Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 23 июня 2022 года Дело N 66а-930/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И.,

судей Никитиной Г.Н., Роженцевой Ю.В.,

при секретаре Акматовой О.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N 3а-13/2022) по административному исковому заявлению Железняковой В.В. об оспаривании в части Устава города Тынды, принятого решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-VI,

по апелляционной жалобе административного истца Железняковой В.В. на решение Амурского областного суда от 21 января 2022 года,

заслушав доклад судьи Захарова Е.И., пояснения административного истца Железняковой В.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Скрипник М.А.,

УСТАНОВИЛА:

решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 2214-Р-ТГД-VI принят Устав города Тынды от 26 декабря 2014 года N 42-НПА (далее - Устав города Тынды, Устав).

Железнякова В.В. обратилась в Амурский областной суд с административным исковым заявлением (с учетом изменения административных исковых требований) о признании недействующими отдельных положений Устава города Тынды.

В обоснование заявленных требований указала, что приведенные нормы Устава нарушают права неопределенного круга лиц (в том числе ее права) на местное самоуправление и противоречат требованиям федерального законодательства, в частности положениям Конституции Российской Федерации, Федеральных законов от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", от 21 июля 2005 года N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований", Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2124-1 "О средствах массовой информации", Гражданского кодекса Российской Федерации.

Решением Амурского областного суда от 21 января 2022 года требования Железняковой В.В. удовлетворены частично. Признаны недействующими с 1 января 2021 года следующие положения Устава города Тынды:

- часть 1 статьи 25 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что на территории города Тынды могут проводиться собрания граждан для обсуждения вопросов внесения инициативных проектов и их рассмотрения;

- часть 3 статьи 25 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что в собрании граждан по вопросам внесения инициативных проектов и их рассмотрения вправе принимать участие жители соответствующей территории, достигшие шестнадцатилетнего возраста, и что порядок назначения и проведения собрания граждан в целях рассмотрения и обсуждения вопросов внесения инициативных проектов определяется нормативным правовым актом Тындинской городской Думы;

- часть 2 статьи 27 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что в опросе граждан по вопросу выявления мнения граждан о поддержке инициативного проекта вправе участвовать жители города Тынды или его части, в которых предлагается реализовать инициативный проект, достигшие шестнадцатилетнего возраста;

- часть 3 статьи 27 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что опрос граждан проводится по инициативе жителей города Тынды или его части, в которых предлагается реализовать инициативный проект, достигших шестнадцатилетнего возраста, - для выявления мнения граждан о поддержке данного инициативного проекта;

- часть 6 статьи 27 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется за счет средств городского бюджета - при проведении его по инициативе жителей города Тынды.

В удовлетворении требований Железняковой В.В. о признании недействующими следующих положений Устава города Тынды

- часть 3 статьи 22 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан;

- пункт 28 части 3 статьи 31;

- пункт 3 части 1 статьи 49 в части слов ", выдает доверенности";

- пункт 11 части 1 статьи 49;

- абзац первый части 1 статьи 137 в части слов "в количестве не более трех процентов от числа жителей города Тынды, обладающих избирательных правом";

- абзац второй части 1 статьи 137 в части слов "и условия", "Регламентом Тындинской городской Думы и иными";

- статья 139

отказано.

Не согласившись с решением суда, административным истцом Железняковой В.В. подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда отменить в той части, в которой отказано в удовлетворении административных исковых требований. Считает, что в данной части суд проигнорировал доводы административного истца, не дал правовой оценки и ограничился абстрактными суждениями. В части отказа в удовлетворении требований по пункту 28 части 3 статьи 31 Устава указывает, что наделение Тындинской городской Думы полномочием по осуществлению официального толкования Устава, иных нормативных правовых актов, принятых Думой, является дополнительным полномочием, который не отнесен ни одним федеральным законом к вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Относительно пункта 3 части 1 статьи 49 Устава считает, что суд вышел за пределы административных исковых требований, не принял во внимание тот факт, что указанной нормой не конкретизируется на представление чьих интересов мэр города Тынды наделен полномочиями выдавать доверенности. Считает несостоятельным вывод суда в части отказа по пункту 11 части 1 статьи 49, поскольку мэр города Тынды правами юридического лица не обладает, а наделение его полномочиями по учреждению печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения муниципальных правовых актов по вопросам местного значения было осуществлено без соблюдения законодательства о СМИ и Гражданского кодекса Российской Федерации. В части отказа в удовлетворении требований по абзацу 1 и 2 статьи 137 Устава указывает, что судом не дана надлежащая оценка, поскольку они находятся во внутреннем противоречии с иными нормами Устава и не соответствуют части 1 статьи 26 Федерального закона N 131-ФЗ.

Административный истец Железнякова В.В., участвующая в деле с использованием системы видеоконференц-связи, доводы апелляционной жалобы поддержала в полном объеме.

Представители Тындинской городской Думы, заинтересованных лиц Администрации города Тынды, мэра города Тынды, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Амурской области в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения административного истца, заключение прокурора, полагавшего, что имеются основания для частичного удовлетворения апелляционной жалобы административного истца, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В силу частей 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, - населением непосредственно на сходе граждан.

Тындинская городская Дума является представительным органом города Тынды (пункт 2 части 1статья 29 Устава города Тынды).

Как следует из материалов дела, решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-VI принят Устав города Тынды, который опубликован в издании "Авангард" N 4 от 03 февраля 2015 года, является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов города Тында, а также определяет структуру и порядок формирования органов местного самоуправления, их компетенцию.

Согласно части 9 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ приведение устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации осуществляется в установленный этими законодательными актами срок. В случае, если федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации указанный срок не установлен, срок приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации определяется с учетом даты вступления в силу соответствующего федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, необходимости официального опубликования (обнародования) и обсуждения на публичных слушаниях проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, учета предложений граждан по нему, периодичности заседаний представительного органа муниципального образования, сроков государственной регистрации и официального опубликования (обнародования) такого муниципального правового акта и, как правило, не должен превышать шесть месяцев.

Статьями 29 и 31 Федерального закона N 131-ФЗ определены такие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления как собрание граждан и опрос граждан.

Статьи 25 и 27 Устава города Тынды определяют порядок назначения и проведения собрания и опроса граждан муниципального образования.

Федеральным законом от 20 июля 2021 года N 236-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступившим в силу с 01 января 2021 года, в статьи 29 и 31 Федерального закона N 131-ФЗ внесены изменения.

В связи с внесенными изменениями в федеральное законодательство с 1 января 2021 года части 1 и 3 статьи 25 Устава города Тынды вступили в противоречие с частями 1 и 2 статьи 29 Федерального закона N 131-ФЗ, части 2, 3 и 6 статьи 27 Устава города Тынды вступили в противоречия с частями 2, 3 и 7 статьи 31 Федерального закона N 131-ФЗ.

Однако на момент рассмотрения дела Устав города Тынды в соответствие с федеральным законодательством не приведен, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно признал недействующими с 1 января 2021 года положения части 1, 3 статьи 25, части 2, 3, 6 статьи 27 в той мере, в которой они противоречат федеральному законодательству.

В данной части решение суда сторонами не обжалуется.

Согласно части 3 статьи 22 Устава города Тынды проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления города Тынды, к компетенции которого относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его вынесения.

Проанализировав оспариваемое положение, пункт 3 части 3 статьи 31 Устава, Положение о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в городе Тынды, утвержденного решением Тындинской городской Думы от 17 мая 2021 года N 487, суд первой инстанции сделал правильный вывод о несостоятельности доводов административного истца о том, что оспариваемое положение не представляет представителям инициативной группы граждан возможность изложения своей позиции при рассмотрении проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы.

Выводы суда в данной части также не обжалуются.

Рассматривая доводы апелляционной жалобы административного истца, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Пунктом 28 части 3 статьи 31 Устава города Тынды предусмотрено, что Тындинская городская Дума осуществляет официальное толкование Устава города Тынды, нормативных правовых актов, принятых Тындинской городской Думой.

Согласно статье 139 Устава официальное толкование Устава города Тынды осуществляется Тындинской городской Думой и производится с целью исключения неправильного применения норм Устава города Тынды либо разрешения спора о понимании действительного смысла норм, содержащихся в Уставе города Тынды.

Официальное толкование не может распространяться на обстоятельства, не предусмотренные толкуемым нормативным правовым актом города Тынды (отдельной правовой нормой, содержащейся в нормативном правовом акте города Тынды). Применение нормативного правового акта города Тынды об официальном толковании по аналогии не допускается.

Правом обращения в Тындинскую городскую Думу с запросом о толковании Устава города Тынды обладают субъекты правотворческой инициативы. Порядок рассмотрения обращения об официальном толковании утверждается правовым актом, принимаемым Тындинской городской Думой.

Официальное толкование Устава города Тынды осуществляется путем принятия Тындинской городской Думой нормативного правового акта города Тынды об официальном толковании, содержащего разъяснение положений Устава города Тынды.

Нормативный правовой акт города Тынды об официальном толковании не имеет самостоятельного значения и применяется только вместе с разъясняемыми им положений Устава города Тынды. Изменение или отмена толкуемых положений Устава города Тынды влечет отмену соответствующего решения об официальном толковании.

При официальном толковании Устава города Тынды не допускается вносить в него изменения, поправки. Официальное толкование Устава города Тынды не должно изменять его смысл и носить общеобязательный характер.

В официальном толковании может быть отказано, если отсутствует неопределенность в понимании положений Устава города Тынды либо если ранее давалось толкование по данным положениям.

Толкование иных муниципальных правовых актов осуществляется органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) муниципальные правовые акты, в порядке, принятом нормативным правовым актом Тындинской городской Думы.

Однако отнесение официального толкования Устава к компетенции представительного органа местного самоуправления федеральным законодательством не предусмотрено.

Полномочия представительного органа местного самоуправления определены федеральным законодателем в части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ указанием исчерпывающего перечня вопросов, находящихся в исключительной компетенции этого органа.

При этом, частью 11 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Из буквального толкования приведенных норм федерального закона следует, что иными полномочиями представительные органы местного самоуправления могут быть наделены уставом только в том случае, если такие полномочия допускаются федеральными законами.

Вместе с тем, на федеральном уровне отсутствуют нормативный правовой акт, представляющий представительному органу местного самоуправления полномочия по официальному толкованию норм Устава муниципального образования.

Учитывая изложенное, положения пункта 28 части 3 статьи 31 и связанной с ними статьи 139 Устава не соответствуют Федеральному закону N 131-ФЗ, в связи с чем подлежат признанию недействующими.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 49 Устава, осуществляя функции высшего должностного лица города Тынды, мэр города Тынды издает в пределах своих полномочий правовые акты, выдает доверенности.

Оспаривая данный пункт в части слов "выдает доверенности" административный истец указывает, что мэр города Тынды, являясь высшим должностным лицом города Тынды, правами юридического лица не обладает и наделение его полномочиями по выдаче доверенности осуществлено без соблюдения норм гражданского законодательства.

Частью 1 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 настоящей статьи, в том числе обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (часть 4 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ).

Учитывая, что мэр города Тынды, как высшее должностное лицо города Тынды, обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, наделение его полномочиями по выдаче доверенности каким-либо положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, не противоречит.