Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 31 марта 2022 года Дело N 66а-936/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ковалёвой Ю.В.,

судей Корпачевой Е.С., Кудряшова В.К.,

при секретаре Сахарове Р.П.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-168/2021 по административному исковому заявлению казённого учреждения Орловской области "Орловский областной государственный заказчик" о признании в части недействующими части 1 статьи 13 и части 1 статьи 17 Закона Орловской области от 8 января 1997 года N 21-ОЗ "О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов" (в редакции Закона Орловской области от 2 ноября 2012 года N 1422-ОЗ)

по апелляционной жалобе Орловского областного Совета народных депутатов на решение Орловского областного суда от 24 декабря 2021 года, которым заявленные требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Ковалёвой Ю.В., объяснения представителя Орловского областного Совета народных депутатов Макеева Ю.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., судебная коллегия

установила:

Законом Орловской области от 8 января 1997 года N 21-ОЗ "О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов" определены права и обязанности депутатов Орловского областного Совета народных депутатов, установлены условия и гарантии осуществления депутатской деятельности.

Частью 1 статьи 13 Закона Орловской области от 8 января 1997 года N 21-ОЗ "О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов" (в редакции Закона Орловской области от 2 ноября 2012 года N 1422-ОЗ) (далее - Закон N 21-ОЗ) предусмотрено, что Орловский областной Совет народных депутатов вправе направить запрос Губернатору области, членам Правительства области, руководителям органов исполнительной государственной власти специальной компетенции области, прокурору области, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководителям государственных органов области, руководителям органов местного самоуправления области, руководителям организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Орловской области, по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц.

В силу части 1 статьи 17 указанного закона депутат Орловского областного Совета народных депутатов вправе направить депутатский запрос Губернатору области, членам Правительства области, руководителям органов исполнительной государственной власти специальной компетенции области, прокурору области, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководителям государственных органов области, руководителям органов местного самоуправления области, руководителям организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Орловской области, по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц.

Казённое учреждение Орловской области "Орловский областной государственный заказчик" (далее - административный истец) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими части 1 статьи 13 и части 1 статьи 17 Закона N 21-ОЗ в части слов "руководителям организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Орловской области".

В обоснование заявленных требований указывает, что на основании оспариваемых правовых норм в адрес административного истца неоднократно поступали запросы депутатов Орловского областного Совета народных депутатов относительно исполнения заключаемых административным истцом государственных контрактов, финансируемых за счёт областного бюджета, а также внутренней деятельности административного истца, что свидетельствует о нарушении его прав. По мнению административного истца, приведённые нормы закона наделяют Орловский областной Совет народных депутатов и его депутатов правом на направление запросов в том числе руководителям организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Орловской области, по любым вопросам, касающимся деятельности организаций, в том числе по вопросам их оперативно-хозяйственной и экономической (предпринимательской) деятельности, что противоречит нормам Гражданского кодекса Российской Федерации и федеральных законов, регулирующих правовое положение юридических лиц, ограничивает участников гражданских правоотношений в реализации своих гражданских прав, нарушает принцип свободы договора. Полагает, что оспариваемые нормы являются неопределёнными, поскольку действующей редакцией Закона N 21-ОЗ не установлен механизм их реализации.

Решением Орловского областного суда от 24 декабря 2021 года заявленные требования удовлетворены и в оспариваемой части Закон N 21-ОЗ признан недействующим с момента вступления в силу решения суда.

В апелляционной жалобе Орловский областной Совет народных депутатов просит об отмене решение суда первой инстанции и принятии нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неверное применение судом норм материального права, неверное истолкование действующего законодательства, по доводам, аналогичным изложенным в суде первой инстанции.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Орловской области представлены возражения.

Представитель Орловского областного Совета народных депутатов на доводах апелляционной жалобы настаивал.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Учитывая положения статей 150, 213, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена на сайте Первого апелляционного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело при состоявшейся явке.

Заслушав объяснения представителя Орловского областного Совета народных депутатов, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Суд первой инстанции, проанализировав предписания статей 5, 7 (пункт 4), 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), статьи 50 Устава (Основного Закона) Орловской области от 26 февраля 1996 года N 7-ОЗ, сделал верное суждение о принятии оспариваемого нормативного правового акта законодательной (представительной) государственной власти Орловской области (и последующих изменяющих его редакций) в рамках установленной процедуры с соблюдением правил введения в действие и его опубликования.

Удовлетворяя заявленные требования и признавая недействующими с момента вступления решения суда в законную силу части 1 статьи 13 и части 1 статьи 17 Закона N 21-ОЗ в части слов: "руководителям организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Орловской области", суд первой инстанции пришёл к выводу, что оспариваемые положения не отвечают принципу правовой определённости, не соответствуют требованиям Гражданского кодекса Российской Федерации, то есть противоречат федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Позиция суда основана на верном применении норм материального права, регулирующих отношения в названной сфере, исходя из следующего.

Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии с преамбулой Федерального закона N 184-ФЗ образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, данным федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 4 статьи 10 Федерального закона N 184-ФЗ статус депутата регулируется данным федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 13 Федерального закона N 184-ФЗ установлено, что гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.

Соответственно, по вопросам установления таких гарантий субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование.

Вместе с тем применительно к требованиям абзаца второго пункта 1 статьи 3 Федерального закона N 184-ФЗ гарантии депутатской деятельности, то есть условия и средства, непосредственно и реально обеспечивающие беспрепятственное и эффективное осуществление депутатом деятельности в интересах избирателей и государства, установленные в законе субъекта Российской Федерации, не должны противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения.

Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 26.1 Федерального закона N 184-ФЗ).

Согласно пункту 7 части 1 статьи 6 Закона N 21-ОЗ внесение депутатского запроса является формой депутатской деятельности депутата областного Совета народных депутатов.

Исходя из обжалуемых в части правовых положений части 1 статьи 13 и части 1 статьи 17 Закона N 21-ОЗ следует, что круг вопросов, по которым могут быть направлены указанные запросы, ограничен только компетенцией их адресатов, а не вопросами депутатской деятельности.

В силу части 3 статьи 12 Федерального закона N 184-ФЗ, части 8 статьи 1 Закона N 21-ОЗ депутат не вправе использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий.

Нормы Федерального закона N 184-ФЗ применительно к возникшим правоотношениям не содержат положений, предоставляющих субъекту Российской Федерации право регламентировать по каким-либо вопросам деятельность самостоятельных субъектов права, не входящих в систему органов публичной власти.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно пункту 2 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Решение об ограничении прав может быть оспорено юридическим лицом в суде.

Из приведённых положений федерального законодательства следует, что юридические лица приобретают и осуществляют гражданские права своей волей и в своем интересе, свободны в установлении своих прав и обязанностей, в своей деятельности не подведомственны органам государственной власти.

Вопрос же взаимодействия и возможности регулирования деятельности юридических лиц, не подведомственных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, представителями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в лице депутатов, применительно к статье 72 Конституции Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не относится.

Учитывая изложенное, является законным и обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что законодатель Орловской области при отсутствии на федеральном уровне соответствующего правового регулирования предусмотрев в Законе N 21-ОЗ право Орловского областного Совета народных депутатов и его депутатов по направлению запросов руководителям организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Орловской области, допустил этим самым не предусмотренное федеральным законом вмешательство в их деятельность.

Указанное свидетельствует о произвольном вмешательстве депутата в деятельность организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Орловской области, что не согласуется с предписаниями федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, в том числе вышеприведённым положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, по смыслу которых регулирование правового положения, в том числе коммерческих и некоммерческих организаций находится в ведении Российской Федерации, основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела. Гражданские права, в том числе права юридических лиц, могут быть ограничены лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом, а полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, должны быть определены федеральными законами. Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность организаций и их руководителей, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Кроме того, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснил, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признаётся не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определённости, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределённость правовой нормы ведет к её неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности её произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Как установлено судом первой инстанции и следует из обжалуемого правового акта, направление запросов руководителям организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Орловской области, является правом Орловского областного Совета народных депутатов и его депутатов. Обязанность руководителей организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Орловской области, дать ответ на запрос, не предусмотрена.

Вопреки доводам жалобы, суд первой инстанции верно пришёл к выводу, что, закрепляя право Орловского областного Совета народных депутатов и его депутатов направлять запросы руководителям организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Орловской области, без установления сроков их рассмотрения и направления ответов, оспариваемые законоположения не отвечают общеправовому критерию формальной определённости, создают неопределённость в вопросе порядка рассмотрения таких запросов, что вызывает неоднозначное толкование содержания оспариваемых правовых норм.

Иное толкование оспариваемых норм входит в противоречие с целями контрольной деятельности Орловского областного Совета народных депутатов, предусмотренной пунктами 18 и 21 статьи 5 Закона Орловской области от 8 декабря 2014 года N 1702-ОЗ "О контрольной деятельности Орловского областного Совета народных депутатов", что также свидетельствует о правовой неопределённости оспариваемых в части положений.

Довод жалобы о том, что поступившие административному истцу запросы (обращения) депутатов не являются депутатскими запросами, а являются обращениями граждан в смысле Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", несостоятелен, поскольку обращения выполнены на бланках депутатов, то есть, являются именно обращениями субъектов, обладающих специальным правовым статусом, а не граждан, и по сути являются требованием депутата о предоставлении какой-либо информации или документов, что предусмотрено оспариваемыми положениями.

Вместе с тем, в соответствии с частью 2 статьи 2 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.

В целом доводы, изложенные в жалобе, аналогичны заявленным в суде первой инстанции, не свидетельствуют о нарушениях судом норм права, а сводятся к несогласию с установленными по делу фактическими обстоятельствами и направлены на их переоценку.

При рассмотрении дела судом правильно определены юридически значимые обстоятельства, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не допущено, доводов, влекущих безусловную отмену решения суда первой инстанции, в апелляционной жалобе не приводится.

Решение Орловского областного суда следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Орловского областного суда от 24 декабря 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Орловского областного Совета народных депутатов - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка