Решение Новгородского областного суда от 05 февраля 2019 года №7-9/2019

НОВГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 5 февраля 2019 года Дело N 7-9/2019
05 февраля 2019 года судья Новгородского областного суда (Великий Новгород, ул. Нехинская, д. 55, стр. 1) Константинова Ю.П.,
при секретаре Сизовой Ю.Б.,
с участием защитника Администрации Окуловского муниципального района Шоломовой Е.А., начальника отдела промышленной безопасности по Новгородской области Северо-Западного Управления Ростехнадзора Венкова О.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в порядке пересмотра жалобу Администрации Окуловского муниципального района Новгородской области на постановление судьи Окуловского районного суда Новгородской области от 28 декабря 2018 года в отношении Администрации Окуловского муниципального района Новгородской области о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и назначении административного наказания в виде административного штрафа в размере 200 000 рублей,
установил:
12 ноября 2018 года начальником отдела промышленной безопасности по Новгородской области Северо-Западного Управления Ростехнадзора Венковым О.С. в отношении Администрации Окуловского муниципального района Новгородской области (далее - Администрация района) составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) за нарушение требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов.
Вышеуказанным постановлением судьи Окуловского районного суда Новгородской области от 28 декабря 2018 года Администрация привлечена к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 200 000 рублей.
В жалобе, поданной в Новгородский областной суд, Администрация района просит об отмене судебного постановления, ссылаясь на отсутствие доказательств причастности Администрации района (в качестве надлежащего субъекта) к совершению административного правонарушения, а также на нарушение процессуальных требований КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении дела.
Изучив материалы дела, судья считает, что Администрацией не пропущен срок обжалования постановления судьи.
В судебном заседании защитник Администрации района - Шоломова Е.А. поддержала доводы жалобы, кроме того просила о снижении административного штрафа.
Начальник отдела промышленной безопасности по Новгородской области Северо-Западного Управления Ростехнадзора Венков О.С., указывая на несостоятельность доводов жалобы, полагал обоснованным привлечение Администрации к административной ответственности.
Проверив дело об административном правонарушении, изучив доводы жалобы, заслушав участников процесса, судья областного суда не находит оснований для отмены или изменения состоявшегося по делу постановления.
Согласно части 1 статьи 9.1 КоАП РФ нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года; на юридических лиц - от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
Правовое регулирование отношений, возникающих в процессе деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, осуществляется Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ).
Целью статьи 9.1 КоАП РФ является обеспечение защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.
Предметами правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, являются опасные производственные объекты, к числу которых относятся предприятия или их цеха, участки, площадки, а также иные производственные объекты.
Объективная сторона указанного правонарушения состоит в несоблюдении установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, а также утвержденными в соответствии с ними нормативными техническими документами условий, запретов, ограничений и других обязательных требований, обеспечивающих промышленную безопасность. Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в этой области может быть совершено как путем действия, так и бездействия. Наступления последствий не требуется.
Согласно преамбуле Федерального закона N 116-ФЗ его действие распространяется на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права.
С учетом приведенного положения преамбулы Федерального закона N116-ФЗ, субъектом правонарушений могут быть как граждане, так и должностные лица, и юридические лица независимо от их организационно-правовых форм, индивидуальные предприниматели, чья деятельность функционально связана с опасными производственными объектами. Виды такой деятельности обозначены в пункте 1 статьи 6 Федерального N116-ФЗ.
В соответствии с законодательством Российской Федерации газораспределительные сети относятся к категории опасных производственных объектов, что обусловлено взрыво- и пожароопасными свойствами транспортируемого по ним газа (п. 6 Приложения 1 "Опасные производственные объекты" к Федеральному закону N 116-ФЗ).
Согласно пункту 3 статьи 4 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности устанавливают обязательные требования к деятельности в области промышленной безопасности, в том числе работникам опасных производственных объектов, экспертам в области промышленной безопасности; безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, в том числе порядку действий в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте; обоснованию безопасности опасного производственного объекта.
Из материалов дела усматривается, что на основании распоряжения заместителя руководителя Северо-Западного Управления Ростехнадзора N39-5904 от 07 сентября 2018 года (л.д. 32-35) в связи с поступившей информацией от АО "Газпром газораспределение Великий Новгород" о фактах эксплуатации газораспределительных сетей без заключения договора на техническое обслуживание (л.д. 20-21) в отношении Администрации Окуловского муниципального района проведена внеплановая документарная проверка.
По результатам проверки составлен акт N39-5904-6553/А от 11 октября 2018 года (л.д. 43-49), в котором указаны выявленные нарушения требований Федерального закона от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности", что явилось поводом к возбуждению в отношении Администрации района дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.
Отделом промышленной безопасности по Новгородской области Северо-Западного управления Ростехнадзора выявлены факты несоблюдения требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов, а именно:
- опасные производственные объекты (сеть газораспределения - газопровод среднего давления в <...> сеть газораспределения - газопровод среднего давления до блок-модульной газовой котельной в <...>; сеть газораспределения - газопровод среднего давления в д. <...>; сеть газораспределения - газопровод среднего давления в <...> не зарегистрированы в государственном реестре опасных производственных объектов, что является нарушением пункта 2 статьи 2 Федерального закона N 116-ФЗ;
- отсутствует лицензия на осуществление деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III класса опасности, лицензия на эксплуатацию опасного производственного объекта, что является нарушением пункта 1 статьи 9 Федерального закона N 116- ФЗ;
- не представлены сведения об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности за 2017 год в срок до 01 апреля 2018 года, что является нарушением пункта 2 статьи 11 Федерального закона N 116-ФЗ, пункта 14.1 Правил организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утвержденных постановлением Правительства РФ от 10.03.1999 N 263;
- не создан резерв финансовых средств и материальных ресурсов для локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте, что является нарушением пункта 1 статьи 10 Федерального закона N 116-ФЗ;
- не назначено ответственное лицо за осуществление производственного контроля в организации, что является нарушением пункта 1 статьи 9 Федерального закона N 116-ФЗ, требований пункта 7 Правил организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утвержденных постановлением Правительства РФ от 10.03.1999 N 263;
- не обеспечено проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности, что является нарушением пункта 1 статьи 9 Федерального закона N 116-ФЗ, пункта 9 Правил организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требовании промышленной безопасности на опасном производственном объекте утвержденных Постановлением Правительства РФ от 10.03.1999 г. N263;
- отсутствует исполнительная документация на следующие технические устройства: сеть газораспределения - газопровод среднего давления в <...> сеть газораспределения - газопровод среднего давления до блок-модульной газовой котельной в <...>; сеть газораспределения - газопровод среднего давления в д. <...>; сеть газораспределения - газопровод среднего давления в <...>, что является нарушением пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ; пункта 9 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления", утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15.11.2013 N 542;
- не разработан документ, регламентирующий порядок расследования причин инцидентов на опасном производственном объекте, их учет и анализ, что является нарушением пункта 1 статьи 9 Федерального закона N 116-ФЗ, пункта 32 Порядка проведения технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения на объектах, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного приказом Ростехнадзора от 19.08.2011 N480;
- не определен порядок и условия хранения проектной и исполнительной документации распорядительным документом эксплуатационной организации, что является нарушением пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ; пункта 9 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления", утвержденных приказом Федеральной службы но экологическому, технологическому и атомному надзору от 15.11.2013 N 542;
- не выполняется комплекс мероприятий, включая мониторинг, техническое обслуживание и ремонт сетей газораспределения и газопотребления, обеспечивающих содержание сетей газораспределения и газопотребления в исправном и безопасном состоянии (сеть газораспределения - газопровод среднего давления в <...>; сеть газораспределения - газопровод среднего давления до блок-модульной газовой котельной в <...>, сеть газораспределения - газопровод среднего давления в д. <...>; сеть газораспределения - газопровод среднего давления в <...>, что является нарушением пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ; пункта 9 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления", утвержденных приказом Федеральной службы но экологическому, технологическому и атомному надзору от 15.11.2013 N 542;
- не разработан и не утверждён план мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий, что является нарушением пункта 1 статьи 9, пункта 2 статьи 10 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ.
По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении Администрации района назначено административное наказание в виде штрафа в размере 200 000 рублей, что соответствует минимальному размеру санкции части 1 статьи 9.1 КоАП РФ.
Данные обстоятельства явились основанием для обращения Администрации района в Новгородский областной суд с жалобой на постановление судьи районного суда о привлечении к административной ответственности.
Руководствуясь положениями Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", судья при рассмотрении дела исходил из того, что Администрация района как организация, фактически эксплуатирующая опасные производственные объекты, должна соблюдать требования промышленной безопасности, однако не выполнила их; судья признал доказанным административным органом наличие в действиях (бездействии) Администрации района состава вменяемого ему правонарушения, пришел к выводам об отсутствии обстоятельств, свидетельствующих о наличии признаков малозначительности вменяемого правонарушения.
Администрация, оспаривая в целом факт рассмотрения ее в качестве эксплуатирующей организации, ссылалась на то обстоятельство, что перечисленные выше сети газораспределения в реестре муниципального имущества муниципального образования - Окуловский муниципальный районе не числятся, соответственно, заявитель не может быть признан субъектом вмененного административного правонарушения.
Приведенные в жалобе Администрации района доводы не могут быть признаны состоятельными, поскольку тот факт, что администрация не относится к специализированным организациям, не свидетельствует о том, что администрация не имеет возможности (не наделена соответствующими полномочиями) для организации надлежащей эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями законодательства в области промышленной безопасности. Отсутствие каких-либо иных организационных или материальных средств для организации надлежащей эксплуатации объекта не свидетельствует об отсутствии вины органа местного самоуправления, который обязан был в связи с принятием в пользование опасного производственного объекта организовать выполнение всех предусмотренных законом мер для обеспечения законности использования сети газораспределения.
Как указано выше, положения Федерального закона N 116-ФЗ распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации. В связи с изложенным статус органа местного самоуправления сам по себе не выводит данный орган из-под юрисдикции названного Закона.
Статьей 2 Федерального закона от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) определено, что газоснабжение - одна из форм энергоснабжения, представляющая собой деятельность по обеспечению потребителей газом, в том числе деятельность по транспортировке, хранению и поставкам газа.
Согласно Федеральному закону N 69-Ф газораспределительная система - имущественный производственный комплекс, состоящий из организационно и экономически взаимосвязанных объектов, предназначенных для транспортировки и подачи газа непосредственно его потребителям.
Организация газоснабжения населения является полномочием органов местного самоуправления городских поселений, городских округов и осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами.
Организация газоснабжения поселений в границах муниципального района, а также организация газоснабжения населения сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, и межселенной территории является полномочием органов местного самоуправления муниципального района и осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами (статья 7 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации").
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29.10.2010 N 870 эксплуатация сети газораспределения и сети газопотребления - это использование сети газораспределения и сети газопотребления по назначению, определенному в проектной документации; эксплуатационная организация - юридическое лицо, осуществляющее эксплуатацию сети газораспределения и сети газопотребления и (или) оказывающее услуги по их техническому обслуживанию и ремонту на законных основаниях.
В Правилах пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002 года N 317, понятие специализированной (газораспределительной) организации уточнено, и добавлено, что это не только собственник газораспределительной системы, но и организация, заключившая с собственником газораспределительной системы договор на ее эксплуатацию (подпункт "б" пункта 2). Из чего следует, что собственник вправе передать имеющиеся у него газораспределительные сети в пользование эксплуатационной (эксплуатирующей) организации по договору.
В статье 9 Федерального закона N 116-ФЗ перечислены основные обязанности организации, эксплуатирующей опасный производственный объект. Этот перечень свидетельствует о том, что закон понимает под эксплуатирующей организацией - специализированный, специально созданный и предназначенный для обслуживания данного опасного объекта производственный комплекс. Орган местного самоуправления, созданный для выполнения сугубо управленческих функций по решению вопросов местного значения, сам по себе не может обеспечить выполнение этих требований. Применительно к органам местного самоуправления речь идет не о получении ими статуса специализированной (эксплуатирующей) организации, а об обязательном заключении ими договора с соответствующей специализированной организацией, имеющей лицензию на эксплуатацию такого опасного производственного объекта, которая будет нести ответственность за осуществление всех работ, необходимых для безопасной эксплуатации газопровода.
Учитывая нормы приведенных актов, договор о техническом обслуживании (об отсутствии которого сообщает АО "Газпром газораспределение Великий Новгород" - л.д. 20-21) по существу это договор, которым газораспределительная система передается в эксплуатацию этой организации.
Как усматривается из материалов дела, муниципальные контракты на выполнение работ по техническому обслуживанию и текущему ремонту газопроводов, газовых сетей и газового оборудования в 2017 году в отношении указанных выше сетей газораспределения на территории г. Окуловки и Окуловского района заключались именно Администрацией Окуловского муниципального района.
