Определение Судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ДЕВЯТОГО КАССАЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 23 марта 2022 года Дело N 8а-1147/2022

Мотивированное кассационное определение изготовлено 05.04.2022

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Зайцевой О.А. и Туктамышевой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление и.о. прокурора Хабаровского края на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 08 октября 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Вяземского района в защиту интересов неопределённого круга лиц к министерству транспорта и дорожного хозяйства Хабаровского края, КГКУ "Хабаровское управление автомобильных дорог", министерству имущественных отношений Хабаровского края, Правительству Хабаровского края о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Зайцевой О.А., выслушав объяснения прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО6, поддержавшей доводы кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор Вяземского района обратился в Кировский районный суд города Хабаровска Хабаровского края с вышеназванным исковым заявлением в защиту интересов неопределённого круга лиц к министерству транспорта и хозяйства Хабаровского края, КГКУ "Хабаровское управление автомобильных дорог" (далее - КГКУ "Хабаровскуправтодор") и, с учётом уточнения исковых требований, просил обязать министерство транспорта и дорожного хозяйства Хабаровского края в течение одного года с момента вступления решения суда в законную силу произвести финансирование КГКУ "Хабаровскуправтодор" в целях выполнения работ по приведению автомобильной дороги "Вяземский-Шумный", местонахождение: Хабаровский край, Вяземский район, от км 119+377 автодороги "Хабаровск-Владивосток" на юго-восток до посёлка Шумный в соответствии с требованиями государственных стандартов, определяющими требования к состоянию дорог общего пользования 4 категории; обязать КГКУ "Хабаровскуправтодор" в течение одного года шести месяцев с момента вступления решения суда в законную силу выполнить работы по приведению дорожного полотна автомобильной дороги "Вяземский-Шумный", местонахождение: Хабаровский край, Вяземский район, от км 119+377 автодороги "Хабаровск-Владивосток" на юго-восток до посёлка Шумный в соответствии с требованиями государственных стандартов (ГОСТов), определяющими требования к состоянию дорог общего пользования 4 категории.

Решением Кировского районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 28 сентября 2020 года требования прокурора удовлетворены в полном объёме.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 17 марта 2021 года решение суда первой инстанции от 28 сентября 2020 года отменено, административное дело направлено в районный суд на новое рассмотрение.

На основании определения Кировского районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 09 апреля 2021 года суд перешёл к рассмотрению дела в порядке административного судопроизводства.

Определениями суда от 09 апреля 2021 года, от 25 мая 2021 года к участию в деле в качестве административных соответчиков были привлечены Правительство Хабаровского края и министерство имущественных отношений Хабаровского края.

Решением Кировского районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 25 июня 2021 года уточнённое административное исковое заявление прокурора удовлетворено в отношении министерства транспорта и дорожного хозяйства Хабаровского края и КГКУ "Хабаровскуправтодор". Правительство Хабаровского края и министерство имущественных отношений Хабаровского края от ответственности освобождено.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 08 октября 2021 года решение Кировского районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 25 июня 2021 года отменено, по административному делу принято новое решение, которым административное исковое заявление прокурора Вяземского района оставлено без удовлетворения.

28 января 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступило кассационное представление и.о. прокурора Хабаровского края, поданное через Кировский районный суд города Хабаровска Хабаровского края 12 января 2022 года (сдана в организацию почтовой связи), в котором ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 08 октября 2021 года? и направлении административного дела в суд апелляционной инстанции на новое рассмотрение.

В обоснование своей позиции кассатор сослался на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, несоответствии выводов суда обстоятельствам административного дела. Так, по мнению кассатора, выводы суда апелляционной инстанции о принятии административными ответчиками достаточных мер по приведению спорного участка дороги в нормативное состояние, со ссылкой на заключение двух контрактов, является неверным, поскольку сам по себе факт заключения государственного контракта, без необходимых мероприятий и должного финансирования) не может свидетельствовать о надлежащим исполнении административными ответчиками обязанности по содержанию дороги и не освобождает ответчиков от её выполнения. Доказательств изменения состоянии дороги за период с момента заключения контрактов и на момент судебного разбирательства в материалы дела не представлено.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 14 февраля 2022 года кассационное представление и.о. прокурора Хабаровского края передано для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационного представления извещены своевременно и в надлежащей форме, представители административных ответчиков в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационное представление в их отсутствие.

Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе исследовать и приобщать к материалам дела новые доказательства, устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были опровергнуты судом первой и апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, выслушав объяснения прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО6, изучив письменные возражения министерства транспорта и дорожного хозяйства Хабаровского края, Правительства Хабаровского края, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о том, что при рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции были допущены такого рода существенные нарушения норм материального и процессуального права.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в ходе проведённой прокуратурой Вяземского района с привлечением ОГИБДД ОМВД России по Вяземскому району проверки соблюдения КГКУ "Хабаровскуправтодор" требований законодательства в сфере безопасности дорожного движения, содержания автомобильных дорог и дорожной деятельности, а также осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, установлено, что на основании распоряжения Правительства Хабаровского края от 11 сентября 2019 года N 772-пр "О приеме объектов муниципальной собственности Вяземского муниципального района Хабаровского края, безвозмездно передаваемых в государственную собственность Хабаровского края" автомобильная дорога "Вяземский-Шумный", местонахождение: Хабаровский край, Вяземский район, от км 119+377 автодороги "Хабаровск-Владивосток" на юго-восток до посёлка Шумный, передана в государственную собственность Хабаровского края, что подтверждается актом приёма-передачи от 07 октября 201 года.

