Определение Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВТОРОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 3 августа 2021 года Дело N 66а-939/2021

Санкт-Петербург 3 августа 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Бутковой Н.А,

судей Белоногого А.В. и Пластинина И.В,

с участием прокурора Яковлевой Н.В,

при ведении протокола помощником судьи Егоровой О.А,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-203/2021 по апелляционной жалобе министерства строительства и архитектуры Архангельской области на решение Архангельского областного суда от 20 мая 2021 года, которым удовлетворён административный иск Малой Т.В. о признании не действующим в части Генерального плана муниципального образования "Город Архангельск", утверждённого постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 2 апреля 2020 года N 37-п.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Н.В, полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 2 апреля 2020 года N 37-П, опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации "pravo.gov.ru" 7 апреля 2020 года, утверждён Генеральный план муниципального образования "Город Архангельск" на расчётный срок до 2040 года.

Малая Т.В. обратилась в Архангельский областной суд с административным иском, уточнив требования, просила признать не действующим Генеральный план муниципального образования "Город Архангельск", утверждённый постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 2 апреля 2020 года N 37-п (далее генеральный план), в части установления санитарно-защитной зоны открытого акционерного общества "Рыбокомбинат "Беломорье".

В обоснование административного иска истец ссылался на противоречие указанного нормативного правового акта пунктам 4.2 и 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утверждённых постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, поскольку санитарно-защитная зона от открытого акционерного общества "Рыбокомбинат "Беломорье", в границах которой находится принадлежащий ей земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: г. Архангельск, <адрес> установлена произвольно в отсутствие соответствующего решения компетентного органа и с нарушением порядка, предусмотренного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон". Также истец полагал, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает его права, являясь препятствием к использованию принадлежащего земельного участка для целей индивидуального жилищного строительства, при этом координаты границ установленной оспариваемым постановлением санитарно-защитной зоны в Единый государственный реестр недвижимости не внесены.

Решением Архангельского областного суда от 20 мая 2021 года административное исковое заявление Малой Т.В. удовлетворено: суд признал не действующим с момента вступления решения суда в законную силу Генеральный план муниципального образования "Город Архангельск", утверждённый постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 2 апреля 2020 года N 37-п, в части установления санитарно-защитной зоны открытого акционерного общества "Рыбокомбинат "Беломорье" в границах земельного участка с кадастровым номером N (том 2, л.д.173-182).

В апелляционной жалобе административный ответчик просит решение суда отменить, направить дело на новое рассмотрение (том 2, л.д.190-201), ссылаясь на то, что нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусмотрено согласование проектов генеральных планов с главным государственным санитарным врачом Российской Федерации или территориальным органом Роспотребнадзора; в период проведения общественных слушаний по проекту генерального плана от административного истца не поступало предложений о внесении в него изменений; проект постановления об утверждении генерального плана согласован с прокуратурой Архангельской области; на оспариваемую редакцию генерального плана с включёнными в него санитарно-защитными зонами получено положительное санитарно-эпидемиологическое заключение Главного государственного врача Российской Федерации от 1 июня 2009 года и экспертное заключение Управления Роспотребнадзора по Архангельской области от 1 июня 2009 года N, подтверждающие соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормам, имеющим большую юридическую силу; описание границ санитарно-защитной зоны представлено в составе графических материалов генерального плана и является примерным; при вынесении решения суд первой инстанции не учёл положения статей 15 и 16 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающих возможность привлечения органа публичной власти к гражданско-правовой ответственности за возмещение вреда, причинённого здоровью граждан, в случае неустановления такой зоны.

Относительно апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором прокуратуры Архангельской области, административным истцом представлены возражения.

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещённых судом заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просивших об отложении судебного заседания.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы и возражений на неё, выслушав заключение прокурора, судебная коллегия не находит правовых оснований для отмены постановленного судебного решения.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному кодексу, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 1 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана относится к полномочиям представительного органа местного самоуправления городского округа.

На основании пункта 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпункта 1 пункта 1 статьи 7.6.1 Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года N 259-внеоч.-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления" с 1 января 2019 года к полномочиям органов государственной власти Архангельской области в сфере градостроительной деятельности относятся полномочия органов местного самоуправления городских округов в сфере градостроительной деятельности по подготовке, согласованию, утверждению генеральных планов городских округов, в том числе изменений в утверждённые Генеральные планы городских округов.

Соответствующим уполномоченным органом государственной власти Архангельской области является министерство строительства и архитектуры Архангельской области (подпункт 5 пункта 11.2 Положения о министерстве строительства и архитектуры Архангельской области, утверждённого постановлением Правительства Архангельской области от 11 июня 2015 года N 214-ПП, статья 7.6.4 Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года N 259-внеоч.-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления").

С учётом названных положений суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу, что постановление министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 2 апреля 2020 года N 37-П принято уполномоченным органом в пределах его компетенции.

Суд также установил, что постановление министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 2 апреля 2020 года N 37-П принято в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия и опубликования, данный вывод суда является верным.

Материалами дела подтверждено, что административным ответчиком соблюдён обязательный порядок проведения общественных слушаний по проекту генерального плана, предусмотренный Градостроительным кодексом Российской Федерации: общественные обсуждения по проекту Генерального плана проведены в соответствии со статьёй 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и в порядке, установленном постановлением Правительства Архангельской области от 26 декабря 2018 года N 615-пп "Об утверждении Положения об общественных обсуждениях, публичных слушаниях по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утверждённых документов, на территориях муниципальных образований Архангельской области".

В то же время, административный иск Малой Т.В. удовлетворён судом по основанию несоответствия оспариваемого генерального плана в части установления санитарно-защитной зоны открытого акционерного общества "Рыбокомбинат "Беломорье" в границах земельного участка с кадастровым номером N, нормам, имеющим большую юридическую силу.

Оснований ставить под сомнение указанный вывод суда первой инстанции, положенный в основу удовлетворения административного иска, судебная коллегия не усматривает.

Материалами дела подтверждается принадлежность административному истцу земельного участка с кадастровым номером N (том 1, л.д.164-165), расположенного по адресу: <адрес>.

Как следует из карты зон с особыми условиями использования территорий Генерального плана городского округа муниципального образования "Город Архангельск", таблица 71 "Класс опасности и размеры санитарно-защитных зон (том 2 книги 4 материалов по обоснованию генерального плана) земельный участок с кадастровым номером N отображён в границах зоны с особыми условиями использования территории (санитарно-защитная зона открытого акционерного общества "Рыбокомбинат "Беломорье").

Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно положениям статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населённых пунктов (в том числе границ образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. При этом положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя сведения о характеристиках зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов. К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают зоны с особыми условиями использования территорий.

Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 того же кодекса).

В соответствии с пунктами 2 и 9 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учёта экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены в связи с особыми условиями использования земельных участков и режимом хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.

Статьёй 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путём комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решение вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, должны соблюдаться санитарные правила.

Санитарно-защитные зоны устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, Положение о санитарно-защитных зонах утверждается Правительством Российской Федерации.

В соответствии с Правилами установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222, установление или изменение санитарно-защитной зоны осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

В сфере градостроительства применяется постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее СанПиН), который устанавливает требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству.

В силу подпункта 9 пункта 7.1.8. СанПиН рыбокомбинаты относятся к III классу опасности, санитарно-защитная зона предусмотрена 300 м.

В соответствии с пунктом 3.1 СанПиН проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и/или группы промышленных объектов и производств.

Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной.

Обоснование размеров санитарно-защитной зоны осуществляется в соответствии с требованиям, изложенными в СанПиН.

Установление размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств проводится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчётами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, с учётом результатов натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в составе проекта (пункт 4.1 СанПиН).

Установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, а для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункты 4.2 и 4.3 СанПиН).

Согласно пункту 4.3. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя. Границы санитарно-защитной зоны устанавливаются от источников химического, биологического и/или физического воздействия либо от границы земельного участка, принадлежащего промышленному производству и объекту для ведения хозяйственной деятельности и оформленного в установленном порядке, далее - промышленная площадка, до её внешней границы в заданном направлении. В зависимости от характеристики выбросов для промышленного объекта и производства, по которым ведущим для установления санитарно-защитной зоны фактором является химическое загрязнение атмосферного воздуха, размер санитарно-защитной зоны устанавливается от границы промышленной площадки и/или от источника выбросов загрязняющих веществ.

От источников выбросов такой размер устанавливается при наличии высоких, средних источников нагретых выбросов (пункты 3.3, 3.4 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Таким образом, уполномоченным органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать санитарно-защитные зоны промышленных предприятий муниципального образования и отображать их границы в генеральном плане муниципального образования исключительно на основании решения Главного государственного санитарного врача Российской Федерации или Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя в зависимости от класса опасности промышленных объектов и производств при наличии соответствующего проекта обоснования, с учётом результатов соответствующим образом проведённых исследований, в соответствии с требованиями СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200; при этом не предоставлено право на отображение в генеральном плане санитарно-защитных зон, закреплённых санитарной классификацией, но не утверждённых в установленном порядке и в отсутствие разработанного проекта таких зон.

Иными словами, действующее законодательство допускает отображение в градостроительной документации санитарно-защитных зон только после установления их уполномоченным органом.

Судом установлено, что принадлежащий административному истцу земельный участок с кадастровым номером N отображён на картографическом материале генерального плана в границах санитарно-защитной зоны для предприятия открытого акционерного общества "Рыбокомбинат "Беломорье".

Из материалов дела следует, что постановление об установлении санитарно-защитных зоны для предприятия: открытого акционерного общества "Рыбокомбинат "Беломорье", Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации не принималось, как не принималось и Главным государственным санитарным врачом Архангельской области или его заместителем.

Из выписки из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости следует, что сведения об установлении санитарно-защитной зоны от ОАО "Рыбокомбинат "Беломорье" в границах земельного участка, принадлежащего административному истцу, не вносились.

Из объяснений представителя открытого акционерного общества "Рыбокомбинат "Беломорье", данных в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции, установлено, что проект санитарно-защитной зоны предприятия находится в стадии разработки.

Суд первой инстанции, приняв во внимание положения части 8 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которым до 1 января 2025 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2022 года одним из следующих способов: решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения; согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством; нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории; решением суда; и с учётом установленных по делу обстоятельств, пришёл к верному выводу, что в порядке, предусмотренном пунктами 4.2 и 4.3 СанПиН, санитарно-защитная зона для открытого акционерного общества "Рыбокомбинат "Беломорье", в том числе распространяющаяся на территорию принадлежащего административному истцу земельного участка, не устанавливались.

Каких-либо доказательств, подтверждающих установление и определение размера границ санитарно-защитной зоны, не представлено.