Определение Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВТОРОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 21 июля 2021 года Дело N 66а-835/2021

Санкт-Петербург 21 июля 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бутковой Н.А.,

судей Головкиной Л.А., Пластинина И.В.,

при секретаре Швец К.М.,

с участием прокурора Капсамун И.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-16/2021 по апелляционным жалобам Губернатора Санкт-Петербурга, Законодательного собрания Санкт-Петербурга, апелляционному представлению прокурора Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 12 апреля 2021 года, которым удовлетворен административный иск акционерного общества "Прайм Риалти" о признании недействующим в части Закона Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга".

Заслушав доклад судьи Головкиной Л.А., объяснения представителя административного ответчика Губернатора Санкт-Петербурга Курганова С.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя административного ответчика Законодательного собрания Санкт-Петербурга Кузнецовой Т.А., поддержавшей доводы апелляционных жалобы, представителя административного истца акционерного общества "Прайм Риалти" Ивановой Е.Н., возражавшей против удовлетворения апелляционных жалоб и апелляционного представления, заключение прокурора Капсамун И.С., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 21 декабря 2005 года принят и 22 декабря 2005 года подписан Губернатором Санкт-Петербурга Закон Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" (в настоящее время Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга"), который официально опубликован в издании "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга" N 51, 23 декабря 2005 года (далее - Закон Санкт-Петербурга о Генеральном плане".

Статьей 1 Закона Санкт-Петербурга о Генеральном плане утвержден Генеральный план Санкт-Петербурга, включающий, в том числе, материалы, устанавливающие цели и задачи территориального планирования Санкт-Петербурга, основные параметры развития Санкт-Петербурга и виды функциональных зон на территории Санкт-Петербурга, в том числе: карту границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга согласно приложению 2 к настоящему Закону Санкт-Петербурга, которая представляет собой графический объект (исходя из масштаба 1:25000), раскладку листов для масштаба (1:25000), условные обозначения.

Законом Санкт-Петербурга о Генеральном плане земельный участок по адресу: Санкт-Петербург, улица Рюхина дом 3 литера А, отнесен к функциональной зоне Р2 (зона зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зеленых насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения).

Законом Санкт-Петербурга от 12 мая 2008 года N 274-44 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга от 21 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" границы функциональной зоны Р2 изменены, в результате чего земельный участок в большей части оказался в границах функциональной зоны Р2 и частично в границах функциональной зоны Р0 (зона спортивных сооружений и пляжей с включением объектов инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны).

В Закон Санкт-Петербурга о Генеральном плане в дальнейшем были внесены изменения Законами Санкт-Петербурга от 19 января 2009 года N 820-7, 30 июня 2010 года N 412-93, 29 ноября 2013 года N 617-110, 13 июля 2015 года N 421-82, 6 июля 2017 года N 442-85, 19 декабря 2018 года N 763-161, которые не изменили функциональное зонирование в границах земельного участка.

Акционерное общество "Прайм Риалти" (далее - АО "Прайм Риалти") обратилось в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании недействующим листа 22 Приложения 2 к Закону Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" в действующей редакции в части отнесения земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м, с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <адрес> к функциональной зоне Р2 (зона зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зеленых насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения), не допускающей строительство спортивного клуба общей площадью <данные изъяты> кв.м (Т.1 л.д. 21-26).

В обоснование заявленных требований административный истец указывает, что является собственником земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> в соответствии с договором купли-продажи земельного участка от 20 февраля 2007 года, а также расположенного на нем объекта недвижимости - "павильон-кафе", площадью <данные изъяты> кв.м. с кадастровым номером <данные изъяты>.

На дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> находился и до настоящего времени находится в частной собственности, что исключало его отнесение к зоне зеленых насаждений общего и ограниченного пользования. Обоснование сохранения в составе спорного земельного участка зоны Р2 в материалах Генерального плана Санкт-Петербурга отсутствует. Нахождение земельного участка в двух функциональных зонах создает неопределенность его правового режима, нарушает права административного истца на его использование по назначению. Земельный участок не входит и никогда не входил в Перечень территорий зеленых насаждений общего пользования, установленных Законом Санкт-Петербурга от 8 октября 2007 года N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования" и не может быть отнесен к зеленым насаждениям ограниченного пользования в силу положений статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге".