В ходе проведённого 21 мая 2020 года командиром ОДПС ГИБДД в присутствии инспектора ОГИБДД ОМВД России по Вяземскому району, с участием специалиста АО "Региоснаб" осмотра участка автомобильной дороги "город Вяземский - посёлок Шумный" с применением фотокамеры, установлено, что на протяжении дороги присутствуют дефекты покрытия проезжей части, дефекты системы водоотведения (разрушение водопропускных труб, заилевание и захламление русла водотоков, отсутствие барьерного ограждения), вследствие чего происходит размыв и осыпь полотна дороги, и ввиду разрушения происходит сужение проезжей части и снижению видимости на виражах, а также происходит застой воды в кювете, с подтоплением полотна дороги и натеканием на обочину и проезжую часть; в период выпадения осадков происходит перетекание сточных вод через проезжую часть дороги, вследствие отсутствия окучивания; дорожные знаки установлены не в полном объёме, что создаёт угрозу безопасности дорожного движения на данном участке дороги. По результатам осмотра 21 мая 2020 года составлен акт осмотра. К акту приложена фототаблица.

Аналогичные нарушения установлены при проведении госинспектором ГИБДД ОМВД России по Вяземскому району аналогичного обследования 10 июня 2021 года, по результатам которого составлен соответствующий акт.

Согласно контракту N 81 от 23 марта 2020 года (сроком действия по 31 декабря 2021 года), заключенного между КГКУ "Хабаровскуправтодор" (Заказчик) и ФИО9 (Подрядчик), следует, что Заказчик поручает, а Подрядчик принимает на себя обязательства по выполнению работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения Хабаровского края и дорожных сооружений на них, согласно перечню обслуживаемых автомобильных дорог регионального значения и искусственных сооружений на них, в соответствии с условиями контракта и Технической частью, а Заказчик принимает на себя обязательства принять результаты выполненных работ и оплатить их, при этом Заказчик вправе требовать от Подрядчика надлежащего исполнения обязательств в соответствии с условиями, запрашивать у Подрядчика информацию о ходе и состоянии исполнения обязательств по настоящему контракту.

Из контракта N 108 от 23 апреля 2020 года (сроком действия 180 дней), заключенного между КГКУ "Хабаровскуправтодор" (Заказчик) и ФИО8 (Исполнитель), следует, что Заказчик поручает, а Исполнитель принимает на себя обязательство по выполнению инженерно-геодезических изысканий, проведение имущественно-правовой инвентаризации земельных участков, получение основных технических условий на проектирование, подключение объекта к сетям инженерно-технического обеспечения.

В соответствии со статьёй 3 Федерального закона от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ) к дорожной деятельности относится деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (пункт 6). При этом под содержанием автомобильной дороги понимается комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (пункт 12).

Согласно пункту 3 статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ) к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения при осуществлении дорожной деятельности; полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог (пункт 2 статьи 12 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ).

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 12 Федерального закона от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.

В силу пункта 2 статьи 15 Федерального закона от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения обеспечивается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 17, части 1 статьи 18 Федерального закона от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ содержание и ремонт автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Федерального закона от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения осуществляется за счет средств бюджетов субъектов РФ, иных предусмотренных законодательством РФ источников финансирования.

Согласно пунктам 3.4.1, 3.5.1 Положения о министерстве транспорта и дорожного хозяйства края Хабаровского края, утверждённого постановлением Правительства Хабаровского края от 10 июня 2019 года N 229-пр, Министерство осуществляет: функции главного распорядителя средств краевого бюджета, предусмотренных на финансирование подведомственных учреждений, межбюджетных трансфертов и функции получателя средств краевого бюджета по закрепленным кодам бюджетной классификации в соответствии с законодательством Российской Федерации; подготавливает предложения по утверждению нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения и правил расчета размера ассигнований краевого бюджета на указанные цели с учетом необходимости приведения транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог в соответствие с требованиями технических регламентов.

Министерство осуществляет свою деятельность непосредственно либо и (или) через подведомственные краевые государственные учреждения, предприятия (п. 1.4 Положения).

Согласно пункту 2.1 Устава КГКУ "Хабаровскуправтодор", целью деятельности Учреждения является организация работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения Хабаровского края и сооружений на них и гидротехнических сооружений, организация дорожного движения в целях повышения безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах на территории Хабаровского края.

Принимая решение об удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции сослался на положения Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Федерального закона от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", установил несоответствие спорного участка дороги требованиям нормативной документации, и указал, что КГКУ "Хабаровскуправтодор", как лицом, осуществляющим содержание автомобильных дорог, в связи с отсутствием достаточного финансирования, принимаются не полные меры к приведению автомобильной дороги "Вяземский-Шумный" к нормативному состоянию, что безусловно создает реальную угрозу безопасности дорожного движения, сохранения жизни, здоровья и имущества неопределённого круга лиц.

Отменяя данное решение суда первой инстанции, и принимая новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления прокурора Вяземского района, суд апелляционной инстанции согласился с выводом суда первой инстанции, что ремонт автомобильной дороги "Вяземский-Шумный" является обязанностью КГКУ "Хабаровскуправтодор", а финансирование указанной деятельности является обязанностью органа исполнительной власти Хабаровского края (министерства транспорта и дорожного хозяйства Хабаровского края). Однако указал, что отсутствует незаконное бездействие административных ответчиков (не осуществление всех необходимых своевременных действий в полном объёме), поскольку после передачи 07 октября 2019 года автомобильной дороги "Вяземский-Шумный" в государственную собственность Хабаровского края, 23 марта 2020 года КГКУ "Хабаровскуправтодор" заключило контракт по выполнению работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения Хабаровского края, а также контракт по выполнению инженерно-геодезических изысканий, проведение имущественно-правовой инвентаризации земельных участков, получение основных технических условий на проектирование, подключение объекта к сетям инженерно-технического обеспечения.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции не может согласиться с выводами суда апелляционной инстанции в силу следующего.

В соответствии с частями 8 и 9 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела в порядке главы 22 КАС РФ суд выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 данной статьи, в полном объёме, в том числе как соблюдение истцом сроков обращения в суд, так и нарушение его прав, свобод и законных интересов, соответствие оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, наличие полномочий и оснований для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) и соблюдение порядка принятия такого решения, совершения действия (бездействия).

Задачами административного судопроизводства являются защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункты 2 и 4 статьи 3 КАС РФ).

В силу части 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным. Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

В пункте 24 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 года N 36 разъяснено, что доказывание по административным делам осуществляется при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ).

Право на судебную защиту, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, оказывается существенно ущемлённым, если суды при рассмотрении дела не исследуют его фактические обстоятельства по существу, ограничиваясь установлением формальных условий применения нормы (постановления от 06 июня 1995 года N 7-П, от 13 июня 1996 года N 14-П, от 28 октября 1999 года N 14-П, от 22 ноября 2000 года N 14-П, от 14 июля 2003 года N 12-П, от 12 июля 2007 года N 10-П, определение от 5 марта 2004 года N 82-0 и др.).

Так, суд апелляционной инстанции указал на отсутствие незаконного бездействия административных ответчиков по ссылкой на контракт N 81 от 23 марта 2020 года по выполнению работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения Хабаровского края, а также на контракт N 108 от 23 апреля 2020 года на выполнение инженерно-геодезических изысканий, проведение имущественно-правовой инвентаризации земельных участков, получение основных технических условий на проектирование, подключение объекта к сетям инженерно-технического обеспечения.

Между тем, контракт N 108 от 23 апреля 2020 года не имеет отношение к настоящему спору, поскольку он заключён на выполнение работ по подготовке проекта планировки и проекта межевания территории линейного объекта "Автомобильная дорога "Вяземский-Шумный", а требования прокурора заявлены о возложении обязанности по ремонту и приведению автомобильной дороги "Вяземский-Шумный",в соответствии с требованиями государственных стандартов.

Из содержания контракта N 81 от 23 марта 2020 года следует, что он заключён на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и искусственных сооружений на них, расположенных на территории муниципальных районов Хабаровского края. При этом, из данного контракта не усматривается, что спорный участок автомобильной дороги включён в перечень автомобильных дорог, подлежащих ремонту, а также, что в нём предусмотрены виды работ, заявленные прокурором в исковом заявлении.

Судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего административного дела не был проанализирован контракт N 81 от 23 марта 2020 года на предмет относимости к настоящему спору, а также не истребованы доказательства приведения спорного участка автомобильной дороги в соответствии с требованиями государственных стандартов.

В связи с чем, вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии незаконного бездействия со стороны административных ответчиков является преждевременным, основанным на неправильном установлении имеющих значение для дела обстоятельств, что повлекло неправильное применение норм материального и процессуального права.

Судебная коллегия полагает, что допущенные нарушения норм материального и процессуального права являются существенными и не могут быть восполнены судом кассационной инстанции.

Вопреки закреплённому в КАС РФ принципу состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ), который выражается, в том числе, в принятии судом предусмотренных КАС РФ мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226 КАС РФ), меры для полного и правильного установления фактических обстоятельств административного дела, их всестороннего исследования судом апелляционной инстанции не приняты, юридически значимые для рассмотрения настоящего дела обстоятельства не установлены.