Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 31 марта 2022 года Дело N 66а-980/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей: Селиверстовой И.В. и Константиновой Ю.П.,

при секретаре Жанабергеновой В.Б.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-663/2021 по административному исковому заявлению Деева Ильи Владимировича, межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЪ" к Совету депутатов городского округа Люберцы, администрации городского округа Люберцы о признании недействующим с момента принятия решения Совета депутатов муниципального образования городского округа Люберцы Московской области от 16 декабря 2020 года N 403/57 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа Люберцы Московской области применительно к населенным пунктам: дачный поселок Красково и рабочий поселок Октябрьский" по апелляционным жалобам Деева Ильи Владимировича, межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЪ" на решение Московского областного суда от 17 ноября 2021 года, которым отказано в удовлетворении административных исковых заявлений.

Заслушав доклад судьи Константиновой Ю.П., объяснения представителей Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Семионичева А.С., Совета депутатов муниципального образования городской округ Люберцы Московской области Слободянской Н.И., Совета депутатов и Администрации муниципального образования городской округ Люберцы Московской области Анохина О.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Бобылевой О.А.,

установила:

Деев И.В. обратился в Московский областной суд с административным иском к Совету депутатов и Администрации городского округа Люберцы Московской области о признании недействующим с момента принятия решения Совета депутатов муниципального образования городского округа Люберцы Московской области от 16 декабря 2020 года N 403/57 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа Люберцы Московской области применительно к населенным пунктам: дачный поселок Красково и рабочий поселок Октябрьский".

В обоснование административного иска указал, что в соответствии с условиями инвестиционного контракта от 20 октября 2014 года, сторонами которого являются Администрация муниципального образования - городской округ Люберцы Московской области, АО "<данные изъяты>" и застройщик ООО "<данные изъяты>", в ЖК "<данные изъяты>" предусмотрено строительство общеобразовательной школы на 700 мест. В соответствии с документацией по планировке территории размещение объекта предусмотрено на земельном участке площадью 28 435 кв.м, с кадастровым номером 50:22:0060704:551. ЖК "<данные изъяты>" вводится Администрацией городского округа Люберцы в эксплуатацию без построенной школы, в связи с чем администрацией принято решение о размещении общеобразовательной организации на земельных участках с кадастровыми номерами N (для размещения здания школы), площадью 0,7 га и N, площадью 4,12 га (для размещения спортивного ядра), относящегося к землям государственного лесного фонда Виноградовского лесничества Малаховского участкового лесничества (квартал 61, выделы 1,4,5,6,7,18,19, целевое назначение - защитные леса). В нормативном акте отражена необходимость вырубки защитного леса; в зоне Р1 предусмотрено строительство объекта без указания его назначения и местоположения.

16 декабря 2020 года (на следующий день после направления Комитетом по архитектуре и градостроительству Московской области в адрес председателя Совета депутатов городского округа Люберцы Московской области доработанного проекта внесения изменений в генеральный план городского округа Люберцы Московской области) Совет депутатов принял решение "О внесении изменений в Генеральный план городского округа Люберцы Московской области применительно к населенным пунктам: дачный поселок Красково и рабочий поселок Октябрьский".

На общественных обсуждениях был представлен Проект внесения изменений в Генеральный план городского округа Люберцы Московской области применительно к населенным пунктам дачный поселок Красково и рабочий поселок Октябрьский, разработанный Государственным автономным предприятием Московской области "Научно-исследовательский и проектный институт градостроительства" (ГАУ МО "НИиПИ градостроительства") на основании государственного задания от 27 мая 2019 года в рамках выполнения работ в составе мероприятий Государственной программы Московской области "Архитектура и градостроительство Подмосковья" на 2017-2024 годы".

Согласно данному проекту строительство школы было включено в раздел 3.2.2 Параметры планируемого развития зон общественного назначения, размещение школы предполагалось в зоне специализированной общественной застройки - О2, наряду с другими общеобразовательными учреждениями.

В нарушение статей 24, 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) ответчик незаконно и без проведения общественных обсуждений включил в измененный Генеральный план положения о расположении школы в рекреационной зоне Р1.1.

Фактически решением Совета Депутатов от 16 декабря 2020 года утверждены иные изменения, вносимые в Генеральный план, отличные от проекта, который был представлен на общественные обсуждения в июле-августе 2020 года, так как утвержден проект, изготовленный в сентябре 2020 года, содержащий в себе множество разделов, помимо создания рекреационных зон. Протокол общественных обсуждений по проекту о внесении изменений в Генеральный план городского округа Люберцы Московской области применительно к населенным пунктам: дачный поселок Красково и рабочий поселок Октябрьский N 10 датирован 20 августа 2020 года. Таким образом "Проект внесения изменений в генеральный план городского округа Люберцы Московской области применительно к населенным пунктам дачный поселок Красково и рабочий поселок Октябрьский" на основании государственного задания от N 8340003 (версия N 3), в котором появились новые зоны, незаконно включившие в себя школу, жителями и иными заинтересованными лицами не изучался, на него не представлялись замечания в установленном порядке. Администрация не образовала новую рекреационную зону, а разместила в ней объект образования, не подлежащий размещению в данной зоне. Общественные обсуждения или публичные слушания по Проекту внесения изменений в Генеральный план, утвержденному решением Совета депутатов, не проводились.

Межрегиональная общественная благотворительная организация "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЪ" (далее - МОБО "ОЗПП и ООС "ПРИНЦИПЪ") обратилась в суд с административным иском к Совету депутатов и Администрации городского округа Люберцы Московской области о признании недействующим решения Совета депутатов городского округа Люберцы Московской области от 16 декабря 2020 года N 403/57 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа Люберцы Московской области применительно к населенным пунктам: дачный поселок Красково и рабочий поселок Октябрьский", в обоснование требований указав, что жители дачного поселка Красково обратились в организацию с просьбой о защите их прав и законных интересов, в связи с включением оспариваемым решением территории лесного массива вблизи дачного поселка Красково в состав городского округа с целью застройки, в том числе на основании ранее оспоренного административным истцом приказа Комитета лесного хозяйства. Данный приказ Комитета лесного хозяйства принят в отсутствие правовых обоснований для его издания (решений о размещении объекта местного значения на тот момент принято не было), в связи с чем не может служить основанием для внесения изменений в Генеральный план. Городской округ Люберцы относится к числу наиболее экологически неблагополучных территорий Московской области. Между ухудшением здоровья, увеличением смертности россиян и негативным состоянием природного комплекса, в связи с уплотнением застройки и уменьшением экологически эффективных площадей, выявлена прямая взаимосвязь.

Ссылаясь на положения статей 40, 136 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2017 года N 49 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде", административный истец просил иск удовлетворить.

Определением Московского областного суда от 31 мая 2021 года административные иски объединены в одно производство.

Решением Московского областного суда от 17 ноября 2021 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

На решение суда административными истцами МОБО "ОЗПП и ООС "ПРИНЦИПЪ" и Деевым И.В. поданы апелляционные жалобы с просьбой об отмене решения суда и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований.

В своей апелляционной жалобе МОБО "ОЗПП и ООС "ПРИНЦИПЪ" приводит доводы о нарушении норм материального права, допущенном при вынесении обжалуемого судебного решения, поскольку при включении вышеуказанного лесного массива в границы населенного пункта городского округа Люберцы Московской области не обеспечен надлежащий учет данного природного объекта, не ограничена градостроительная и хозяйственная деятельность на нем; оспариваемый нормативный акт составлен и принят без расчета воздействия на лесной массив вблизи дачного поселка Красково и компенсации вреда окружающей среде в ходе планируемой застройки. Отнесение леса к зоне Р 1.1 не является мерой защиты экологических прав граждан. Отсутствие в оспариваемой редакции Генерального плана данных об изменении площади лесного фонда городского округа Люберцы в результате застройки территории Р 1.1 свидетельствует о признании равными по природоохранной ценности застроенной территории и массива лесных насаждений, что также не обеспечивает охрану экологических прав граждан. Кроме того, рассмотрение административного дела состоялось в отсутствие административного истца Деева И.В. и представителей административных ответчиков, явку которых надлежало признать обязательной.

В апелляционной жалобе Деев И.В. просит вынесенное по административному делу решение отменить и принять новое решение об удовлетворении его требований, признав недействующим с даты принятия решение Совета депутатов муниципального образования городской округ Люберцы Московской области от 16 декабря 2020 года N 403/57 в части утверждения положений:

- раздела 1.1 "Планируемые объекты капитального строительства, необходимые для осуществления полномочий органов местного самоуправления" в части абзаца 7: дачный поселок Красково, в районе КСЗ, общеобразовательная школа, территория 4,89 га, емкость 750, первая очередь 2025 год);

- пункта 5 раздела 3.2 "Планируемое функциональное зонирование территории" в части абзаца 3: "Зона Р 1.1. предусматривает размещение объектов образования: дошкольное, начальное и среднее общее образование с организацией зоны отдыха (рекреации);

- абзаца 2 раздела 3.2.5. "Параметры планируемого развития зон рекреационного назначения": Зона размещения объектов образования и отдыха Р 1.1, дачный поселок Красково, новое строительство, площадь зоны 4,89 га, параметры определить в соответствии с РНГП МО или документацией по планировке территории, общеобразовательная организация;

- пункта 5.2 раздела 5 "Функционально-планировочный баланс территории дачного поселка Красково и рабочего поселка Октябрьский": Зона размещения объектов образования и отдыха (Р 1.1.), площадь 4,89 га.

Среди доводов апелляционной жалобы ссылается на нарушение норм материального права при принятии судом решения, поскольку не учтено, что в нарушение требований статьи 35 ГрК РФ оспариваемый нормативный акт допускает размещение общеобразовательного учреждения в составе зоны рекреационного назначения. При этом, общественные обсуждения в отношении "Проекта внесения изменений в генеральный план городского округа Люберцы Московской области применительно к населенным пунктам дачный поселок Красково и рабочий поселок Октябрьский", подготовленного на основании государственного задания от 30 сентября 2020 года, не проводились и жители не могли внести свои замечания о незаконности размещения объектов строительства в рекреационной зоне, в том числе в части назначения размещаемых объектов образования (включая дошкольное) и параметров планируемого развития зон рекреационного назначения (раздел 3.2.5). Используя механизм упрощенного формирования рекреационной зоны, администрация городского округа создает условия для дальнейшей застройки населенного пункта Красково без согласования с его жителями, в связи с чем действиями административных ответчиков нарушены права административного истца на участие в общественных обсуждениях и подачу замечаний на проекты изменений в генеральный план городского округа.

На апелляционные жалобы участвующим в деле прокурором поданы письменные возражения, в которых указывается на несостоятельность доводов жалоб.

Административные истцы и представители Комитета лесного хозяйства Московской области, Федерального агентства лесного хозяйства, Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Московской области в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. Административный истец Деев И.В. просил о рассмотрении административного дела в его отсутствие.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных названным Кодексом, если иное не установлено настоящим Кодексом, рассмотрение административного дела по апелляционным жалобе, представлению осуществляется коллегиально.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, и заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела установлено, что решением Совета депутатов городского округа Люберцы от 2 октября 2019 года N 318/39 утвержден Генеральный план городского округа Люберцы Московской области.

В соответствии с решением Совета депутатов муниципального образования городского округа Люберцы Московской области от 16 декабря 2020 года N 403/57 внесены изменения в Генеральный план городского округа Люберцы Московской области применительно к населенным пунктам: дачный поселок Красково и рабочий поселок Октябрьский, которыми в частности территория площадью 4,89 га в границах населенного пункта вблизи дачного поселка Красково включена в функциональную зону рекреационного назначения и определены параметры ее планируемого развития (строительство общеобразовательной школы).

Административные истцы являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, поскольку ссылаются на нарушение их прав, свобод и законных интересов в связи с утверждением изменений в Генеральный план городского округа Люберцы Московской области применительно к населенным пунктам: дачный поселок Красково и рабочий поселок Октябрьский.

