

Данные выводы судов основаны на правильном применении норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, а также норм процессуального права и соответствуют обстоятельствам административного дела, установленным на основании исследования представленных сторонами доказательствам, которым судами дана надлежащая правовая оценка по правилам статьи 84 КАС РФ.

В соответствии с частью 4 статьи 218 КАС РФ в случаях, предусмотренных КАС РФ, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Европейским Судом по правам человека указывалось, что поддержка прокуратурой одной из сторон, несомненно, может быть оправданной при определённых обстоятельствах, например, для защиты прав уязвимых групп - детей, инвалидов и так далее, - которые считаются неспособными защитить свои интересы самостоятельно, или когда данным нарушением затронуты многие граждане, или если требуют защиты государственные интересы (пункт 35 постановления Европейского Суда по правам человека от 15 января 2009 года по делу "Менчинская (Menchinskaya) против Российской Федерации").

Защита прав и интересов уязвимых общественных групп, не способных защитить свои права, может быть исключительной причиной вмешательства прокурора.

С учётом изложенных принципов участия в деле лиц, наделённых полномочиями от имени государства надзирать за соблюдением законности, суд правомерно рассмотрел вопрос о наличии у заместителя прокурора Хасанского района полномочий на обращение в суд с настоящим административным иском.

Также, как следует из содержания административного искового заявления, заместитель прокурора Хасанского района ссылался на то, что оно подается в защиту прав муниципального образования Славянского городского поселения, которые нарушаются в результате бездействия Администрации по обустройству территории, на которой расположены земельные участки, предоставленные в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ. Однако из текста административного искового заявления и его просительной части усматривается, что заместителем прокурора считались нарушенными административным ответчиком права пользователей конкретных земельных участков.

Согласно частям 1 - 6 статьи 8 Федерального закона от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ использование земельного участка осуществляется гражданином, которому он предоставлен в безвозмездное пользование, для любой не запрещённой федеральным законом деятельности, которая может быть не связана с необходимостью строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур.

В связи с этим, учитывая, что прокурором фактически заявлены требования по обустройству территории, на которой расположены земельные участки, предоставленные конкретным гражданам, круг лиц, в защиту которых подано заявление прокурора, является определённым. При этом, как уже отмечалось выше, из материалов дела не следует, что пользователи земельных участков обращались в органы прокуратуры или в органы местного самоуправления с просьбой об оказании содействия в обустройстве территории, в границах которой расположены предоставленные им земельные участки, посредством строительства инфраструктурных объектов.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции полагает, что административный иск заместителя прокурора не может считаться поданным в защиту интересов муниципального образования Славянское городское поселение, поскольку он заявлен к Администрации, являющейся исполнительно-распорядительным органом соответствующего муниципального образования, тогда как административное процессуальное законодательство не допускает совпадения административного истца и административного ответчика в одном лице.

Доводы кассационного представления прокурора о нарушении судом требований процессуального закона в связи с тем, что к участию в деле в качестве административного соответчика не привлечён орган исполнительной власти Приморского края, судебной коллегией кассационного суда отклоняются.

Частью 4 статьи 38 КАС РФ предусмотрено, что под административным ответчиком понимается лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд.

В соответствии с частью 4 статьи 39 КАС РФ прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несёт процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), а также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска.

Согласно положениям процессуального законодательства только административный истец определяет, к кому предъявлять административное исковое заявление (пункт 3 части 2 статьи 125 КАС РФ) и в каком объёме требовать от суда защиты (часть 1 статьи 178 КАС РФ). Вследствие этого суд обязан разрешить дело по тому административному исковому заявлению, которое предъявлено административным истцом, и только в отношении того ответчика, который указан административным истцом, за исключением случаев, прямо определённых в законе.

По правилам части 5 статьи 41 КАС РФ в случае, если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено КАС РФ или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд первой инстанции привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика.

Учитывая, что заместителем прокурора Хасанского района в рамках настоящего административного дела заявлены требования о возложении обязанности исключительно на Администрацию, вследствие, по мнению прокурора, допущенного ею бездействия при реализации вытекающих из закона полномочий, поскольку КАС РФ не предусмотрено обязательное участие органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по делам такой категории, а материалы дела не свидетельствуют о невозможности рассмотрения спора без участия такого органа, нарушений положений части 5 статьи 41 КАС РФ по делу не усматривается.

Таким образом, поскольку при рассмотрении настоящего административного дела судами первой и апелляционной инстанций нормы материального и процессуального права применены правильно, выводы, изложенные в обжалуемых судебных актах, соответствуют обстоятельствам административного дела, оснований для их отмены по доводам кассационного представления прокурора Приморского края не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Хасанского районного суда Приморского края от 28 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 13 октября 2021 года оставить без изменения, кассационное представление прокурора Приморского края Столярова С.А. - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения суда по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка