Определение Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВТОРОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 19 августа 2021 года Дело N 66а-978/2021

N66а-978/2021

Санкт-Петербург 19 августа 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Морозковой Е.Е.

судей Вдовиченко С.В. и Стаховой Т.М.,

при секретаре Гринь Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-28/2021 по административному исковому заявлению Манякина Андрея Валерьевича о признании недействующим в части распоряжения департамента тарифной и ценовой политики Тюменской области от 25 декабря 2018г. N 624/01-21 "Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов" по апелляционной жалобе Манякина А.В. на решение Тюменского областного суда от 11 мая 2021г., которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Морозковой Е.Е., объяснения административного истца Манякина А.В. и его представителя Сафонова А.В., а также представителя административного ответчика департамента тарифной и ценовой политики Тюменской области Смакову Е.Ю., представителя заинтересованного лица общества с ограниченной ответственностью "Тюменское экологическое объединение" (ООО "ТЭО") Андроновой О.Г., заключение прокурора второго отдела Управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфеновой Е.Г., полагавшей решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

25 декабря 2018г. департаментом тарифной и ценовой политики Тюменской области принято распоряжение N 624/01-21 "Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов" (далее-Распоряжение).

Пунктом 2 Распоряжения установлены нормативы накопления твердых коммунальных отходов для прочих категорий потребителей в Тюменской области согласно приложению 2.

Пунктом 9 приложения 2 к Распоряжению установлен норматив накопления твердых коммунальных отходов для категории объектов-садоводческие некоммерческие товарищества с расчетной единицей- 1 участник (член).

Названное распоряжение опубликовано в установленном порядке и является действующим.

Являясь собственником земельного участка и жилого дома, расположенных на территории СНТ "Березка-4", а также являясь членом названного товарищества, Манякин А.В. обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействующим пункт 9 приложения 2 к распоряжению департамента тарифной и ценовой политики Тюменской области от 25 декабря 2018г. N 624/01-21 "Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов".

В обоснование требований указал, что апелляционным определением Тюменского областного суда от 30 октября 2019г. суд обязал регионального оператора ООО "Тюменское экологическое объединение" (ООО "ТЭО") заключить с ним договор на оказание услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами (ТКО) в отношении принадлежащего ему земельного участка, расположенного на территории садоводческого некоммерческого товарищества (СНТ) "Березка-4". Однако административному истцу в заключении договора отказано со ссылкой на то, что Распоряжением "садовый земельный участок" не определен в качестве объекта образования ТКО. В отношении такого объекта нормативы накопления ТКО не установлены, а применение норматива, установленного в отношении категории объекта образования ТКО "садовые некоммерческие товарищества" возможно только в рамках заключения договора с товариществом как исполнителем коммунальной услуги.

Ссылаясь на решение Верховного Суда Российской Федерации от 29.04.2019г. по административному делу N АКПИ19-128, пункт 148(3) Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2011г. N 354, административный истец указал, что при заключении договора на оказание услуги по обращению с ТКО с региональным оператором он не теряет статуса члена СНТ "Березка-4", земельный участок остается в границах садоводческого товарищества. Поэтому смена исполнителя коммунальной услуги не может служить основанием для применения к собственникам объектов, расположенных в границах садового товарищества, иного норматива, отличного от норматива, установленного оспариваемым пунктом 9 приложения 2 Распоряжения.

Административный истец полагал, что оспариваемая региональная норма создает правовую коллизию, а именно: законодательство наделяет его правом на заключение договора по обращению с ТКО с региональным оператором, а с другой стороны оспариваемая норма лишает его такого права, так как утвержденная региональная норма подлежит применению только в рамках заключения договора с садовым товариществом.

В данной части, административный истец сослался на разъяснения, содержащиеся в п.35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Кроме этого, оспариваемый норматив, по мнению административного истца, принят с нарушением пунктов 6, 8, 10 Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016г. N 269, так как в целях определения норматива для "садоводческих некоммерческих товариществ" учитывались ТКО, накопленные в контейнерах, расположенные в садоводческих товариществах без разделения их на источники образования; замеры по категории объектов "садоводческие некоммерческие товарищества" не проведены во всех отобранных для замеров 6 муниципальных образованиях (а проведены только по г.Тюмень).

Административный истец утверждал о нарушении процедуры проведения замеров, так как практические замеры в отношении "садоводческих некоммерческих товариществ" Департаментом не производились, в качестве расчетных данных Департаментом использовались данные замеров, выполненных неуполномоченным заинтересованным лицом - региональным оператором.

Решением Тюменского областного суда от 11 мая 2021г. в удовлетворении административного иска Манякина А.В. отказано.

В апелляционной жалобе Манякин А.В. просит решение суда отменить, принять по делу новое решение, которым заявленные требования удовлетворить. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, идентичны доводам, приведенным в административном иске.

Так, ссылаясь на разъяснения, содержащиеся в пунктах 35 и 36 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", административный истец отмечает, что в решении суда отсутствуют выводы суда относительно того, является ли оспариваемая региональная норма определенной, не имеется и указания на надлежащее толкование данной нормы.

Административный истец полагает, что при принятии Распоряжения в оспариваемой части Департаментом нарушены пункты 6, 8, 10 Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (допущено смешения отходов объектов различных категорий; замеры проводились только в трех садоводческих товариществах в г.Тюмени; доказательств отсутствия садоводческих товариществ на иных территориях не представлено).

Судом не учтено, что смешение отходов различных категорий не только нарушает приведенные нормы и фактически создает условия для формирования "двойной оплаты" за услуги по обращению с ТКО.

В нарушение ст.ст.60, 61 КАС РФ административным ответчиком не представлено доказательств отсутствия садовых товариществ в г.Тобольске, г.Заводоуковске, в Ялуторском, Исетском и Уватском районах Тюменской области. Между тем, согласно постановлению правительства Тюменской области от 20 ноября 2015г. N 534-п на указанных территориях садоводческие товарищества имеются.

Не соглашается административный истец и с выводом суда о том, что для расчета нормативов накопления твердых коммунальных отходов Департаментом использовались исходные данные инструментальных измерений массы и объема накапливаемых отходов, которые соответствовали требованиям Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

В данной части, отмечает, что фактически замеры проведены Департаментом только по сезону "осень", остальные замеры по иным сезонам проведены ООО "ТЭО". При этом замеры проведены ООО "ТЭО" в период отсутствия полномочий регионального оператора.

В данной части отмечается, что никаких доказательств проведения инструментальных замеров кроме первичных ведомостей замеров ни Департаментом, ни региональным оператором не представлено. Первичные ведомости подписаны ведущим инженером ФИО Однако, и представитель Департамента, и представитель регионального оператора утверждали об отсутствии у них такого работника.

Департаментом тарифной и ценовой политики Тюменской области (далее-Департамент), ООО "ТЭО", а также прокурором относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, принесены возражения в письменной форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на нее, заслушав явившихся лиц, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

При рассмотрении административного дела суд пришел к выводу о том, что оспариваемое Распоряжение принято уполномоченным органом в установленном порядке с соблюдением требований законодательства, официально опубликовано. Суд отметил, что оформление заключения антикоррупционной экспертизы при подготовке оспариваемого нормативного правового акта в рамках проведения правовой экспертизы Департаментом, без подготовки заключения главным правовым управлением правительства Тюменской области не является существенным нарушением порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта и не является основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим. Замеры накопления твердых коммунальных отходов, образующихся на объектах, относящихся к категории "садовые некоммерческие товарищества" и используемые Департаментом для определения соответствующего норматива объекты, суд признал соответствующими требованиям Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 04.04.2016г. N 269. Не усмотрел суд и наличие правовой коллизии в редакции оспариваемого пункта 9 приложения 2 Распоряжения, сославшись на отсутствие противоречий между оспариваемым пунктом и иными положениями Распоряжения

Судебная коллегия считает, что решение суда не может быть признано законным и обоснованным и подлежит отмене по следующим основаниям.

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления) предусмотрено, что правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

В соответствии с пунктом 2 статьи 24.10 названного Закона об отходах производства и потребления нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, включающий в себя процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений, установлен Правилами определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 04 апреля 2016г. N 269 "Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов" (далее-Правила определения нормативов).

Приказом министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016г. N 524/пр "Об утверждении Методических рекомендаций по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов" утверждены Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее-Методические рекомендации).

Настоящие Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов разработаны в целях оказания методического содействия органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по проведению замеров отходов, определению расчетных единиц и категорий объектов, на которых образуются отходы; Методические рекомендации не содержат положений обязательного характера (пункты 1, 2 Методических рекомендаций).

Постановлением правительства Тюменской области от 30.05.2005г. N 59-п утверждено Положение о Департаменте тарифной и ценовой политики Тюменской области (далее-Положение), согласно п.1.1 которого Департамент является исполнительным органом государственной власти Тюменской области, уполномоченным в сфере государственного регулирования цен (тарифов).

В соответствии с подпунктом 3 "а" пункта 2.1 Положения Департамент устанавливает нормативы потребления коммунальных услуг и нормативы потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в целях реализации полномочий, предоставленных п.5 Правил определения нормативов, Департаментом были направлены запросы в администрации городских округов и муниципальных районов Тюменской области (26 запросов) о необходимости проведения замеров для различных категорий объектов. Информация получена от 21 муниципального образования (за исключением г.Тюмени, г.Ялуторовска, Уватского, Голышмановского и Викуловского районов).

В результате поступивших ответов от органов местного самоуправления, представленных паспортов объектов общественного назначения, произведены замеры, составлены ведомости первичных записей определения массы и объема ТКО (составленных по каждому из сезонов), сводные сезонные ведомости, сводная годовая ведомость определения нормативов накопления ТКО.

По результатам произведенной работы Департаментом составлено экспертное заключение по определению нормативов накопления твердых коммунальных отходов в Тюменской области от 25.12.2018г. (далее-экспертное заключение).

В экспертном заключении указан порядок отбора объектов, на которых образуются отходы. В результате, выбраны следующие объекты, на которых образуются отходы: административные здания, учреждения, конторы; предприятия торговли; предприятия транспортной инфраструктуры; культурно-развлекательные, спортивные учреждения; предприятия общественного питания; предприятия службы быта; предприятия в сфере похоронных услуг; садоводческие кооперативы, садово-огороднические товарищества.

В соответствии с п.6 Методических рекомендаций в качестве муниципальных образований для проведения замеров отходов выбраны:

-г.Тюмень, г.Тобольск- промышленные центры, крупнейшие города Тюменской области;

-Ялуторовский район, Исетский район-муниципальные образования с преобладанием сельского хозяйства;

-г.Заводоуковск, Уватский район-муниципальное образование с преобладающим видом деятельности "промышленность".

Исходя из представленной информации определены 13 категорий объектов, в отношении которых измеряются нормативы накопления, включая категорию - садоводческие кооперативы, садово-огороднические товарищества, иные потребительские кооперативы (на 1 участника, в том числе не являющегося членом указанного кооператива)/N 13/(адресные перечни объектов для проведения замеров отходов).

В экспертном заключении исследована репрезентативность выборки объектов категорий для проведения замеров отходов; представлен анализ существующих мест для сбора твердых коммунальных и крупногабаритных отходов на утвержденных объектах измерения; отражены сроки (периоды) выполнения работ; приведены этапы проведения инструментальных измерений; отражены камеральные работы по определению количества накопленных ТКО; приведены среднесуточные (сводные) нормативы ТКО по сезонам измерений, годовой норматив накопления ТКО (в том числе и для категории объектов-садовые и дачные кооперативы).

В выводах, содержащихся в экспертном заключении, отражено, что работа по проведению замеров выполнена в соответствии с требованиями Правил и приказа Минстроя, и может быть использована Департаментом для определения нормативов накопления ТКО. Для контроля выполнения замеров отходов созданы рабочие комиссии, с участием представителей разработчика, регионального оператора, Департамента, ОМСУ, УК или ТСЖ (для жилищного фонда), хозяйствующих субъектов. (для общественно-социальных объектов). Организация, выполняющая инструментальные замеры: предоставила в Департамент первичную документацию-паспорта объектов, акты проведения замеров с подписями членов комиссии; организацией соблюдены требования о репрезентативности выборки, предусмотренные Правила определения нормативов; выполнила замеры в сроки, указанные в приказе Минстроя.

В заключительной части экспертного заключения отражено, что нормативы накопления ТКО определены на основании результатов инструментальных замеров, которые проводились в течение года в шести муниципальных образованиях Тюменской области (г.Тюмень, г.Тобольск, Заводоуковский городской округ, Исетский район, Уватский район, Ялуторовский район). На основании проведенного исследования в заключительной части экспертного заключения предлагалось установить с 01.01.2019г. нормативы накопления ТКО в Тюменской области для жилых помещений (1 категория объектов) и для иных категорий объектов (для 9 категорий объектов с разбивкой по подкатегориям, в том числе и для категории объектов "садоводческие кооперативы, садово-огородные товарищества").

В заключении правительства Тюменской области от 05 мая 2021г. на вступивший в силу нормативный правовой акт -распоряжение департамента тарифной и ценовой политики Тюменской области от 25.12.2018г. N 624/01-21(далее-Заключение) отмечено, что Распоряжение и все изменения в данный региональный акт согласуются юристами Департамента при отсутствии замечаний по результатам проведения правовой и антикоррупционной экспертизы. В результате правовой экспертизы не установлено нарушений Закона Тюменской области от 076.03.2003г. N 121 "О порядке подготовки, принятия и действия правовых актов Тюменской области" при принятии Распоряжения. В результате дополнительной антикоррупционной экспертизы действующей редакции Распоряжения коррупционных факторов не выявлено.

Таким образом, оспариваемое Распоряжение принято уполномоченным исполнительным органом власти Тюменской области, опубликовано, вступило в законную силу и является действующим.

Согласно пункту 7 Правил определения нормативов в целях определения нормативов проводятся замеры отходов. Для этого выбираются участки поселений и городских округов, на территории которых проживают:

а) не менее 2 процентов общей численности населения поселения или городского округа- в отношении поселений или городских округов с численностью населения до 300 тыс.человек;

б) не менее 1 процента общей численности населения поселения или городского округа- в отношении поселений или городских округов с численностью населения 300-500 тыс.человек;

в)не менее 0,5 процента общей численности населения поселения или городского округа- в отношении поселений или городских округов с численностью населения свыше 500 тыс.человек.

Пунктом 8 Правил определения нормативов предусмотрено, что на выбранных участках поселений и городских округов определяется не менее 3 объектов каждой категории. В случае отсутствия на выбранных участках поселений и городских округов необходимого количества объектов допускается проведение замеров отходов на меньшем количестве объектов.

Таким образом, из приведенных норм Правил определения нормативов следует, что замеры надлежит проводить на участках поселений и городских округов, а не в целом по поселениям и городским округам.

Нормами Правил определения нормативов не предусмотрена возможность использования в качестве участка поселения или городского округа поселение или городской округ в целом.

Кроме этого, из содержания пункта 8 Правил определения нормативов, приведенного выше, следует, что по три объекта каждой из категорий объектов надлежит определять не менее чем на двух разных участках поселений и городских округов.