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 12 апреля 2021 года административный иск удовлетворен (Т.2 л.д.168-183).

В апелляционных жалобах Губернатор Санкт-Петербурга, Законодательное собрание Санкт-Петербурга, апелляционном представлении прокурор Санкт-Петербурга просят решения суда первой инстанции отменить, в удовлетворении административного иска отказать, указывая, что судом неверно применен закон, подлежащий применению, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела (Т.2 л.д.188-193, 223-226, 239-245).

Относительно приведенных в апелляционных жалобах и в апелляционном представлении доводов административным истцом представлены возражения (Т.3 л.д.2-4).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, апелляционного представления, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

При рассмотрении дела суд первой инстанции проанализировав положения статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 7, 9, 10 Закона Санкт-Петербурга от 30 декабря 2003 года N 778-116 "О регулировании градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" пришел к выводу, что принятие генерального плана, как документа территориального планирования, а также определение функциональных зон, является полномочием органов государственной власти субъекта Российской Федерации, и законодатель Санкт-Петербурга, приняв названные документы, предоставленную ему законом компетенцию не превысил. Указанные обстоятельства не оспариваются сторонами по делу.

Также является верным вывод суда первой инстанции, что оспариваемые положения приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции, определенной в статье 7, части 3 статьи 8, статьях 24, 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, с соблюдением установленных требований в части содержания и состава генерального плана, с соблюдением закрепленных в статье 28 названного Кодекса требований в части проведения публичных слушаний по проекту генерального плана, с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и порядка опубликования, что не оспаривалось сторонами по делу и подтверждается вступившими в законную силу решениями Санкт-Петербургского городского суда по гражданским делам N 3-75/2009, N 3-106/2009, 3-31/2013.

Как установлено судом и подтверждается представленными в материалы дела доказательствами, административный истец является собственником земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> с 27 марта 2007 года, который приобретен АО "Прайм Риалти" у ООО "Сенат", которое являлось собственником земельного участка с 23 сентября 2004 года на основании договора купли-продажи, то есть до принятия оспариваемого акта (Т.1 л.д. 60-66, 130-132).

Следовательно, на дату принятия оспариваемого в части Закона о Генеральном плане Санкт-Петербурга земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> находился в частной собственности.

На дату приобретения АО "Прайм Риалти" земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, он располагался в функциональной зоне Р2 (зона зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зеленых насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения), при этом, никогда не входил и в настоящее время не входит в Перечень территорий зеленых насаждений общего пользования, установленных Законом Санкт-Петербурга от 8 октября 2007 года N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования". Указанные обстоятельства не оспаривались сторонами по делу.

Законом Санкт-Петербурга от 12 мая 2008 года N 274-44 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга от 21 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" границы функциональной зоны Р2 изменены, в результате чего земельный участок в большей части оказался в границах функциональной зоны Р2 и частично в границах функциональной зоны Р0 (зона спортивных сооружений и пляжей с включением объектов инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны).

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Судебная коллегия считает, что оспариваемое правовое регулирование не в полной мере соответствует названным принципам.

Вопросы, связанные с размещением, использованием, воспроизводством, содержанием и учетом зеленых насаждений в Санкт-Петербурге, регулируются Законом Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" (далее также - Закон Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях).

В статье 2 Закона Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях указаны виды территорий зеленых насаждений, к числу которых отнесены: территории зеленых насаждений общего пользования - находящиеся в различных территориальных зонах территории общего пользования, занятые зелеными насаждениями, используемые в рекреационных целях неограниченным кругом лиц; территории зеленых насаждений ограниченного пользования - расположенные в различных территориальных зонах земельные участки (части земельных участков), находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, занятые зелеными насаждениями, доступ на которые ограничен или может быть ограничен их правообладателями.

Согласно пункту 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

В пункте 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации указано, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

В соответствии со статьей 15 Закона Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях перечень территорий зеленых насаждений общего пользования утверждается законом Санкт-Петербурга.

