Определение Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВТОРОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 8 сентября 2021 года Дело N 66а-860/2021

N 66а-860/2021

Санкт-Петербург 8 сентября 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Семеновой И.А.,

судей Стаховой Т.М. и Вдовиченко С.В.

при секретаре Карасевой Е.Д.

с участием прокурора Парфеновой Е.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании 8 сентября 2021 года административное дело N 3а-137/2021 по административному исковому заявлению Большаковой Лидии Михайловны о признании в части недействующим постановления министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области от 23 мая 2018 года N 11п "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Архангельской области" (в редакции от 29 января 2021 года) по апелляционным жалобам Большаковой Л.М., министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, администрации городского округа "Город Архангельск", общества с ограниченной ответственностью (ООО) "ЭкоИнтегратор" на решение Архангельского областного суда от 20 апреля 2021 года об удовлетворении административного иска.

Заслушав доклад судьи Семеновой И.А., представителя административного истца и заинтересованного лица ТСН "Северное" Большакова Д.В., представителя административного ответчика Руденко М.П., представителей заинтересованного лица ООО "ЭкоИнтегратор" Неуступова К.М., Шидловского Е.А., представителя заинтересованного лица администрации городского округа "Город Архангельск" Неверову А.С., прокурора, судебная коллегия

установила:

Пунктом 1 постановления министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области от 23 мая 2018 года N 11п "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Архангельской области" установлены прилагаемые нормативы накопления твердых коммунальных отходов (ТКО).

На момент рассмотрения дела судом и в настоящее время постановление от 23 мая 2018 года N 11п действует в редакции постановления министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области от 29 января 2021 года N 1п "О внесении изменения в нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Архангельской области".

Подпунктом 1.1 пункта 1 таблицы нормативов для многоквартирных жилых домов, относящихся к категории "Домовладения в городских населенных пунктах с численностью населения более 12 тысяч человек" норматив накопления ТКО установлен в 316,16 кг/год и 2,38 м3/год на 1 проживающего.

Постановления от 23 мая 2018 года N 11п и от 29 января 2021 года N 1п опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 28 мая 2018 года и 1 февраля 2021 года, соответственно.

Большакова Л.М. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующим постановление министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области от 29 января 2021 года N 1п по установлению нормативов накопления ТКО для многоквартирных жилых домов в размере 316,16 кг/год и 2,38 м3/год, ссылаясь на незаконность нормативов, произвольность их установления, невозможность установления временного норматива. Уточняя заявленные требования в ходе судебного заседания, представитель истца просил признать недействующим норматив накопления ТКО, утвержденный постановлением от 23 мая 2011 года N 11п в редакции постановления от 29 января 2021 года N 1п (том 4 л.д.57об.).

В обоснование иска Большакова Л.М. указала, что норматив накопления ТКО в размере 316,16 кг/год и 2,38 м3/год утвержден на основании исследований и отчетов о проведении замеров, выполненных по заказу ООО "ЭкоЦентр" исполнителем ГБУ Архангельской области "Центр природопользования и охраны окружающей среды", а не по государственному контракту с министерством природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, закупка услуг осуществлена без проведения конкурсных процедур, договоры на проведение работ по замерам заключены с нарушением Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", что делает недопустимым использование полученных результатов исследований для целей установления нормативов накопления ТКО; проводившее замеры ООО "ЭкоЦентр" являлось региональным оператором по обращению с ТКО и заинтересовано в увеличении результатов замеров. Истец считает сомнительными и недостоверными отчеты о замерах по сезону "осень", поскольку на период проведения замеров падает дата проверки и выпуска четырех электронных весов; отчеты о замерах по сезонам "осень", "зима" - поскольку они не содержат графиков вывоза ТКО, сведений о заявках организаций; также в расчетах нормативов использованы результаты замеров по сезону "лето", которые ранее были исключены ответчиком из расчетов по причине высоких показателей и наличия сомнений в их достоверности; расчеты арифметически неверны. Кроме того Большакова Л.М. указала, что при принятии постановления не учтены выводы, сделанные в решении Архангельского областного суда и апелляционном определении Второго апелляционного суда общей юрисдикции по административному делу N 3а-328/2020, министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области при установлении нормативов должно было проверить актуальность результатов замеров и установить отсутствие факторов, влияющих на обычно образующиеся объемы ТКО, чего не сделано.

Решением Архангельского областного суда от 20 апреля 2021 года административное исковое заявление удовлетворено, подпункт 1.1. пункта 1 (домовладения в городских населенных пунктах с численностью населения более 12 тысяч человек, категория объекта: многоквартирные жилые дома, в размере 316,16 кг/год и 2,38 м3/год на 1 проживающего) нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Архангельской области, утвержденных постановлением министерства от 23 мая 2018 года N 11п, (в редакции постановления от 29 января 2021 года N 1п) признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Ответчик обязан опубликовать сообщение о принятом решении на официальном интернет-портале правовой информации в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу; Большаковой Л.М. присуждена государственная пошлина в размере 300 рублей.

Большакова Л.М. в апелляционной жалобе просит решение суда изменить в части момента, с которого постановление признается недействующим, признать его недействующим со дня начала действия нормативного правового акта, считает ошибочным вывод суда о допустимости использования для расчета норматива результатов натурных замеров, проведенных региональным оператором по обращению с ТКО, и об отсутствии противоречий оспариваемого нормативного акта Федеральному закону N 44-ФЗ "О контрактной системе закупок товаров, услуг для обеспечения государственных и социальных нужд".

Министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области в апелляционной жалобе просит решение суда изменить, исключив из мотивировочной части как недоказанные указания на неверное определение расчетных единиц в отношении контейнерной площадки у дома 3 по ул.23-й Гвардейской дивизии в г.Архангельске и на отсутствие должной проверки использования контейнерных площадок лицами, владеющими нежилыми помещениями в многоквартирных жилых домах и осуществляющими предпринимательскую деятельность; указывает на неправильное применение судом части 2 статьи 64 КАС РФ, недоказанность установленного обстоятельства фактического использования жителями дома N 26/2 по ул. Шабалина в г.Архангельске контейнерной площадки дома N 3 по ул.23-й Гвардейской дивизии, полагая, что позиция судов, высказанная в деле N 3а-328/2020 относительно использования контейнерной площадки жителями дома по ул.Шабалина, 26/2 является правовым выводом, а не обстоятельством или фактом, поскольку указанный жилой дом отнесен к контейнерной площадке по ул.23-й Гвардейской дивизии,3 перевозчиком ООО "САХ" в нарушение санитарных норм и правил, на расстоянии менее 30 метров от дома имелась иная контейнерная площадка, обслуживаемая тем же перевозчиком, что подтверждается договором на оказание услуг по вывозу ТКО от 1 мая 2011 года N 6756/В.

Заинтересованное лицо администрация городского округа "Город Архангельск" (до переименования - администрация муниципального образования "Город Архангельск") в апелляционной жалобе просит решение суда отменить, вынести новое решение об отказе в административном иске, ссылаясь на нарушение судом статей 3,6,14,59,61 КАС РФ, неправильное применение части 2 статьи 64 КАС РФ, неправильное распределение бремени доказывания, не установление обстоятельств, имеющих значение для дела, т.к. судом не устанавливался факт использования проживающими в доме N 26/2 по ул.Шабалина контейнерной площадки у дома N 3 по пр.23-й Гвардейской дивизии, и фактическое количество лиц, использующих эту контейнерную площадку.

Заинтересованное лицо ООО "ЭкоИнтегратор" в апелляционной жалобе просит решение суда отменить, вынести новое решение об отказе в административном иске, ссылаясь на нарушение норм процессуального права, считает, что судом не проверены все юридически значимые обстоятельства дела, сделан ошибочный вывод о преюдициальном значении обстоятельства, установленного при рассмотрении административного дела N 3а-328/2020 в отношении использования контейнерной площадки у дома N 3 по пр.23-й Гвардейской дивизии, и что для проверки количества населения, вынесшего отходы на контейнерные площадки, требовалось проведение экспертизы.

Административный ответчик и заинтересованное лицо ООО "ЭкоИнтегратор" заявили в суде апелляционной инстанции ходатайство о назначении экспертизы, которое разрешено в порядке, установленном статьей 154 КАС РФ, с вынесением определения в форме отдельного документа.

Изучив материалы дела, доводы апелляционных жалоб, возражений на них, выслушав лиц, участвующих в деле, прокурора, полагавшего, что решение суда необходимо оставить без изменения, судебная коллегия считает, что решение суда подлежит изменению в его мотивировочной части.

Разрешая административное дело, суд первой инстанции в соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ выяснил и отразил в решении компетенцию принявшего нормативный правовой акт органа государственной власти, соблюдение требований к форме, процедуре принятия нормативного правового акта, порядку его опубликования, пришел к обоснованному выводу, что оспариваемое постановление принято в пределах компетенции уполномоченного органа государственной власти Архангельской области, в надлежащей форме, официально опубликовано, что в апелляционных жалобах не оспаривается.

Вывод суда первой инстанции о наличии оснований для признания нормативного правового акта недействующим соответствует установленным обстоятельствам дела и требованиям законодательства, регулирующего данные правоотношения.

Суд проанализировал приведенные в обжалуемом решении положения законодательства в области обращения с твердыми коммунальными отходами - Федерального закона N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ), Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных расходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269 (далее - Правила определения нормативов), Методических рекомендаций по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года N 524/пр, исходя из установленных обстоятельств дела, признал, что постановление от 23 мая 2018 года N 11п в оспариваемой части противоречит имеющему большую юридическую силу законодательству.

Ранее состоявшимся решением Архангельского областного суда от 5 августа 2020 года по делу N 3а-328/2020 был признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 1.1. пункта 1 (домовладения в городских населенных пунктах с численностью населения более 12 тысяч человек, категория объекта: "многоквартирные жилые дома", в размере 400,32 кг/год и 2,77 куб.м/год на 1 проживающего) нормативов накопления ТКО на территории Архангельской области, утвержденных постановлением министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области от 23 мая 2018 года N 11п в редакции постановления от 4 июля 2019 года N 20п.

Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 13 января 2021 года решение суда от 5 августа 2020 года изменено, оспоренный подпункт нормативов накопления ТКО признан недействующим в редакции, действовавшей на дату принятия решения суда первой инстанции. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

Из судебных актов по делу N 3а-328/2020 следует, что на участке городского округа г.Архангельска, выбранном в целях определения норматива накопления ТКО для рассматриваемой категории объектов, в числе других многоквартирных домов находится жилой дом N 3 по ул.23-й Гвардейской дивизии, результаты замеров отходов на контейнерной площадке у данного дома использованы для расчета нормативов, определенных постановлением министерства от 23 мая 2018 года N 11п. В части мест накопления отходов жилых домов, на которых проводились замеры, в том числе на контейнерной площадке дома N 3 по ул.23-й Гвардейской дивизии, складировались отходы не только одного дома, при этом расчетные единицы для определения норматива накопления ТКО были учтены по одному дому, что позволило суду сделать вывод о неправильном определении количества расчетных единиц и о недостоверности расчета норматива накопления ТКО.

Как видно из обоснования установления временного норматива накопления ТКО, сводных ведомостей и пояснений ответчика, для целей установления норматива накопления ТКО взяты результаты натурных замеров за период 2018,2019г.г., произведенных на контейнерных площадках девяти многоквартирных домов в г.Архангельске; с учетом выявленных в ходе разбирательства дела N 3а-328/2020 особенностей закрепления домовладений за местами накопления ТКО на основании данных о количестве зарегистрированных граждан в каждом доме откорректировано количество расчетных единиц; с использованием полученных расчетных единиц откорректированы сводные сезонные ведомости и годовая ведомость определения нормативов накопления ТКО, новые результаты положены в основу при утверждении оспариваемого норматива (том 1 л.д.51-52,89-95,145).

В целях расчета норматива учтены по сезонам: "осень" - 4090 расчетных единиц, "зима" - 4079 расчетных единиц, "весна" - 4105 расчетных единиц, "лето" - 4085 расчетных единиц (том 1 л.д.89-90,95), что в среднем составляет 4089,75 расчетных единиц.

Откорректированное количество расчетных единиц по адресу контейнерной площадки "ул.23-й Гвардейской дивизии,3" составило по сезонам: "осень" - 449, "зима" - 447, "весна" - 464, "лето" - 458 (том 1 л.д.90).

Суд признал, что корректируя количество расчетных единиц, используемых в расчете, ответчик неправомерно не учел установленный судебными актами в административном деле N 3а-328/2020 и имеющий преюдициальное значение факт того, что контейнерная площадка по адресу: г.Архангельск, пр.23-й Гвардейской дивизии,3 использовалась для обслуживания жильцов как указанного дома, так и дома по ул.Шабалина,26/2; при расчете норматива не учтена 201 расчетная единица (среднее количество зарегистрированных в 2018-2019 г.г. граждан) или 4,91% по отношению к принятым к расчету 4090 единицам, количество неучтенных расчетных единиц является значительным, учитывая, что значительной, в том числе для семей с низким доходом, является денежная сумма 5,06 руб. с проживающего, на которую увеличивается плата за услугу по обращению ТКО.

Также суд первой инстанции учел наличие в расчетах неправильных округлений - округление составляющей с 2,3725 до 2,38, приводящее к увеличению стоимости услуги на 43 копейки; то, что в сводной ведомости определения нормативов указан средний показатель 0,00466 при правильном показателе 0,00465; что к расчету нормативов приняты результаты замеров по сезону "лето", первоначально отклоненные ответчиком по мотиву их сомнительности.

В решении суд отметил недолжную проверку административным ответчиком использования выбранных для замеров контейнерных площадок владельцами нежилых помещений, осуществляющими предпринимательскую деятельность, указав на то, что не была истребована в полном объеме информация о заключенных договорах вывоза отходов с юридическими лицами. Это суждение приведено в абзаце втором листа 9 решения, начиная со слов "Суд отмечает..." и заканчивая словами "...из 8".

Доводы апелляционных жалоб о неправильном применении судом первой инстанции части 2 статьи 64 КАС РФ не могут быть приняты во внимание.

Вопреки мнению административного ответчика, фактическим обстоятельством, установленным судебными актами по делу N 3а-328/2020, является тот факт, что многоквартирный дом N 26/2 по ул. Шабалина использовал для накопления отходов контейнерную площадку у дома N 3 по ул. 23-й Гвардейской дивизии.

Согласно сводным сезонным ведомостям (том 1 л.д.91-95), иным материалам настоящего дела жилой дом N 26/2 по ул.Шабалина в г.Архангельске не был выбран в качестве объекта для проведения натурных исследований.

Устанавливая оспариваемый норматив накопления ТКО на основе тех же натурных показателей объема и массы ТКО периода 2018-2019 г.г., что и прежний норматив, министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области без учета факта использования контейнерной площадки по адресу: ул.23-й Гвардейской дивизии,3 жителями дома N 26/2 по ул.Шабалина произвело расчет величины норматива без включения в расчетные единицы жильцов указанного дома, хотя они, как установлено, размещали отходы на указанной контейнерной площадке, что ведет к установлению норматива в большем размере. С другой стороны, действия уполномоченного органа могут рассматриваться как использование для расчетов недостоверных фактических данных о массе и объеме отходов, находящихся на выбранном участке замеров с девятью объектами.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2011 года N 30-П указано, что преюдициальность является средством поддержания непротиворечивости судебных актов друг другу и тем самым обеспечивает действие принципа правовой определенности.

Преюдиция представляет собой обстоятельства, установленные в рамках рассмотрения другого дела, которые признаются судом без дополнительной проверки в административном деле и не подлежат оспариванию лицами, в отношении которых они установлены.

Принцип правовой определенности является одним из основополагающих аспектов требования верховенства права, вытекающего из принципа правового государства.

Конституционный принцип верховенства закона (статья 4, часть 2; статья 15, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации) заключается в том числе в основанности на законе деятельности органов исполнительной власти.

Согласно сформулированной в решениях Конституционного Суда Российской Федерации правовой позиции в законодательном регулировании должен соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной и правоприменительной политики, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право власти будут уважать и реализовывать (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года N 8-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 года N 415-О, от 4 апреля 2006 года N 89-О и другие).

Установленный судом при рассмотрении административного дела N 3а-328/2020 факт не был учтен при осуществлении соответствующей деятельности исполнительного органа государственной власти Архангельской области, что, по существу, представляет собой преодоление выводов, содержащихся во вступивших в законную силу и имеющих обязательный характер судебных актах, и является нарушением общеправового принципа правовой определенности, направленного как на обеспечение стабильности и обязательности судебного решения, так и на недопустимость действий государственных органов в сфере правотворчества, которые могут подорвать доверие к правовой системе, решениям по регулированию общественных отношений.

Кроме того, исполняя обязанность по урегулированию общественных отношений в заменяющем нормативном правовом акте, министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области использовало при установлении нормативов накопления результаты натурных замеров по сезону "лето", сделанных ГБУ Архангельской области "Центр природопользования и окружающей среды", которые ранее само признало сомнительными. Каких-либо убедительных обоснований отказа от своей прежней позиции ответчик, обладающий специальной компетенцией в данной области, не привел.

Факт использования жителями дома N 26/2 по ул.Шабалина для накопления отходов контейнерной площадки по ул.23-й Гвардейской дивизии,3 в г.Архангельске установлен судом первой инстанции с учетом правил доказывания, установленных статьей 64 КАС РФ.

В силу части 2 статьи 64 КАС РФ это обстоятельство не может оспариваться и не подлежит доказыванию вновь в рамках настоящего дела. Ответчик в ходе судебного разбирательства дела N 3а-328/2020 также указывал, что жильцы дома по ул.Шабалина, 26/2 не пользуются контейнерной площадкой у дома N 3 по ул.23-й Гвардейской дивизии, имел возможность представить имеющиеся доказательства в подтверждение своей позиции. Возражения ответчика получили оценку в апелляционном определении N 66а-10/2021.

Доводы апелляционных жалоб ответчика и заинтересованных лиц относительно несоответствия установленного судом факта действительным обстоятельствам дела сводятся к несогласию с обстоятельствами, установленными вступившим в законную силу судебным актом, и являются несостоятельными.

Более того, ссылаясь на пролонгацию договора N 6756/В от 1 мая 2011 года, по которому в период мая 2011 года-апреля 2012 года жилой дом по ул.Шабалина,26/2 был привязан к стационарному контейнеру по адресу: ул.Шабалина, дом 22, ответчик не представил в дело доказательств пролонгации договора на период проведения натурных исследований в 2018,2019 г.г. (том 3 л.д.216-219, том 4 л.д.3-6), напротив, представил акт комиссии от 21 июня 2017 года, подтверждающий принятие решения о переносе контейнера дома N 26/2 по ул.Шабалина на контейнерную площадку по адресу: ул.23-й Гвардейской дивизии, дом 3 (том 3 л.д.213). Большакова Л.М. же дополнительно представила суду подтвержденные справкой ООО "Управляющая компания "Арктика" от 12 апреля 2021 года N 02/02-92 сведения о том, что в период 2018-2019 г.г. контейнерная площадка, закрепленная за многоквартирным домом N 26/2 по ул.Шабалина, была расположена по адресу: ул.23-й Гвардейской дивизии, дом 3 (том 3 л.д.234).

По вышеприведенным мотивам не могут быть приняты и утверждения подателей апелляционных жалоб о том, что с учетом удаленности жилого дома по ул.Шабалина,26/2 от контейнерной площадки по ул.23-й Гвардейской дивизии, 3 более чем на 100 метров жители указанного дома фактически выносили отходы на ближе расположенную контейнерную площадку по ул.Шабалина,22; что площадкой по ул. 23-й Гвардейской дивизии, 3 могли пользоваться лишь отдельные жильцы дома по ул.Шабалина, 26/2, ссылки на договор N 6756/В от 1 мая 2011 года на оказание услуг по вывозу ТКО с УК "Наш дом Архангельск".