Решение Новгородского областного суда от 13 декабря 2018 года №7-223/2018

НОВГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 13 декабря 2018 года Дело N 7-223/2018
13 декабря 2018 года судья Новгородского областного суда, расположенного по адресу: Великий Новгород, ул. Нехинская, д. 55, стр. 1, Константинова Ю.П.,
при секретаре Сеферовой Ц.В.,
с участием Колотиловой О.Н. и её защитника Сотниковой В.Ю., специалиста-эксперта отдела антимонопольного контроля Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области Бондарь Н.В.,
рассмотрев в порядке пересмотра жалобу Колотиловой О.Н. на решение судьи Новгородского районного суда Новгородской области от 24 октября 2018 года, которым оставлено без изменения постановление N 19-а/18 заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области Пашковой Г.Н. от 01 августа 2018 года, вынесенное в отношении должностного лица - заместителя председателя Правительства Новгородской области Колотиловой О.Н. о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и назначении наказания в виде административного штрафа в размере 15 000 рублей,
установил:
23 июля 2018 года специалистом-экспертом отдела антимонопольного контроля Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области Бондарь Н.В. в отношении должностного лица - заместителя председателя Правительства Новгородской области Колотиловой О.Н. составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за нарушение пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).
По данному делу заместителем руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области вынесено постановление N 19-а/18 от 01 августа 2018 года, которым должностное лицо - заместитель председателя Правительства Новгородской области Колотилова О.Н. подвергнута административному штрафу.
Решением судьи Новгородского районного суда Новгородской области от 24 октября 2018 года постановление от 01 августа 2018 года в отношении Колотиловой О.Н. оставлено без изменения, жалоба Колотиловой О.Н. - без удовлетворения.
В жалобе, поданной в Новгородский областной суд, Колотилова О.Н. не соглашается с привлечением к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 КоАП РФ, просит отменить состоявшееся по делу судебное решение, приводя доводы о несоответствии выводов суда фактически обстоятельствам дела.
Изучив материалы дела, судья считает, что Колотиловой О.Н. не пропущен срок на обжалование указанного выше решения судьи.
Колотилова О.Н. и защитник Сотникова В.Ю. поддержали жалобу в судебном заседании.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области представило письменные возражения против доводов жалобы Колотиловой О.Н. с приложением копии решения Арбитражного суда Новгородской области от 05 октября 2108 года по делу NА44-6311/18, которым отказано в удовлетворении заявления Правительства Новгородской области о признании недействительным решения Управления ФАС России по Новгородской области от 10 мая 2018 года по делу о нарушении антимонопольного законодательства NА-11/18 и предписания N5 от 10 мая 2018 года.
Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области Бондарь Н.В. привела доводы в обоснование выводов административного органа о привлечении Колотиловой О.Н. к административной ответственности.
Проверив материалы дела, изучив доводы, изложенные в жалобе, выслушав участников процесса, судья приходит к следующим выводам.
Административная ответственность по части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях наступает за действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 7 статьи 14.32 настоящего Кодекса.
Приведенной нормой обеспечивается соблюдение органами власти требований Федерального закона о защите конкуренции, который определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе:
1) предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
2) недопущение, ограничение, устранение конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.
Объектом правонарушения являются общественные отношения в сфере антимонопольного регулирования с участием субъектов государственной администрации, местного самоуправления, осуществляющих их функции органов и организаций, а также государственных внебюджетных фондов.
Объективную сторону правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена в соответствии с настоящей статьей, составляют нарушения запретов, предусмотренных в статье 15 Федерального закона о защите конкуренции.
Согласно пункту 8 части 1 статьи 15 Закона защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются создание дискриминационных условий.
Из материалов дела следует, что в Новгородское УФАС России поступило заявление ООО Медицинский Центр "Альтернатива" от 20.09.2017 года об ограничивающих конкуренцию действиях на рынке медицинских услуг на территории Новгородской области при распределении плановых объемов медицинской помощи в условиях дневного стационара, совершаемых Комиссией по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) в Новгородской области (далее - Комиссия по ОМС).