Согласно статье 1 Закона Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях общего пользования территории зеленых насаждений общего пользования являются территориями общего пользования и могут включать: земельные участки, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга; земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена; земельные участки, переданные в собственность внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга.

Из анализа названных правовых норм следует, что к территориям зеленых насаждений общего пользования, территориям зеленых насаждений ограниченного пользования в Санкт-Петербурге не могут быть отнесены территории, в границах которых находятся земельные участки, находящиеся в частной собственности.

В данном случае на дату издания оспариваемого нормативного правового акта, земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты>, включенный в границы функциональной зоны Р2, находился в частной собственности.

Следовательно, является верным вывод суда первой инстанции, что при установлении функционального назначения территории, на которой расположен земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты>, допущено нарушение градостроительного законодательства и установленных региональным законодателем критериев отнесения территорий к территориям зеленых насаждений общего и ограниченного пользования, поскольку к землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям, и к этим землям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность.

Отнесение земельных участков, находящихся в частной собственности, к территории общего пользования возможно путем принятия органами местного самоуправления последовательных градостроительных решений и, соответственно, градостроительной документации, определяющих дальнейшее использование спорной территории, их реализацию, в том числе в виде изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд и прекращения права частной собственности на данные земельные участки.

Действительно, как указано в апелляционных жалобах и апелляционном представлении, Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления определять функциональные зоны в документах территориального планирования муниципального образования в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие (изменение) в будущем.

В то же время, в рассматриваем деле, подлежит учету тот факт, что еще до принятия оспариваемого нормативного правового акта, государственный орган произвел отчуждение земельного участка в частную собственность, тем самым совершил действия по распоряжению объектом недвижимости.

Каких либо обоснованных доводов о планируемом развитии спорной территорией стороной административного ответчика не приведено, судом не установлено, напротив последовательность действий по отчуждению земельного участка свидетельствует об отсутствии планов развития указанной территории, при этом оспариваемое регулирование противоречит принятым ранее решениям, в том числе и с учетом периода совершения действий государственными органами по продаже земельного участка и принятием оспариваемого нормативного правового акта.

По указанным основаниям являются необоснованной ссылка жалоб и представления, что АО "Прайм Риалти" приобрело земельный участок после принятия оспариваемого нормативного правового акта, поскольку на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> находился и до настоящего времени находится в частной собственности, что исключало его отнесение к зоне зеленых насаждений общего и ограниченного пользования.

Утверждение в апелляционных жалобах об отсутствии нарушений прав административного истца, подлежит отклонению ввиду следующего.

Приходя к выводу о том, что оспариваемый положения нарушают права и законные интересы административного истца, суд правомерно указал на ограничение прав АО "Прайм Риалти" как собственника земельного участка, поскольку реализация им составляющих правомочий этого вещного права (права владения, пользования, распоряжения) для него ограничена, в том числе препятствует строительству на земельном участке. Тот факт, что в отказе в выдаче разрешения на строительство отсутствует ссылка на оспариваемый нормативный правовой акт, правового значения по настоящему делу не имеет, поскольку размещение объектов капитального строительства в функциональной зоне Р2 недопустимо, в связи с чем основания для прекращения производства по делу отсутствуют.

Указание в апелляционной жалобе на то, что суд при рассмотрении дела применил закон, который не действовал в момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, правого значения по данному делу не имеет, поскольку в порядке абстрактного нормоконтроля суд проверяет соответствие оспоренного нормативного правового акта (полностью или в части) федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, действующим во время рассмотрения и разрешения дела в суде.

Иные приведенные в апелляционных жалобах и представлении доводы не могут быть приняты во внимание судебной коллегией, поскольку сводятся к несогласию с выводами суда и не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, являлись предметом подробного изучения судом первой инстанции, которым дана надлежащая оценка, направлены на иное толкование норм права и не могут служить предусмотренными статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены судебного постановления.

Процессуальных нарушений, влекущих вынесение незаконного решения, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 12 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Губернатора Санкт-Петербурга, Законодательного собрания Санкт-Петербурга апелляционное представление прокурора Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка