Определение Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВТОРОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 10 августа 2021 года Дело N 66а-970/2021

Санкт-Петербург 10 августа 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А,

судей Белоногого А.В. и Бутковой Н.А,

при секретаре Швец К.М,

с участием прокурора Яковлевой Н.В,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-253/2021 по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Мельничный ручей - Резорт" на решение Ленинградского областного суда от 19 мая 2021 года, которым в удовлетворении его административного иска о признании не действующим в части постановления Правительства Ленинградской области от 24 декабря 2020 года N 853 "Об утверждении изменений в генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области" отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Мельничный ручей - Резорт" Редькина И.М, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против её удовлетворения представителя Правительства Ленинградской области Яковлевой Н.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Н.В, полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, судебная коллегия

установила:

постановлением Правительства Ленинградской области от 24 декабря 2020 года N 853 утверждены изменения в генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее постановление).

Постановление опубликовано на официальном интернет-портале Правительства Ленинградской области "lenobl.ru" 26 декабря 2020 года.

Общество с ограниченной ответственностью "Мельничный ручей - Резорт" обратилось в Ленинградский областной суд с административным иском, в котором, с учётом уточнений предмета административного иска, просило признать не действующим данное постановление в части:

- отнесения к функциональной зоне специализированной общественной застройки (Д2) части земельного участка с кадастровым номером N,

- обозначения места планируемого размещения объекта местного значения муниципального района - общеобразовательной организации на 400 мест на земельном участке с кадастровым номером N,

- обозначения места планируемого размещения объекта местного значения муниципального района - дошкольной образовательной организации на 160 мест на земельном участке с кадастровым номером N,

- обозначения места планируемого размещения объекта местного значения муниципального района - дошкольной образовательной организации на 160 мест на земельном участке с кадастровым номером N,

- отнесения к функциональной зоне уличной дорожной сети и обозначения мест планируемого размещения магистральной улицы районного значения регулируемого движения (улица 15), проходящей по границам земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N,

- обозначения места планируемого размещения магистральной улицы районного значения (улица 23), проходящей по границам земельных участков с кадастровыми номерами N, N.

В обоснование административного иска общество указало, что является собственником указанных земельных участков, реализует проект создания многофункционального загородного комплекса (инвестиционный проект строительства загородного комплекса "MillCreek") в городе Всеволожске Ленинградской области.

В связи с принятием оспариваемого правового регулирования, устанавливающего функциональную зону специализированной общественной застройки (Д2) и предусматривающего размещение объектов общеобразовательной организации, дошкольной образовательной организации, магистральных улиц районного значения, реализация запланированного проекта в полном объёме невозможна, поскольку предусмотрено изменение функционального зонирования территории; при этом план застройки данной территории не предусматривает прохождение магистральных улиц общего пользования по жилой застройке.

Административный истец ссылается на нарушение процедуры проведения общественных слушаний по проекту постановления о внесении изменений в генеральный план, поскольку не была предоставлена возможность представить замечания на такой проект; оспариваемые истцом положения, внесённые после опубликования заключения о результатах публичных слушаний по проекту изменений в генеральный план, на публичные слушания не выносились.

Решением Ленинградского областного суда от 19 мая 2021 года в удовлетворении административного иска отказано (том 4, л.д.219-228).

В апелляционной жалобе административный истец просит указанное решение суда отменить и принять новое судебное постановление, которым удовлетворить административный иск (том 5, л.д.3-8).

В обоснование жалобы административный истец указывает на то, что судом не учтено отсутствие доказательств проведения надлежащей проработки вопроса со стороны проектировщика о возможности внесения оспариваемых изменений в генеральный план, в частности: уполномоченным органом не проводилось исследование фактической плотности застройки соответствующей территории (количество существующих и планируемых домовладений), определение количества постоянно проживающих на соответствующей территории, то если лиц, которые должны быть учтены при расчёте количества мест в образовательной организации, соотношение количества постоянного и временного (сезонного) населения. Исходя из этого, податель жалобы полагает, что нарушен основополагающий принцип градостроительного зонирования в части долгосрочности ориентиров развития территории, что не учтено судом первой инстанции при принятии решения.

Иными участвующими в административном деле лицами судебное решение не обжалуется.

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося представителя администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области, извещённого судом надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просившего об отложении судебного заседания.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы и возражений на неё, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относится к вопросам местного значения поселения. Генеральный план поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

В соответствии со статьёй 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно пункту 4 части 1 статьи 1 областного закона Ленинградской области от 7 июля 2014 года N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области" к полномочиям Правительства Ленинградской области относятся полномочия органов местного самоуправления Ленинградской области в области градостроительной деятельности по утверждению генеральных планов поселений.

Как установлено судом и следует из материалов дела, оспариваемое постановление принято уполномоченным органом в надлежащей форме и опубликовано в установленном порядке.

Генеральный план отображает границы населённых пунктов муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области, в том числе границы города Всеволожска.

Проверяя указанное постановление на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришёл к выводу, что отнесение земельных участков к функциональной зоне с размещением специализированной общественной застройки (Д2) и предусматривающего размещение объектов общеобразовательной организации, дошкольной образовательной организации, магистральных улиц районного значения само по себе требованиям градостроительного законодательства не противоречит.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план, в частности, содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

На карте функциональных зон поселения или городского округа отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (части 3 и 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что административный истец является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N, N, общей площадью N га.

В соответствии с генеральным планом в ранее действовавшей редакции (в редакции постановления Правительства Ленинградской области от 21 ноября 2017 года N 484), в границах земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N, N, общей площадью N га, принадлежащих обществу, было предусмотрено строительство малоэтажных и среднеэтажных многоквартирных домов: установлена функциональная зона Ж2 и Ж3. При этом до 2017 года данные земельные участки находились за границами г.Всеволожска и относились к категории земель сельскохозяйственного назначения.

В оспариваемой редакции изменений генерального плана предусмотрено увеличение количества планируемых к размещению социально значимых объектов, в том числе в границах земельных участков истца, с выделением соответствующих функциональных зон, обоснованное повышением уровня гарантий обеспечения населения на этой территории социально необходимыми объектами.

Действующей редакцией генерального плана земельные участки административного истца также отнесены к функциональной зоне Ж2 и Ж3 и в отношении части земельного участка с кадастровым номером N установлена функциональная зона специализированной общественной застройки (Д2).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплён принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесённой к функциональным зонам.

Таким образом, функциональные зоны и параметры их планируемого развития являются одним из факторов, влияющих на возможность установления той или иной территориальной зоны.

В соответствии с пунктом 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечёт изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Правовой режим земельных участков, как следует из положений статей 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, определяется градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, установленной правилами землепользования и застройки.

Согласно части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учётом особенностей её расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

При этом положениями части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне в целях создания правовой определённости правового режима его использования.

Однако, как следует из части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, в границах территорий общего пользования; предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами (пункты 2 и 3).

Автомобильные дороги (проезды) в силу понятия, приведённого в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, относятся к территории общего пользования.

Таким образом, установление в отношении указанных земельных участков функциональных зон, одна из которых фактически является территорией общего пользования, само по себе требованиям градостроительного законодательства не противоречит и не ограничивает прав административного истца на использование земельных участков в соответствии с установленной в отношении этих участков территориальной зоной и градостроительным регламентом.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, проанализировав положения частей 1 и 11 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, обоснованно указал на то, что подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории; в данном случае отнесение генеральным планом земельных участков к функциональной зоне специализированной общественной застройки не противоречит требованиям градостроительного законодательства.

На карте функциональных зон генерального плана на месте расположения земельных участков частично отображено планируемое генеральным планом местоположение улиц районного значения N 15 и N 23, что также не противоречит приведённым нормам градостроительного законодательства, а также таблице 11.2 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Г Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", имеющее условный характер и не определяющее конкретные границы зоны размещения таких объектов.

Судебная коллегия учитывает, что исходя из смысла частей 3 и 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, функциональная зона для отображения линейного объекта не устанавливается.

С учётом того, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующего назначения территории округа, но и на планируемое развитие этой территории; то генеральный план несёт функцию определения назначения территории, исходя из планов развития территории городского округа в целом, и не направлен на фиксацию существующего положения; при этом градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.

При таком положении судебная коллегия соглашается с выводом суда об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, поскольку вывод суда соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

При этом судебная коллегия учитывает правовую позицию Европейского Суда по правам человека, согласно которой в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов. Конституционный Суд Российской Федерации в своих актах также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учёт потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О-О и от 25 февраля 2016 года N 242-О).