Установив признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом требований, установленных Законом о защите конкуренции, Новгородское УФАС России на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдало Правительству Новгородской области предупреждение N 17 от 27.11.2017 года (далее - предупреждение N17) о необходимости прекращения указанных действий (бездействий), и с этой целью в срок до 28.12.2017 года - обеспечить разработку и реализацию механизма (системы) распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования Новгородской области, предусматривающего обязательные для Комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Новгородской области объективные критерии и методику распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования Новгородской области на недискриминационных условиях.
В установленный срок предупреждение N 17 выполнено не было.
В соответствии с частью 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции приказом Управления от 02.03.2018 года N 22/18 возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N А-11/18 по признакам нарушения Правительством Новгородской области части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и создана комиссия по рассмотрению данного дела.
Решением комиссии Новгородского ФАС России от 10 мая 2018 года действия Правительства Новгородской области признаны нарушающими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пункта 8 названной нормы, поскольку установленные факты необеспечения Комиссией ОМС требований действующего законодательства (части 10 статьи 36 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании", Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Минздравсоцразвитие от 28.02.2011 N 158н), а также непринятие обязательных для Комиссии критериев распределения объемов предоставления медицинской помощи, отвечающих принципам прозрачности и сбалансированности распределения медицинской помощи между медицинскими организациями области в пределах установленных территориальной программой объемов предоставления медицинской помощи и показателям деятельности медицинских организаций, приводят к возникновению угрозы создания дискриминационных условий и возможности для наступления негативных последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции на рассматриваемом товарном рынке.
При этом, признаки нарушения антимонопольного законодательства, а именно статьи 15 Закона о защите конкуренции, заключаются не в действиях Комиссии ОМС по отношению к ООО "МЦ "Альтернатива", а в бездействии Правительства Новгородской области, которое приводит или может привести к устранению, ограничению, недопущению конкуренции на рынке медицинских услуг в сфере обязательного медицинского страхования.
Таким образом, в действиях в действиях (бездействии) Правительства Новгородской области содержатся нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в непринятии мер по созданию условий, обеспечивающих недискриминационное распределение объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования Новгородской области, что приводит может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке оказания медицинской помощи в сфере обязательного медицинского страхования в Новгородской области.
Позиция Комиссии Новгородского ФАС России согласуется с разъяснениями, данными в письме Минздрава России от 13.12.2017 г. N 11-7/10/2-8616 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2018 год на плановый период 2019 и 2020 годов", поскольку пункт 5 раздела "Формирование территориальной программы обязательного медицинского страхования" вышеуказанного письма прямо указывает, что распределение объемов медицинской помощи между медицинскими организациями осуществляется на основе ряда конкретных показаний, а также разъясняет, как следует распределять объемы медицинской помощи в отдельных случаях.
Приведенные обстоятельства, подтверждающие нарушение органом власти субъекта части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, послужили поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении заместителя председателя Правительства Новгородской области Колотиловой О.Н.
Как следует из протокола об административном правонарушении от 23 июля 2018 года, составленного специалистом-экспертом отдела антимонопольного контроля Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области Бондарь Н.В., заместителем председателя Правительства Новгородской области Колотиловой О.Н. совершено административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, выразившееся в нарушении пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
При возбуждении дела об административном правонарушении в отношении заместителя Губернатора Новгородской области - заместителя Председателя Правительства Новгородской области Колотиловой О.Н., исполняющей обязанности в указанной должности с 01 января 2018 года, уполномоченный специалист-эксперт Новгородского УФАС России, исходил из требований статьи 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Согласно пунктам 2.1 и 2.3 должностной инструкции заместителя Губернатора Новгородской области - заместителя Председателя Правительства Новгородской области, утвержденной Губернатором Новгородской области от 25 декабря 2017 года, в полномочия Колотиловой О.Н. входит организация взаимодействия органов исполнительной власти Новгородской области по вопросам здравоохранения, улучшения демографической ситуации, социальной защиты населения области, предоставления мер государственной социальной поддержки населению области в соответствии с действующим законодательством, труда и занятости, науки и образования, реализации проектов поддержки инноваций в Новгородской области, а так же координация деятельности министерства здравоохранения Новгородской области, министерства труда и социальной защиты населения Новгородской области, министерства образования Новгородской области.
Исходя из требований административного законодательства, основанием для привлечения должностных лиц к административной ответственности является совершение ими административных правонарушений в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. При этом, данное положение закона (статья 2.4 КоАП РФ) не ставит знак равенства между дисциплинарным и административным правонарушением. Административным правонарушением признается нарушение лишь таких служебных правил (обязанностей), которые имеют надведомственный характер и охраняют государственный интерес. Прежде всего, положения статьи 2.4 КоАП РФ относит к должностным лицам представителей власти. К административной ответственности могут быть привлечены должностные лица, во-первых, при нарушении своими собственными действиями установленных правил; во-вторых, при даче подчиненным указаний, идущих вразрез с требованиями этих правил; в-третьих, за непринятие мер по обеспечению соблюдения правил подчиненными лицами, если обеспечение соблюдения этих правил входит в круг служебных обязанностей конкретного должностного лица.
Заместителем председателя Правительства Новгородской области Колотиловой О.Н. не приняты меры по созданию условий, обеспечивающих недискриминационное распределение объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования Новгородской области, при том, что обеспечение соблюдения данных правил входит в круг служебных обязанностей этого должностного лица. При таких обстоятельствах, привлечение Колотиловой О.Н., обеспечивающей организацию взаимодействия органов исполнительной власти Новгородской области по вопросам здравоохранения, координирующей деятельность министерства здравоохранения Новгородской области, к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является законным.
Ссылка жалобы на отсутствие у Колотиловой О.Н. обязанности координировать деятельность Комиссии по разработке территориальной программы ОМС Новгородской области, не может повлиять на выводы, сделанные по данному делу, поскольку совершение вмененного в вину административного правонарушения зависело от реализации иных должностных полномочий Колотиловой О.Н. как заместителя председателя Правительства Новгородской области в сфере здравоохранения Новгородской области, в том числе по разработке и реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи.
Персональный состав комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования на основании пункта 10 Положения о комиссии (Приказ Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 N 158н) утверждается нормативным правовым актом высшего органа исполнительной власти субъекта РФ. Председателем комиссии является представитель органа исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (пункт 11 Положения о комиссии).
Состав Комиссии сформирован и утвержден Распоряжением Администрации Новгородской области от 02.02.2012 N28-рз и с изменениями от 02.02.2015 N27-рг.
Поскольку Комиссия самостоятельным юридическим лицом не является, то ответственность за ее действия несет Правительство области, распорядительным актом которого утвержден состав такой комиссии. Указанный вывод также согласуется со сложившейся судебной практикой о том, что ответственность за действия коллегиального органа несет лицо, принявшее решение о его создании (в частности, Определение Верховного Суда РФ от 29.04.2016 N 309-КГ16-3191 по делу N А76-7175/2015, Определение Верховного Суда РФ от 13.06.2017 N 305-КГ17-6191 по делу N А40-171233/2016). Следовательно, Правительство Новгородской области, как орган, утвердивший состав Комиссии ОМС, а также заместитель председателя Правительства Новгородской области Колотилова О.Н., координирующая деятельность министерства здравоохранения Новгородской области, несут ответственность за принимаемые решения, в том числе по вопросам распределения объемов предоставления медицинской помощи между медицинскими организациями в сфере ОМС.
Федеральным законом от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", а именно частью 10 статьи 36 названного Закона, установлены общие критерии распределения объемов предоставления медицинской помощи, установленные территориальной программой ОМС. Критерии распределения объемов предоставления медицинской помощи также отражены в пункте 8 Положения о комиссии (Приказ Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 N 158н) и в письмах Минздрава России о формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на определенный период.
Из указанных норм следует, что распределение объемов предоставления медицинской помощи между медицинскими организациями должно осуществляться комиссиями не произвольно, а в соответствии с законодательно закрепленными критериями, в связи с чем решение о выделении каждой медицинской организации конкретного объема медицинский помощи должно быть мотивировано не только принципами сбалансированности распределения медицинской помощи между медицинскими организациями субъекта Российской Федерации в пределах установленных территориальной программой объемов предоставления медицинской помощи, но и показателями, применимыми к конкретной медицинской организации.
По утверждению привлекаемого к ответственности лица объемы медицинской помощи распределяются Комиссией ОМС между медицинскими организациями, осуществляющими деятельность в системе обязательного медицинского страхования, на основании части 10 статьи 36 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".