Отношения, связанные с территориальным планированием, регламентируются положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, которым предусмотрено, что по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (статья 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, частям 1 и 4 статьи 7, части 1 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении), пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 Градостроительного Кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 2 Закона Московской области от 24 июля 2014 года N 106/2014-ОЗ с 1 января 2015 года Правительство Московской области или уполномоченные им центральные исполнительные органы государственной власти Московской области осуществляют полномочия органов местного самоуправления городских округов по подготовке генеральных планов городских округов, а также по внесению в них изменений, за исключением полномочий, предусмотренных частями 2 - 8 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Полномочия по обеспечению подготовки проектов генеральных планов в том числе городских округов Московской области, а также подготовки проектов внесения в них изменений и направление их на утверждение осуществляет Комитет по архитектуре и градостроительству Московской области на основании Положения о названном органе, утвержденного постановлением Правительства Московской области от 2 октября 2018 года N 689/35 (в редакции на момент принятия оспариваемого решения).

Исходя из положений Устава муниципального образования, принятого решением Совета депутатов муниципального образования городского округа Люберцы Московской области от 11 мая 2017 года N 39/5, выборным представительным органом городского округа Люберцы является Совет депутатов городского округа Люберцы, который может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов (статья 30 Устава). Заседание Совета депутатов городского округа считается правомочным, если на нем присутствует более половины от числа избранных депутатов, заседания проводятся не реже одного раза в три месяца, нормативные и иные правовые акты которого входят в систему муниципальных правовых актов. Совет депутатов по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Московской области, названным Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа Люберцы; к полномочиям Совета депутатов относится решение вопросов, отнесенных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами Московской области и Уставом к полномочиям депутатов (статья 31).

Нормативный правовой акт, принятый Советом депутатов, направляется Главе округа для подписания и обнародования в течение 10 дней. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать официальный сайт администрации городского округа Люберцы в сети Интернет (www.люберцы.рф), зарегистрированный 22 мая 2018 года ЭЛ N ФС77-72832, официальный портал Министерства юстиции Российской Федерации "Нормативно-правовые акты в Российской Федерации" (http://pravo-minjust.ru.http://право-минюст.зф, регистрация в качестве сетевого издания ЭЛ N ФС 77-72471 от 5 марта 2018 года. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта на официальном сайте объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться.

Суд первой инстанции на основании пунктов "б", "в" и "д" части 1, части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пункта 26 части 1 статьи 16 и части 1 статьи 7 Закона о местном самоуправления, пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Закона Московской области от 24 июля 2014 года N 106/2014-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области" и Закона Московской области от 24 июля 2014 года N 107/2014-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области" пришел к обоснованному выводу о принятии оспариваемого нормативного акта уполномоченным органом.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 данного Кодекса (часть 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы общественных обсуждений или публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких общественных обсуждений или публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как установлено судом первой инстанции, административными ответчиками представлены в материалы дела доказательства соблюдения процедуры проведения общественных обсуждений, из которых следует, что общественные обсуждения были проведены в соответствии со статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, по их результатам составлены протокол и заключение, отражающие поступившие вопросы, предложения и замечания.

Так, в соответствии со статьей 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации постановлением главы городского округа Люберцы от 20 июля 2020 года N 35-ПГ назначены общественные обсуждения по проекту о внесении изменений в Генеральный план городского округа Люберцы применительно к населенным пунктам: дачный поселок Красково и рабочий поселок Октябрьский с 23 июля 2020 года по 20 августа 2020 года.

Постановление от 20 июля 2020 года N 35-ПГ, оповещение о начале общественных обсуждений, Порядок проведения общественный обсуждений по проекту о внесении изменений в Генеральный план городского округа Люберцы Московской области применительно к населенным пунктам: дачный поселок Красково и рабочий поселок Октябрьский опубликованы в официальном печатном издании приложение к газете "Люберецкая панорама" - "Вестник официальных документов" от 31 июля 2020 года N 29 (221), а также на официальном сайте администрации городского округа Люберцы в сети Интернет (www.люберцы.рф).

На общественные обсуждения представлен проект внесения изменений в Генеральный план городского округа Люберцы, разработанный Государственным автономным учреждением Московской области "Научно-исследовательский и проектный институт градостроительства", на основании государственного задания от 13 сентября 2019 года N 8340005 (версия N 5).

В соответствии с разделом 3.2 "Параметры планируемого развития зон общественного назначения" (таблица 3.2.2) проекта внесения изменений в Генеральный план строительство общеобразовательной организации на земельном участке 4,89 га включено в зону специализированной общественной застройки О-2 (в дачном поселке Красково в районе КСЗ).