Определение Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВТОРОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 28 июля 2021 года Дело N 66а-868/2021

Санкт-Петербург 28 июля 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Бутковой Н.А.,

судей Головкиной Л.А., Пластинина И.В.,

с участием прокурора Капсамун И.С.,

при секретаре Рунове Д.Ю.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-232/2020 по апелляционным жалобам ФИО1, ФИО7, ФИО8, ФИО2, ФИО3, ФИО10, ФИО4, ФИО5, ФИО9, ФИО11, администрации Петрозаводского городского округа, Петрозаводского городского Совета, общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "НОВА-ИНВЕСТ", апелляционному представлению прокурора Республики Карелия на решение Верховного Суда Республики Карелия от 9 декабря 2020 года и дополнительное решение Верховного Суда Республики Карелия от 12 апреля 2021 года, которым административное исковое заявление ФИО1, ФИО7, ФИО8, ФИО2, ФИО3, ФИО10, ФИО4, ФИО5, ФИО9, ФИО11 о признании не действующими в части решения Петрозаводского городского Совета N XXVI/XX-361 от 11 июля 2008 года "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска" и решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Головкиной Л.А., объяснения представителя административных истцов Атаманчук Н.А., Еремеевой М.И., Лебедевой Л.Г., Якубенко М.А., Малюк С.С., Ивановской Е.Э., Анискиной Т.А., Суриковой Ю.А., Киселева В.А., Смысловой М.Д. - Молодежникова В.В., поддержавшего ходатайство Лебедевой Л.Г., Ивановской Е.Э. об отказе от административного иска, не поддержавшего апелляционные жалобы Атаманчук Н.А., Еремеевой М.И., Якубенко М.А., Малюк С.С., Анискиной Т.А., Суриковой Ю.А., Киселева В.А., Смысловой М.Д. и возражавшего против удовлетворения апелляционных жалоб и апелляционного представления, представителя административного ответчика администрации Петрозаводского городского округа - Аникиной Е.В., представителя заинтересованного лица Петрозаводского городского Совета - Бурлаковой В.Л. и представителя заинтересованного лица общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "НОВА-ИНВЕСТ" - Родионова А.В., поддержавших доводы апелляционных жалоб и апелляционного представления, заключение прокурора Капсамун И.С., полагавшей, что дополнительное решение Верховного Суда Республики от 12 апреля 2021 года подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361 внесены изменения в Генеральный план города Петрозаводска, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 5 октября 1984 года N 428 "О генеральном плане города Петрозаводска"; генеральный план утверждён в новой редакции.

Решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года N 26/38-771 утверждены Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа.

Атаманчук Н.А., Еремеева М.И., Лебедева Л.Г., Якубенко М.А., Малюк С.С., Ивановская Е.Э., Анискина Т.А., Сурикова Ю.А., Киселев В.А., Смыслова М.Д. обратились в Верховный Суд Республики Карелия с административным иском об оспаривании вышеназванных решений в части установления в отношении принадлежащих им земельных участков: с кадастровым номером <данные изъяты>, функциональной и территориальной зон "многоэтажная жилая застройка", а также просили признать не действующими вышеуказанные решения в части включения земельных участков, расположенных в кадастровых кварталах <данные изъяты> в функциональную и территориальную зоны "многоэтажная жилая застройка".

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что в оспариваемых нормативных правовых актах в кадастровых кварталах расположены принадлежащие административным истцам на праве собственности земельные участки, размещение которых в зоне застройки многоэтажными жилыми домами не позволяет им использовать земельные участки в соответствии с целями их предоставления - для индивидуальной жилой застройки, а именно, произвести реконструкцию, строительство размещенных на этих участках индивидуальных жилых домов, ввести в эксплуатацию объекты незавершенного строительства, поскольку документами территориального планирования в данных функциональной и территориальной зонах не предусмотрено строительство индивидуальных жилых домов.

Определением суда от 5 октября 2020 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство национальной и региональной политики Республики Карелия.

Определением суда от 9 ноября 2020 года в качестве заинтересованных лиц привлечены общество с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "Нова-Инвест", Дмитриева Е.Б., Вышемирская Т.Ф., Ивановская П.С., Суриков А.С., Цветков А.М., Харитонова Л.М., Цветкова З.М.

Определением суда от 3 декабря 2020 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Индивидуальный предприниматель Пауков П.Н.

Решением Верховного суда Республики Карелия от 9 декабря 2020 года (Т.5 л.д.27-39), дополнительным решением от 12 апреля 2021 года административный иск удовлетворен, за исключением земельного участка с кадастровым номером 10:01:0140143:3 (Т.7 л.д.147-153).

В апелляционной жалобе административные истцы просили отменить решение Верховного суда Республики Карелия от 9 декабря 2020 года, ввиду не рассмотрения судом первой инстанции требований о признании не действующими вышеуказанных решений в части включения земельных участков, расположенных в кадастровых кварталах <данные изъяты>:<данные изъяты> в функциональную и территориальную зоны "многоэтажная жилая застройка" (Т.6 л.д.2-4).

В апелляционной жалобе административный ответчик Петрозаводский городской Совет просит отменить дополнительное решение от 12 апреля 2021 года, как нарушающее права и законные интересы неопределенного круга лиц, в чьей собственности находятся земельные участки в кадастровых кварталах (Т.7 л.д.204-205).

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо общество с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "НОВА-ИНВЕСТ" просит отменить дополнительное решение от 12 апреля 2021 года, как нарушающее права и законные интересы неопределенного круга лиц, в чьей собственности находятся земельные участки в кадастровых кварталах (Т.7 л.д.219-223).

В апелляционном представлении прокурор, участвующий в деле просит отменить решение суда в части удовлетворения требований о признании не действующими вышеуказанные решения в части включения земельных участков, расположенных в кадастровых кварталах <данные изъяты> в функциональную и территориальную зоны "многоэтажная жилая застройка" (Т.6 л.д.41-45, Т.7 л.д.187-192).

Заинтересованным лицом по делу Индивидуальным предпринимателем Пауковым П.А. подан отзыв на апелляционную жалобу административных истцов и апелляционное представление (Т.6 л.д.86-87).

Административные истцы, заинтересованные лица Литвиненко Н.А., Суриков А.С., Цветков А.М., Харитонова Л.М., Цветкова З.М., Ивановская П.С., Дмитриева Е.Б., Вышемирская Т.Ф., ИП Пауков П.Н., представители заинтересованных лиц Филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по Республики Карелия, Министерства региональной и национальной политики Республики Карелия, извещенные о месте и времени слушания дела надлежащим образом, в заседание суда апелляционной инстанции не явились, доказательств уважительности причин неявки не представили, в связи с чем судебная коллегия в порядке части 2 статьи 150, статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть апелляционные жалобы и апелляционное представление в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, апелляционного представления и возражений, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу положений статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа, правил застройки и землепользования, внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм и положений статьи 19 Устава Петрозаводского городского Совета суд первой инстанции правильно исходил из того, что нормативные правовые акты, в отношении которых заявлен административный спор, приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме.

Нарушений порядка принятия и утверждения оспариваемых административными истцами нормативных правовых актов судом не выявлено, данные акты официально опубликованы для всеобщего сведения, и по этим основаниям не оспариваются административными истцами.

В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что Атаманчук Н.А., Лебедева Л.Г., Еремеева М.И., являются сособственниками земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, общей площадью <данные изъяты> кв.м, расположенного по адресу: <адрес> (Т.1 л.д.99-108), Атаманчук Н.А., Еремеева М.И. также являются сособственниками жилого дома, расположенного на указанном земельном участке (Т.1 л.д.112-114).

Якубенко М.А., является сособственником земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, общей площадью <данные изъяты> кв.м, расположенного по адресу: <адрес> (Т.1 л.д.117-119), а также сособственником жилого дома, расположенного на указанном земельном участке (Т.1 л.д.115-116).

Малюк С.С., является сособственником земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, общей площадью <данные изъяты> кв.м, расположенного по адресу: <адрес>, а также сособственником жилого <адрес>, расположенного на указанном земельном участке (Т.1 л.д.120-121).

Ивановская Е.Э., является сособственником земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, общей площадью <данные изъяты> кв.м, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Ориентир жилой дом. Почтовый адрес ориентира: <адрес> (Т.1 л.д.134-136), а также сособственником жилого дома, расположенного на указанном земельном участке (Т.1 л.д.132-133).

Анискина Т.А., является собственником земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, общей площадью 441 кв.м, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Ориентир жилой дом. Почтовый адрес ориентира: <адрес> (Т.1 л.д.138), а также собственником жилого дома, расположенного на указанном земельном участке (Т.1 л.д.137).

Сурикова Ю.А., является сособственником земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, общей площадью <данные изъяты> кв.м, расположенного по адресу: <адрес> (Т.1 л.д.139-140), а также сособственником жилого дома, расположенного на указанном земельном участке (Т.1 л.д.141-142).

Киселев В.А., является собственником земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, общей площадью <данные изъяты>- кв.м, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Ориентир жилой дом. Почтовый адрес ориентира: <адрес> (Т.1 л.д.122-123), а также собственником жилого дома, расположенного на указанном земельном участке (Т.1 л.д.124-126).

Смыслова М.Д. является собственником земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, общей площадью <данные изъяты> кв.м, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Ориентир жилой дом. Почтовый адрес ориентира: <адрес> (Т.1 л.д.129-131), а также собственником жилого дома, расположенного на указанном земельном участке (Т.1 л.д.127-128).

Все названные земельные участки имеют вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, сформированы, поставлены на кадастровый учет в существующих границах, сведения о них внесены в государственный кадастр недвижимости до принятия оспариваемых нормативных правовых актов (Т.1 л.д.168-200).

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно схеме использования территории Петрозаводского городского округа (Современное состояние) Генерального плана города Петрозаводска земельные участки административных истцов расположены в функциональной зоне "индивидуальной жилой застройки".

Из схем планируемых границ функциональных зон (основной чертеж), планируемого размещения объектов капитального строительства в области инженерной подготовки и охраны окружающей среды, планируемого размещения автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных сооружений Генерального плана города Петрозаводска следует, что земельные участки находятся в функциональной зоне "многоэтажной жилой застройки".

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 8, 9 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

В части 3 статьи 9, частях 9 и 10 статьи 31, пункте 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки предусмотрено отнесение земельных участков, принадлежащих административным истцам, к территориальной зоне: "зона застройки многоэтажными жилыми домами" (Жм), виды разрешенного использования которой, согласно статье 34 названных Правил не предусматривают возможность размещения в данной зоне индивидуальных жилых домов.

Таким образом, территориальная зона, установленная в Правилах землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа в отношении спорных земельных участков, соответствует функциональной зоне, определенной в схемах территориального планирования Генерального плана города Петрозаводска.

Соглашаясь с доводами апелляционных жалоб о том, что действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, судебная коллегия, с учетом конкретных обстоятельств настоящего дела, не считает их достаточным основанием для отмены постановленного по делу судебного акта в связи со следующим.

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации), предусматривает необходимость соблюдения принципов правовой определенности режима использования земельных участков и объектов капитального строительства и обоснованности принимаемых решений в области территориального планирования.

Функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план, в частности, содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3).

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны); характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На карте планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа и карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: автомобильные дороги местного значения; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Анализ положений Генерального плана свидетельствует, что в границах микрорайона "Старая Кукковка", где расположены земельные участки, принадлежащие административным истцам, новое жилищное строительство многоэтажными жилыми домами предусмотрено на свободной от существующей застройки территории. Спорные земельные участки к таким территориям отнесены быть не могли, поскольку по состоянию на дату принятия решения Петрозаводского городского Совета N XXVI/XX-361 от 11 июля 2008 года являлись сформированными, были поставлены на кадастровый учет, имели вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства.

Из разъяснений, приведенных в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.