Вместе с тем, критерии и значимость данных критериев в числовом (процентном) выражении нормативными правовыми актами не установлена. Кроме того, порядок оценки показателей медицинских организаций по каждому критерию и определения итогового значения объема медицинской помощи также законодательно не установлен. Протоколы заседания Комиссии ОМС не содержат какого-либо расчета, объективного обоснования распределения между медицинскими организациями объемов предоставления медицинской помощи. Следовательно, Комиссия ОМС распределяет объемы предоставления медицинской помощи между медицинскими организациями без учета каких-либо определенных критериев и оценки их значимости в соответствии с показателями каждой медицинской организации. Приведенные сведения позволили сделать вывод о том, что Комиссия ОМС не руководствуется какими-либо объективными критериями при распределении объемов предоставления медицинской помощи. При этом Комиссия ОМС распределяет объемы предоставления медицинской помощи среди медицинских организаций произвольно, неравномерно, без учета требований антимонопольного законодательства в части соблюдения запретов о создании дискриминационных условий.
Оценив в соответствии с требованиями статей 26.2, 26.11 КоАП РФ представленные в материалы дела доказательства и установив обстоятельства дела, судья районного суда пришел к верному выводу о том, что квалификация должностным лицом Управления ФАС по Новгородской области деяния Колотиловой О.Н. как образующих событие и состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, является правильной.
В опровержение иных доводов жалобы, основанием для привлечения Колотиловой О.Н. к административной ответственности послужило принятое антимонопольным органом решение от 10 мая 2018 года о признании действий Правительства Новгородской области (выразившихся в непринятии мер по созданию условий, обеспечивающих недискриминационное распределение объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования Новгородской области, которое может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции не рынке оказания медицинской помощи в сфере обязательного медицинского страхования в Новгородской области), нарушающими пункт 8 части 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции. Соответственно, ответственным должностным лицом Правительства (заместителем председателя Правительства по вопросам здравоохранения) нарушен запрет, установленный названой нормой Федерального закона о защите конкуренции, что является административным правонарушением, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
При таких обстоятельствах судья районного суда пришел к верному выводу о том, что постановление заместителя руководителя Управления ФАС по Новгородской области вынесено в соответствии с требованиями закона, квалификация действий правонарушителя по части 1 статьи 14.9 КоАП РФ является правильной, наказание назначено в пределах санкции данной нормы, с учетом фактических обстоятельств совершенного правонарушения.
Вопреки доводам жалобы все приведенные лицом, привлекаемым к административной ответственности и защитником мотивы несогласия с принятыми решениями, а также все документы дела об административном правонарушении были предметом рассмотрения судьи районного суда, им дана мотивированная судебная оценка, оснований не соглашаться с которой не имеется.
Доводы жалобы о неправильном определении обстоятельств дела, неправильной оценке и фактически об отсутствии события административного правонарушения были исследованы и правомерно отклонены с приведением соответствующих мотивов, нашедших отражение в вынесенных по делу решениях и в дополнительной аргументации не нуждающихся. Такие доводы направлены на переоценку имеющихся в материалах дела доказательств, оцененных по правилам ст. 26.11 КоАП РФ, оснований для их переоценки не имеется.
Постановление о привлечении Колотиловой О.Н. к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, вынесено с соблюдением срока давности привлечения к административной ответственности, установленного статьей 4.5 названного Кодекса для данной категории дел.
Порядок привлечения Колотиловой О.Н. к административной ответственности соблюден.
По результатам рассмотрения жалобы, оснований полагать, что при рассмотрении настоящего дела должностным лицом административного органа и судьей районного суда были допущены существенные нарушения процессуальных требований, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, которые не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, не имеется.
Обстоятельств, которые в силу пунктов 2 - 5 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ могли бы повлечь изменение или отмену состоявшихся по делу решений, не установлено.
При таких обстоятельствах, обжалуемые Колотиловой О.Н. постановление и решение суда отмене или изменению не подлежат.
Руководствуясь ст.ст. 30.7, 30.9 КоАП РФ, судья
решил:
Решение судьи Новгородского районного суда Новгородской области от 24 октября 2018 года и постановление N 19-а/18 заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области Пашковой Г.Н. от 01 августа 2018 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, в отношении должностного лица - заместителя председателя Правительства новгородской области Колотиловой О.Н. - оставить без изменения, а жалобу Колотиловой О.Н. - без удовлетворения.
Решение вступает в законную силу с момента вынесения.
Судья Новгородского
областного суда Ю.П. Константинова


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка