Решение Калининградского областного суда

 
КАЛИНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 27 апреля 2021 года Дело N 7А-132/2021

Судья Калининградского областного суда Тращенкова О.В.,

при секретаре Корж А.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу Министерства здравоохранения Калининградской области на решение судьи Центрального районного суда г.Калининграда от 17 марта 2020 года, которым оставлено без изменения постановление руководителя Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области от 27 декабря 2019 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.21 ст.19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, в отношении Министерства здравоохранения Калининградской области,

выслушав защитников Министерства здравоохранения Калининградской области по доверенностям Макарова М.Ф. и Титова В.Н., поддержавших доводы жалобы, представителя Территориального органа Управления Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области по доверенности Ситникову Л.А., возражавшую против доводов жалобы, изучив письменные материалы дела, судья

УСТАНОВИЛ:

Постановлением руководителя Территориального органа Управления Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области (далее - Управление Росздравнадзора по Калининградской области) от 27 декабря 2019 года юридическое лицо - Министерство здравоохранения Калининградской области признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.21 ст.19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей.

Решением судьи Центрального районного суда г.Калининграда от 17 марта 2020 года указанное постановление оставлено без изменения, поданная Министерством здравоохранения на него жалоба - без удовлетворения.

В жалобе на постановление и решение судьи защитник Министерства здравоохранения Калининградской области просит названные выше акты отменить, производство по делу прекратить в связи с отсутствием в действиях Министерства состава административного правонарушения. Полагает, что судом допущены существенные процессуальные нарушения, не позволившие полно и всесторонне рассмотреть жалобу Министерства на постановление по делу об административном правонарушении, не проверены доводы Министерства, им не дана надлежащая оценка.

Решением судьи Калининградского областного суда от 25 июня 2020 года названные выше постановление должностного лица и решение судьи районного суда были оставлены без изменения.

Постановлением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 15 января 2021 года решение судьи Калининградского областного суда от 25 июня 2020 года отменено, жалоба защитника Министерства здравоохранения Калининградской области на постановление должностного лица и решение судьи районного суда возвращена в Калининградский областной суд на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении жалобы защитники Министерства здравоохранения Калининградской области по доверенностям Титов В.Н. и Макаров М.Ф. доводы, изложенные в ней, поддержали, пояснив, что предписание, выданное Министерству здравоохранения Калининградской области Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения 28 августа 2019 года, исполнено в полном объеме и надлежащим образом, о чем своевременно, в установленный в предписании срок, представлены соответствующие документы.

Представитель Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области по доверенности Ситникова Л.А. в судебном заседании с доводами жалобы не согласилась, решение судьи и постановление должностного лица по делу об административном правонарушении просила оставить без изменения.

Выслушав лиц, участвующих в деле, изучив письменные материалы дела, прихожу к следующим выводам.

Ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, его территориального органа об устранении нарушений законодательства установлена ч.21 ст.19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Как усматривается из материалов дела, Министерству здравоохранения Калининградской области вменяется неисполнение предписания б/н, выданного Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения 28 августа 2019 года

Указанным предписанием Министерству здравоохранения было предписано принять меры к устранению выявленных нарушений действующего законодательства в сфере здравоохранения, причин, способствующих их совершению; разработать и утвердить план "Дорожную карту" мероприятий, направленных на устранение нарушений и недостатков, выявленных в ходе проверки, проведенной Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и указанных в акте проверки от 28.07.2019, которую представить в Службу и в Территориальный орган в срок до 27.09.2019.

Кроме того, этим же предписанием Министерству здравоохранения Калининградской области предписано в срок до 28.10.2019 выполнить следующее:

- принять действенные меры для исключения нарушений по соблюдению прав граждан в сфере охраны здоровья, предусмотренные Федеральным законом от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации";

- провести детальный анализ причин смертности по направления в разрезе районов и разработать планы по снижению смертности;

- принять меры по реализации мероприятий региональных программ в рамках реализации национальных проектов "Здравоохранение" и "Демография";

- обеспечить соблюдение своевременного проведения диагностических исследований и сроков оказания медицинской помощи врачами-специалистами, а также сроков оказания стационарной медицинской помощи в плановом порядке в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.12.2018 N 1506 "О программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановые периоды 2020 и 2021 годов";

- привести в соответствие территориальную программу государственных гарантий в соответствии с требованиями названного выше Постановления;

- активизировать работу главных внештатных специалистов Министерства здравоохранения Калининградской области в части разработки планов по снижению смертности и мониторинга причин недостижения необходимых индикаторов;

- унифицировать отчеты главных внештатных специалистов, включая обязательный пункт по разбору имеющихся проблем по соответствующему профилю;

- организовать работу главных внештатных специалистов по контролю за медицинской помощью в лечебных учреждениях всех уровней Калининградской области;

- обеспечить контроль за деятельностью главных внештатных специалистов;

- обеспечить действенный ведомственный контроль за соблюдением медицинскими организациями утвержденной маршрутизации пациентов, в том числе, с диагнозом "острый коронарный синдром" и "острое нарушение мозгового кровообращения";

- принять меры по увеличению доли проводимых диагностических исследований с целью выявления онкологических патологий;

- принять меры к соблюдению сроков проведения прижизненных диагностических исследований, направленных на ранее выявление онкологической патологии;

- привести в соответствие канцер-регистр раковых больных с информацией, имеющейся в системе "БАРС. Здравоохранение", в том числе в соответствие с реальными данными об онкологических пациентах в субъекте;

- принять меры по усилению контроля за разбором запущенных случаев позднего выявления онкологических патологий у пациентов;

- принять меры по внедрению использования программы мониторинга беременных в электронном виде, в том числе в части полноценного ведения беременных с момента постановки на учет до родоразрешения;

- принять меры к установлению соответствующей группы риска беременных женщин их состоянию;

- принять меры по соблюдению маршрутизации беременных женщин установленной приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 01.11.2012 N 572н "Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи по профилю "акушерство и гинекология" (за исключением использования вспомогательных репродуктивных технологий);

- разработать мероприятия, влияющие на снижение показателя младенческой смертности;

- принять меры к детальному разбору случаев младенческой и материнской смертности в субъектах, в том числе с привлечением специалистов из федеральных учреждений и главных внештатных специалистов Минздрава России;

- принять меры по укомплектованию первичных онкологических кабинетов в соответствии с кадровой потребностью;

- усилить контроль за выполнением диспансеризации детей-сирот и определенных групп взрослого населения, а также за последующим оказанием медицинской помощи по результатам диспансеризаций;

- усилить контроль за выполнением охвата диспансеризацией взрослого населения, в том числе по критериям проведения Всероссийской диспансеризации;

- обеспечить информирование граждан о возможности прохождения Всероссийской диспансеризации на сайтах медицинских организаций;

- принять действенные меры для исключения случаев списания вакцин и лекарственных препаратов;

- обеспечить эффективную эксплуатацию медицинского оборудования в медицинских организациях;

- организовать мониторинг за простаивающим медицинским оборудованием в субъекте;

- обеспечить исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 21.04.2016 N 332 "Об утверждении Правил использования медицинскими организациями средств нормированного страхового запаса территориального фонда обязательного медицинского страхования для финансового обеспечения мероприятий по организации дополнительного профессионального образования медицинских работников по программам повышения квалификации, а также по приобретению и проведению ремонта медицинского оборудования" в полном объеме;

- обеспечить обязательное внесение информации в информационную систему субъекта всеми районами области;

- обеспечить в полном объеме исполнение переданных полномочий по организации обеспечения отдельных категорий граждан необходимыми лекарственными препаратами, медицинскими изделиями и специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, переданных для осуществления субъектами Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи";

- привести в соответствие нормативные документы, принятые на уровне региона, касающиеся льготного лекарственного обеспечения;

- обеспечить контроль за сроками годности лекарственных препаратов и медицинских изделий, используемых для обеспечения отдельных категорий граждан, имеющихся на ответственном хранении в уполномоченных аптечных организациях и на складе, установить персональную ответственность;

- организовать проведение ведомственного контроля в рамках рассмотрения безопасности медицинской деятельности в подведомственных медицинских организациях, в том числе, контроль качества оказания медицинской помощи льготным категориям граждан в соответствии с требованиями приказа Минздрава России от 21.12.2012 N 1340н;

- обеспечить исполнение в полном объеме требований ст.89 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".

Помимо изложенного, Министерству здравоохранения Калининградской области предписано рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушения требований законодательства.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что во исполнение предписания 24 октября 2019 года Министерством здравоохранения Калининградской области в Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения и в Управление Росздравнадзора по Калининградской области была направлена информация об исполнении предписания с приложением документов, подтверждающих данное обстоятельство.

Вместе с тем, руководителем Управления Росздравнадзора по Калининградской области по результатам проверки представленных документов сделан вывод о том, что предписание Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения от 28 августа 2019 года исполнено Министерством здравоохранения Калининградской области не в полном объеме, что явилось основанием для привлечения последнего к административной ответственности по ч.21 ст.19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Оставляя постановление должностного лица по делу об административном правонарушении без изменения, судья районного суда пришел к выводу о том, что действия Министерства здравоохранения Калининградской области квалифицированы верно, вина лица в совершении административного правонарушения подтверждена имеющимися в материалах дела доказательствами, срок и порядок привлечения к административной ответственности соблюдены.

Однако с выводами административного органа и судьи районного суда согласиться нельзя.

В силу ст.1.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением случаев, предусмотренных примечанием к данной статье. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

В соответствии со ст.24.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях задачами производства по делам об административных правонарушениях являются, в том числе, всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

Согласно ст.26.1 Кодекса при разбирательстве по делу об административном правонарушении выяснению подлежат обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, в том числе: наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения.

Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие либо отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (ст.26.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях). Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Оценка доказательств должна производиться судьей, должностным лицом, осуществляющими производство по делу об административном правонарушении, по своему внутреннему убеждению, основанному на полном, всестороннем и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. При этом никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу (ст.26.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

В соответствии с ч.3 ст.30.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении судья должен проверить дело в полном объеме.

Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного ч.21 ст.19.5 Кодекса РФ об административных правонарушения, заключается в противоправном действии (бездействии), которое выражается, в том числе, в невыполнении в установленный срок предписания территориального органа федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, которое является законным.

Под неисполнением в срок предписания понимается исполнение предписания частично в указанный этим предписанием срок или уклонение от его исполнения в целом. Предписание выносится в случае выявления нарушений законодательства в целях их устранения.

Определение законности предписания надзорного органа предполагает, в том числе, его конкретный и исполнимый характер. В частности, предписание должно содержать законные требования, указания, позволяющие однозначно установить наличие допущенного нарушения, предусмотренного законодательством или иными нормативными документами, должно быть исполнимым, содержать конкретные и четкие формулировки относительно действий, которые необходимо совершить лицу, в отношении которого вынесено предписание, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленных нарушений. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать двоякое толкование, его изложение должно быть кратким и четким, ясным и доступным для понимания, оно не должно носить признаки формального выполнения требований (п.1 ч.1 ст.17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Вместе с тем, законность самого предписания, за неисполнение которого Министерство здравоохранения Калининградской области привлечено к административной ответственности, должностным лицом и судьей районного суда надлежащим образом не проверена.

В то же время, оценив законность предписания от 28.08.2019, прихожу к выводу о том, что оно приведенным выше требованиям закона не соответствует, его формулировка содержит неконкретный перечень действий, которые необходимо совершить Министерству здравоохранения Калининградской области по устранению выявленных нарушений, то есть по своему содержанию предписание является неясным.

Несмотря на это, Министерством здравоохранения Калининградской области меры, направленные на исполнение указанного предписания, приняты.

Так, материалы дела свидетельствуют о том, что во исполнение предписания Министерством здравоохранения Калининградской области разработан и утвержден план по устранению указанных в предписании нарушений, данный план направлении в Управление Росздравнадзора по Калининградской области. Кроме того, Министерством проведен детальный анализ причин смертности и разработаны индивидуальные планы по снижению смертности в муниципальных образованиях, где она превышает необходимый к достижению показатель. Планы согласованы с администрациями муниципальных образований, в настоящее время осуществляется и реализация.

Помимо этого, Министерством здравоохранения Калининградской области во исполнение предписания выполнены следующие действия:

- издан приказ от 21.10.2019 N 737 о предоставлении еженедельной отчетности об исполнении индикативных показателей национальных проектов "Здравоохранение" и "Демография";