Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 24 сентября 2021 года Дело N 66а-989/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Захарова Е.И.,

судей Никитиной Г.Н., Ненашевой Е.Н.,

при секретаре судебного заседания Таран И.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N 3а-29/2021) по административному исковому заявлению ООО "Городские энергетические сети" о признании недействующими пункта 1 Приложения N 1, пунктов 2 и 31 Приложения N 3, пунктов 1 и 2 Приложения N 6 к приказу Управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 11 декабря 2020 г. N 141-пр/т "Об установлении тарифов в сфере теплоснабжения на 2020-2025 гг. О внесении изменений в приказы Управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области", возложении обязанности,

по апелляционной жалобе Управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области на решение Амурского областного суда от 14 мая 2021 года,

заслушав доклад судьи Захарова Е.И., выслушав пояснения представителей ООО "Городские энергетические сети" Шпилько О.В., Туринской М.А., представителя Управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области Соловьевой С.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Мищенко Е.Ю.,

УСТАНОВИЛА:

приказом Управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 11 декабря 2020 года N 141-пр/т (далее - приказ N 141-пр/т) на 2020-2025 годы установлены тарифы в сфере теплоснабжения, внесены изменения в приказы Управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области.

ООО "Городские энергетические сети" (далее - ООО "Горэнерго", Общество) обратилось с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 1 Приложения N 1, пунктов 2, 31 Приложения N 3, пунктов 1, 2 Приложения N 6 вышеуказанного приказа, возложении обязанности принять новый нормативный акт об установлении экономически обоснованного тарифа на тепловую энергию, вырабатываемую Обществом.

Исковые требования мотивированы тем, что Управлением государственного регулирования цен и тарифов Амурской области (далее - Управление, тарифный орган) установлен тариф на 2021-2025 годы в размере значительно заниженном экономически обоснованным затратам Общества, что противоречит Федеральному закону о теплоснабжении и принятым во исполнение указанного закона подзаконным нормативным актам. Указывает, что установление экономически необоснованного тарифа для Общества влечет ее заведомо убыточную деятельность, что негативным образом отражается на его экономической деятельности и создает реальную угрозу его банкротства. Кроме того, может стать причиной срыва отопительного периода, что, в свою очередь, повлечет нарушение функционирование объектов жизнеобеспечения и прав неограниченного круга лиц.

Решением Амурского областного суда от 14 мая 2021 года административное исковое заявление ООО "Городские энергетические сети" удовлетворено. Пункт 1 Приложения N 1, пункты 2 и 31 Приложения N 3, пункты 1 и 2 Приложения N 6 к приказу N 141-пр/т признаны недействующими со дня принятия.

На указанное решение Управлением государственного регулирования цен и тарифов Амурской области подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, приняв по делу новое решение об отказе ООО "Горэнерго" в удовлетворении заявленных исковых требованиях. Управление не согласно с выводом суда, о том, что примененный органом регулирования порядок расчета расходов материала не основан на нормах действующего законодательства, поскольку согласно положениям Правил регулирования тарифов установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложения регулируемой организации. Так, ООО "Горэнерго" не представило расчет обоснованных объёмов материалов, расчет потребности материалов не подтвержден ссылками на нормы расхода материалов. Также обществом не обоснованы нормативами фактические объемы израсходованных материалов на производственные нужды, не представлены документы, подтверждающие количество списанных материалов по направлениям использования с указанием цены фактически списанных материалов. Указывает, что административный истец не является организацией, оказывающей коммунальные услуги и, в связи с этим, оснований для включения затрат на оплату труда сбытового персонала отсутствуют. Считает необоснованным вывод суда о том, что расходы на военизированную охрану подлежат включению в НВВ, учитывая, что административный истец не относится к числу субъектов, объекты которого подлежат военизированной охране. Расходы по экспертизе промышленной безопасности опасных производственных объектов, по проведению технического освидетельствования и экспертиз промышленной безопасности опасных производственных объектов, по разработке проекта ПДВ, по разработке проекта "Обоснование размеров санитарно-защитной зоны", по замеру шумов, по проведению санитарно-эпидемиологической экспертизы заявлены в составе прочих цеховых расходов и они возмещают затраты, запланированные заявителем. Указывает, что расходы по охране труда и технике безопасности определены исходя из численности персонала, учтенной по фонду оплаты труда в тарифе на 2021 год с учетом анализа фактических расходов ООО "Горэнерго" в 2019 году с учетом Прогноза Минэкономразвития России. Также не согласно с выводом суда первой инстанции относительно расходов на противопожарную безопасность, расходов на канцелярские товары, расходов на хозяйственные товары, почтовых расходов, расходов на программное обеспечение, расходов на содержание компьютерной техники, расходов на обеспечение работников питьевой водой, расходов на спецодежду обслуживающего персонала здания АУП, расходов на создание НАСФ. Управление определилоуказанные расходы исходя из фактических расходов 2018-2019 годов в среднем за 2 года с применением индексов роста цен. Расходы на приобретение воды определены управлением из количества воды, необходимой для разового наполнений тепловых сетей и систем теплопотребления, технологических потерь, затрат воды на подпитку системы теплоснабжения, а также объема на хозяйственные нужды источников теплоснабжения. Кроме того, указывает о несогласии с выводами суда относительно расчетной предпринимательской прибыли, неучтенных экономически обоснованных расходов, понесенных административным истцом.

Относительно доводов апелляционной жалобы ООО "Горэнерго" и прокурором, участвовавшем в деле представлены возражения, в которых просят решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции представитель Управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области Соловьева С.А., участвующая в деле с использованием системы видеоконференц-связи, доводы апелляционной жалобы поддержала в полном объеме.

Представители ООО "Городские энергетические сети" Шпилько О.В., Туринская М.А., участвующие в деле с использованием системы видеоконференц-связи, считают, что решение вынесено законно и обоснованно.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения явившихся лиц, заключение прокурора, полагавшего, что оснований для отмены или изменения решения не имеется, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

Государственное регулирование цен на тепловую энергию осуществляется на основе принципов, установленных Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), в соответствии с Основами ценообразования в сфере теплоснабжения и Правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения" (далее - Основы ценообразования и Правила регулирования), Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года N 760-э (далее - Методические указания), иными нормативными правовыми актами.

Как указано в статье 2 Закона о теплоснабжении регулируемый вид деятельности в сфере теплоснабжения - вид деятельности в сфере теплоснабжения, при осуществлении которого расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим в соответствии с настоящим Федеральным законом государственному регулированию.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении, тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов подлежат государственному регулированию.

В соответствии с частью 3 статьи 7 Закона о теплоснабжении, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) устанавливают тарифы, перечень которых приведен в статье 8 настоящего Федерального закона, за исключением предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, предельных (минимальных и (или) максимальных) уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям.

Управление государственного регулирования цен и тарифов Амурской области является исполнительным органом государственной власти Амурской области, осуществляющим функции в сфере государственного регулирования цен и тарифов на продукцию (товары, услуги), подлежащую государственному регулированию в соответствии с Положением об Управлении государственного регулирования цен и тарифов Амурской области, утвержденного постановлением губернатора Амурской области от 22 декабря 2008 года N 491.

В соответствии с пунктом 3.15 вышеуказанного Положения Управление устанавливает тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям тепловой энергии (мощности), а также тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям.

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемый приказ принят уполномоченным органом, с соблюдением его формы и вида, в установленном порядке опубликован на официальном сайте Управления по тарифам www.tarifamur.ru и по этим основаниям не обжалуется.

Согласно части 1 статьи 9 Закона о теплоснабжении методами регулирования тарифов в сфере теплоснабжения являются: метод экономически обоснованных расходов (затрат); метод индексации установленных тарифов; метод обеспечения доходности инвестированного капитала; метод сравнения аналогов.

В соответствии с частью 4 статьи 10 Закона о теплоснабжении, государственное регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения с применением метода обеспечения доходности инвестированного капитала, метода индексации установленных тарифов, метода сравнения аналогов осуществляется на основе долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, устанавливаемых на долгосрочный период регулирования (на срок не менее чем пять лет или при установлении впервые указанных цен (тарифов) не менее чем три года) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Цены (тарифы) в сфере теплоснабжения при осуществлении их государственного регулирования на основе долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения устанавливаются в порядке, предусмотренном основами ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что административному истцу на основании концессионного соглашения от 24 ноября 2017 года переданы права владения и пользования муниципальным имуществом, представляющим собой комплекс технологически и функционально связанных объектов системы коммунального теплоснабжения муниципального образования города Белогорск Амурской области в целях осуществления мероприятий по реконструкции и (или) строительства объекта концессионного соглашения, а также осуществления деятельности по производству и поставке тепловой энергии потребителям в границах муниципального образования города Белогорск с использованием объекта соглашения.

06 мая 2020 года ООО "Горэнерго" обратилось в Управление государственного регулирования цен и тарифов Амурской области с заявлениями об установлении методом индексации тарифа на тепловую энергию на 2021-2023 годы, а также об установлении методом индексации тарифа на горячую воду в открытых системах теплоснабжения (горячее водоснабжение) на 2021-2023 годы.

По результатам рассмотрения тарифной заявки административным ответчиком издан оспариваемый приказ.

В соответствии с пунктом 71 Основ ценообразования при расчете тарифов с применением метода индексации установленных тарифов необходимая валовая выручка регулируемой организации включает в себя текущие расходы, амортизацию основных средств и нематериальных активов и нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль регулируемой организации.

Согласно пункту 72 Основ ценообразования при регулировании тарифов с применением метода индексации установленных тарифов такие тарифы устанавливаются на срок не менее 5 расчетных периодов регулирования или при первом применении - на срок не менее 3 расчетных периодов регулирования.

Учитывая данные положения, что ранее ООО "Горэнерго" устанавливались долгосрочные тарифы на тепловую энергию на 2018-2020 годы, суд первой инстанции сделал правильный вывод о несогласии с доводами административного истца о необходимости установления тарифов на тепловую энергию на срок действия концессионного соглашения.

Из пункта 73 Основ ценообразования следует, что величина текущих расходов регулируемой организации определяется в соответствии с пунктами 57 - 66 настоящего документа с учетом особенностей, установленных настоящим пунктом. Величина операционных расходов определяется в соответствии с пунктами 58 - 60 настоящего документа и включает также другие расходы, осуществляемые за счет прибыли регулируемой организации.

Операционные расходы включают в себя: расходы на приобретение сырья и материалов; расходы на ремонт основных средств; расходы на оплату труда; расходы на оплату работ и услуг производственного характера, выполняемых по договорам со сторонними организациями; расходы на оплату иных работ и услуг, выполняемых по договорам с организациями, включая расходы на оплату услуг связи, вневедомственной охраны, коммунальных услуг, юридических, информационных, аудиторских и консультационных услуг и других работ и услуг; расходы на служебные командировки; расходы на обучение персонала; лизинговый платеж, арендную плату с учетом особенностей, предусмотренных настоящим документом; определяемые в соответствии с методическими указаниями другие расходы, не относящиеся к неподконтрольным расходам, за исключением амортизации основных средств и нематериальных активов и расходов на погашение и обслуживание заемных средств (пункт 58 Основ ценообразования).

Из материалов дела следует, что расходы на сырье и материалы были определены ООО "Горэнерго" на 2021 год в сумме 42 131,64 тысяч рублей.

Согласно экспертному заключению и протоколу заседания Правления управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 11 декабря 2020 г., расходы на сырье и материалы определены управлением исходя из экономически обоснованных расходов на 2020 год с учетом Прогноза Минэкономразвития России (прогноз индексов изменения цен в промышленности на 2021 год в размере 103,3 %) в размере 19 705,29 тысяч рублей.

Также, по данной статье управлением учтены расходы на материалы, необходимые для ремонта хозяйственным способом котельных, котельного оборудования и тепловых сетей, работу машин и механизмов согласно представленным локальным сметами, дефектным ведомостям, программе капительного и текущего ремонта муниципального теплосетевого хозяйства на 2021-2013 годы в сумме 11 882,94 тысяч рублей. Таким образом, сумма расходов на сырье и материалы включена в необходимую валовую выручку в размере 31 588,23 тысяч рублей.

Из материалов дела следует, что ООО "Горэнерго" в управление были представлены сведения о фактически сложившихся расходах по рассматриваемым статьям за 2018-2019 годы, а именно подтвержденные данными бухгалтерского учета (отчетами по проводкам) фактические затраты по материалам для эксплуатационных нужд, по материалам для химводоподготовке, по ГСМ, по запасным частям за 2018-2019 г.г.

Вместе с тем органом регулирования, в нарушении требований пунктов 28, 31 Основ ценообразования, расходы на сырье и материал на 2021 год определены исходя из расходов на сырье и материалы, установленных в тарифе на 2020 год с учетом Прогноза Минэкономразвития России, то есть способом, не основанным на нормах действующего законодательства, без учета подтвержденных ТСО фактических затрат. При этом в экспертном заключении и протоколе заседания Правления управления отсутствует анализ экономической обоснованности представленных ООО "Горэнерго" сведений о фактически сложившихся расходах по названным статьям затрат за 2018-2019 годы.

Согласно экспертному заключению по статье "Расходы на оплату работ и услуг производственного характера, выполняемых по договорам со сторонними организациями" обществом заявлены расходы в размере 24 109, 78 тысяч рублей, в том числе услуги по экспертизе промышленной безопасности опасных производственных объектов - 400, 40 тысяч рублей, услуги по проведению технического освидетельствования и экспертиз промышленной безопасности опасных производственных объектов - 838,53 тысяч рублей, расходы на услуги по разработке ПДВ - 466,65 тысяч рублей, расходы на услуги по разработке проекта размеров санитарно-защитной зоны - 943, 67 тысяч рублей, расходы на услуги по измерению уровня шума - 41, 82 тысяч рублей, расходы на услуги по проведению экспертизы проекта санитарно-защитной зоны - 534,47 тысяч рублей, расходы на услуги по военизированной охране котельных - 16 943, 25 тысяч рублей.

Органом регулирования заявленные расходы определены в размере 7 165, 57 тысяч рублей, исходя из фактических расходов за 2019 год с учетом Прогноза Минэкономразвития России (прогноз индексов роста потребительских цен на 2020 и 2021 годы 1,032 и 1036 соответственно).

Как правильно установил областной суд, фактические расходы на услуги по экспертизе промышленной безопасности опасных производственных объектов, услуги по проведению технического освидетельствования и экспертиз промышленной безопасности опасных производственных объектов, расходы на услуги по разработке ПДВ, расходы на услуги по разработке проекта размеров санитарно-защитной зоны, расходы на услуги по измерению уровня шума, расходы на услуги по проведению экспертизы проекта санитарно-защитной зоны, расходы на услуги по военизированной охране котельных у ООО "Горэнерго" отсутствовали.

Учитывая данные обстоятельства, тарифный орган в нарушении пунктов 29, 32 Правил регулирования в экспертном заключении и протоколе заседания Правления не указал какие именно из заявленных расходов на оплату работ и услуг производственного характера и в каком размере включены в указанную статью расходов, по каким основаниям и в каком размере отклонены иные расходы.

Согласно пункта 1 статьи 264 Налогового кодекса Российской Федерации к прочим расходам, связанным с производством и реализацией, относятся расходы на услуги по охране имущества и иных услуг охранной деятельности, в том числе услуг, оказываемых вневедомственной охраной в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Обязанности работодателя, юридического лица по выполнению требований к антитеррористической защищенности принадлежащих им объектов (территорий) предусмотрены Федеральным законом от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму".

Частью 1 статьи 6 Федерального закона от 21 июля 2011 года N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" предусмотрено, что обеспечение безопасности объектов топливно-энергетического комплекса осуществляется субъектами топливно-энергетического комплекса, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

С целью выполнения требований по обеспечению безопасных условий и охраны труда ООО "Горэнерго" обязано осуществлять охрану принадлежащих ему объектов, осуществлять иные мероприятия с привлечением специализированных организаций либо самостоятельно при наличии соответствующего персонала.

Учитывая положения законодательства, указанные регулирующим органом основания для исключения расходов на услуги вневедомственной охраны, являются необоснованными.

Действующее законодательство в сфере тарифного регулирования предусматривает последовательный порядок применения информации о ценах, и в случае невозможности использования источников информации, предусмотренных пунктом 28 Основ ценообразования, а также при отсутствии нормативов по отдельным статьям расходов - орган регулирования по правилам пункта 31 Основ ценообразования использует в расчетах экспертные оценки, основанные на отчетных данных, представляемых регулируемой организацией.

Необходимой валовой выручкой признается экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимый регулируемой организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования).

Из совокупного анализа приведенных норм в их системном единстве следует, что в расчет устанавливаемых тарифов регулирующим органом подлежат включению обязательные в соответствии с требованиями действующего законодательства для регулируемой организации затраты, необходимые для осуществления регулируемой деятельности, а также иные документально подтвержденные расходы.

В силу пунктов 16, 17 Правил государственного регулирования обязанность предоставить органу регулирования обосновывающие материалы возложена на организации, осуществляющие регулируемую деятельность. Однако недостаточность и неоднозначность представленных материалов не может являться препятствием для расчета тарифа в экономически обоснованном размере, а также для реализации регулируемой организацией обязательных и необходимых для осуществления регулируемой деятельности мероприятий в очередном году и, соответственно, не освобождает тарифный орган от обязанности определить фактическое значение каждого из таких обязательных расходов от источников по перечню пункта 28 Основ ценообразования либо в соответствии с пунктом 31 Основ ценообразования.

Суд первой инстанции, законно сославшись на нормы Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон", СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная квалификация предприятий, сооружений и иных объектов" обоснованно посчитал, что расходы регулируемой организации по установлению санитарно-защитных зон являются обязательными, в связи с чем расходы на проведение названных работ подлежат включению в НВВ при установлении тарифов в экономически обоснованном размере, подтвержденном регулируемой организацией, либо определенном тарифным органом на основании пунктов 28, 31 Основ ценообразования.