Отсутствие в реестре муниципального имущества муниципального образования названных выше опасных производственных объектов не может являться препятствием к соблюдению требований промышленной безопасности, при том, что материалами дела подтверждается, что только Администрация района является лицом, осуществляющим обслуживание данных объектов (путем заключения договоров на техническое обслуживание со специализированной организацией).
В качестве довода жалобы, также приводится ссылка на факт составления в отношении Администрации района двух протоколов об административном правонарушении за одно и то же административное правонарушение.
Данный довод также подлежит отклонению.
Статья 28.8 КоАП РФ устанавливает сокращенный срок для устранения недостатков протокола и других материалов дела - трое суток со дня их поступления от судьи. Вместе с тем законодатель в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает определённого порядка устранения таких недостатков и не оговаривает конкретные способы и формы реагирования на них (в частности, не установлено нужно ли составлять новый протокол об административном правонарушении или достаточно внести исправления в уже составленный). Следовательно, поскольку никаких препятствий по этому поводу Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не установил, не исключена возможность внесения изменений и дополнений в уже составленный протокол (в этом случае все исправления, независимо от способа их внесения, должны быть удостоверены подписью должностного лица, составившего протокол, а лицо, в отношении которого ведется производство по делу, должно быть ознакомлено с ними); в то же время не исключается возможность составления нового протокола об административном правонарушении, если необходимые исправления не могут быть внесены в уже составленный.
В первоначальном протоколе об административном правонарушении от 23 октября 2018 года на втором листе в тексте было ошибочно указано "Администрация Боровичского муниципального района" вместо - "Администрация Окуловского муниципального района". В пересоставленном протоколе об административном правонарушении от 12 ноября 2018 года названный недостаток исправлен. Изменений, влияющих на описание или доказательства относительно события административного правонарушения, в протокол не вносилось; при этом, процессуальные права лица, привлекаемого к административной ответственности, гарантированы соблюдением соответствующих процессуальных норм КоАП РФ при внесении изменений (ст. 28.2).
Таким образом, изменения в протокол об административном правонарушении (путем составления нового протокола) внесены с соблюдением требований КоАП РФ, поскольку материалы дела позволяют сделать вывод о том, что изменения внесены в протокол в отсутствие представителя Администрации с соблюдением требований части 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ, так как юридическое лицо было извещено о месте и времени совершения данных действий письменным уведомлением (л.д.19), копия протокола с внесенными в него изменениями направлена в Администрацию почтой (л.д. 10-11).
Несоблюдение норм промышленной безопасности создает реальную угрозу жизненно важным интересам личности и общества ввиду возможных аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.
В рассматриваемом случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям выражается, прежде всего, в пренебрежительном отношении Администрации района к формальным требованиям публичного права.
Доводы, которыми аргументирована жалоба, сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки судьи районного суда, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой обстоятельств дела и представленных по делу доказательств. Между тем, несогласие с оценкой конкретных обстоятельств не может служить основанием для отмены вынесенного по делу постановления, поскольку нарушений норм процессуального права при производстве по делу об административном правонарушении не установлено.
Изложенные в жалобе доводы не свидетельствуют о возможности освобождения юридического лица от административной ответственности.
Административное наказание назначено Администрации района в пределах санкции части 1 статьи 9.1 КоАП РФ, в соответствии с требованиями статей 3.1, 4.1 КоАП РФ с учетом всех обстоятельств дела, характера совершенного правонарушения и является справедливым.
Правовых и фактических оснований для снижения размера административного штрафа в соответствии с правилами части 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ не имеется.
Не установлено таких оснований и для изменения назначенного наказания в соответствии с положениями статьи 4.1.1 КоАП РФ.
Порядок и срок давности привлечения к административной ответственности не нарушены.
С учетом изложенного, оснований для отмены или изменения постановления судьи, не имеется.
Руководствуясь статьями 30.6-30.7 КоАП РФ, судья
решил:
Постановление судьи Окуловского районного суда Новгородской области от 28 декабря 2018 года в отношении Администрации Окуловского муниципального района о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, - оставить без изменения, жалобу Администрации - без удовлетворения.
Решение вступает в законную силу с момента вынесения.
Судья Новгородского
областного суда Ю.П. Константинова


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка