Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 5 августа 2021 года Дело N 66а-801/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В.,

судей Никитиной Г.Н., Ненашевой Е.Н.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-5/2021 по административному исковому заявлению ФИО 1, ФИО 2, ФИО 3, ФИО 4, ФИО 5, ФИО 6 о признании недействующими пунктов 7.2, 7.2.1 Распоряжения Правительства Республики Алтай от 18 марта 2020 года N 144-р "О введении режима "Повышенная готовность" и мерах по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Республики Алтай",

по апелляционной жалобе административных истцов ФИО 1, ФИО 2 на решение Верховного Суда Республики Алтай от 6 апреля 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Никитиной Г.Н., возражения представителей Главы Республики Алтай, председателя Правительства республики Алтай Тишкишевой Ж.Л., Климовой О.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В., полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

18 марта 2020 года в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19, Правительством Республики Алтай принято распоряжение N 144-р "О введении режима "Повышенная готовность" и мерах по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) (далее - Распоряжение N 144-р), которое опубликовано на официальном интернет-портале Республики Алтай http://www.altai-republic.ru, 18 марта 2020 года.

Распоряжением Правительства Республики Алтай от 12 мая 2020 года N 276-р "О внесении изменений в распоряжение Правительства Республики Алтай от 18 марта 2020 года N 144-р", опубликованном на официальном портале Республики Алтай http://www.altai-republic.ru, 12 мая 2020 года, внесены изменения в распоряжение N 144-р, в частности распоряжение дополнено пунктом 7.2, согласно которому:

гражданам обязательно соблюдать масочный режим при нахождении во всех видах транспорта общего пользования, в том числе такси, а также при посещении:

а) аптек и аптечных пунктов, а также помещений магазинов, осуществляющих розничную торговлю, других организаций, связанных с обслуживанием граждан, в том числе связанных с оказанием услуг, деятельность которых не приостановлена в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года N 319 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)";

б) территориальных органов федеральных органов государственной власти, расположенных на территории Республики Алтай, государственных органов Республики Алтай, органов местного самоуправления в Республике Алтай;

в) автовокзалов, аэропортов, станций и остановок всех видов транспорта общего пользования;

г) иных мест общественного пользования.

Распоряжением Правительства Республики Алтай от 20 октября 2020 года N 615-р "О внесении изменений в распоряжение Правительства Республики Алтай от 18 марта 2020 года N 144-р", опубликованном на официальном портале Республики Алтай http://www.altai-republic.ru, 20 октября 2020 года, внесены изменения в распоряжение N 144-р, в частности, распоряжение дополнено пунктом 7.2.1, согласно которому:

запретить гражданам, не соблюдающим масочный режим, нахождение во всех видах транспорта общего пользования, в том числе такси, посещение зданий, строений, сооружений, помещений, используемых для функционирования объектов, указанных в пункте 7.2 настоящего распоряжения, а также запретить обслуживание указанных граждан. Ответственность за обеспечение соблюдения настоящего запрета возлагается на собственников (владельцев, пользователей) зданий, строений, сооружений, помещений.

Распоряжением Правительства Республики Алтай от 28 октября 2020 года N 648-р "О внесении изменений в распоряжение Правительства Республики Алтай от 18 марта 2020 года N 144-р", опубликованном на официальном портале Республики Алтай http://www.altai-republic.ru, 28 октября 2020 года, абзац 1 пункта 7.2 изложен в следующей редакции:

лицам, находящимся на территории Республики Алтай, обеспечить ношение гигиенических масок для защиты органов дыхания в местах массового пребывания людей, в общественном транспорте, такси, на парковках, в лифтах, а также при посещении;

пункт 7.2.1 дополнен: запрещено гражданам, не осуществляющим ношение гигиенических масок для защиты органов дыхания, нахождение в местах массового пребывания людей, в общественном транспорте, такси, на парковках, в лифтах...

Миротворский В.В., Карпова М.А., Бендриковский В.И., Колесникова А.В., Губин А.Н., Щеголева Н.В. обратились в Верховный Суд Республики Алтай с административным исковым заявлением о признании не действующими оспариваемых норм. С учетом уточненных требований административные истцы Миротворский В.В., Бендриковский В.И., Колесникова А.В., Губин А.Н., Щеголева Н.В. просили признать недействующим пункт 7.2 Распоряжения N 144-р (в редакции Распоряжения Правительства Республики Алтай от 12 мая 2020 года N 276-р) и пункт 7.2.1 Распоряжения N 144-р (в редакции Распоряжения Правительства Республики Алтай от 20 октября 2020 года N 615-р, а также оспариваемые нормы в редакции Распоряжения Правительства Республики Алтай от 28 октября 2020 года N 648-р. Административный истец Карпова М.А., с учетом уточненных требований, просила признать не действующим пункт 7.2 Распоряжения N 144-р (в редакции Распоряжения Правительства Республики Алтай от 12 мая 2020 года N 276-р) и пункт 7.2.1 Распоряжения N 144-р (в редакции Распоряжения Правительства Республики Алтай от 20 октября 2020 года N 615-р, ссылаясь на противоречие положениям Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей", пункту 4.4 санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.3597-20 "Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22 мая 2020 года N 15, статьям 4, 5 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", постановлению Правительства России от 2 апреля 2020 г. N 417 "Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации".

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что оспариваемые нормы нарушают их права, свободы и законные интересы, поскольку принуждение к ношению маски против воли гражданина, унижает его достоинство, обязывает участвовать в научном (медицинском) опыте без его согласия. Незаконное понуждение к ношению масок привели к ухудшению условий жизни большинства населения. Правительством Российской Федерации режим повышенной готовности, чрезвычайной ситуации на территории Российской Федерации не вводился. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации режим повышенной готовности может вводиться исключительно для органов управления и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Кроме того, распоряжение издано за пределами полномочий Правительства Республики Алтай с нарушением порядка принятия, в том числе к форме и виду правового акта. В связи с введением пунктов 7.2 и 7.2.1 Распоряжения N 144-р в отношении административных истцов Губина А.Н., Щеголевой Н.В. и Карповой М.А. были возбуждены дела об административных правонарушениях, по результатам которых они были привлечены к административной ответственности, что привело к нарушению и ущемлению их прав и законных интересов.

Определением судьи Верховного Суда Республики Алтай от 8 февраля 2021 года Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай привлечен к участию в деле в качестве административного соответчика.

23 марта 2021 года протокольным определением суда удовлетворено ходатайство Бендриковского В.И., Колесниковой А.В., Губина А.Н., Щеголевой Н.В., привлечено к участию в деле в качестве заинтересованного лица Управление Министерства юстиции по Республике Алтай.

Решением Верховного Суда Республики Алтай от 6 апреля 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, административные истцы Миротворский В.В., Карпова М.А. обратились в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просят решение суда отменить полностью и принять новый судебный акт об удовлетворении административного иска в полном объеме. Ссылаясь на положения пункта 5 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статью 1 Закон Республики Алтай от 27 ноября 2012 года N 63-РЗ "О защите населения и территории Республики Алтай от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", подпункты "а.1", "а.2" статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", полагают, что поскольку режим повышенной готовности или режим чрезвычайной ситуации на территории Российской Федерации Правительством Российской Федерации не был введен, не был введен режим чрезвычайной ситуации на территории Республики Алтай, то Правительство Республики Алтай не обладало полномочиями по принятию оспариваемого распоряжения. Принимая решение в части соблюдения формы, порядка принятия и опубликования, судом, по мнению административных истцов, не были учтены положения регионального законодательства в части даты вступления нормативных правовых актов. Кроме того, согласно пункту 3 статьи 11 Закона Республики Алтай от 5 марта 2008 года N 18-РЗ "О нормативных правовых актах Республики Алтай" распоряжения принимаются по организационным и оперативным вопросам, не носящим нормативный характер. Судом не приняты во внимание недостатки широкого применения масок здоровыми людьми. Принятые оспариваемыми нормами ограничения нарушают права граждан, провозглашенные Всеобщей декларацией прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором, участвовавшем в деле, Правительством Республики Алтай поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснение лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Проверяя полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд пришел к выводу, что Правительство Республики Алтай при принятии оспариваемого распоряжения и последующих изменений действовало в рамках полномочий, определенных федеральным и региональным законодательством.

Судебная коллегия находит выводы суда правильными, соответствующими установленным обстоятельствам.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина; координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

В соответствии со статьями 1 и 2, подпунктами "а, м" пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе направленных на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

Согласно пункту 10 статьи 4.1 данного Закона при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 настоящей статьи, может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации. На основании пункта 8 статьи 4.1 Закона таким должностным лицом на региональном уровне является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Статья 11 Закона закрепляет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принимают решения о вводе режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности; могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации предписано обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в первую очередь: определить соответствующую территорию в границах субъекта Российской Федерации, на которую предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации; приостановить (ограничить) деятельность находящихся на этой территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей (с учетом предусмотренных указами исключений); установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки.

Согласно статьи 1 Закона Республики Алтай от 27 ноября 2012 года N 63- РЗ "О защите населения и территории Республики Алтай от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", к полномочиям Правительства Республики Алтай в области защиты населения и территории Республики Алтай от чрезвычайных ситуаций относятся: принятие в пределах своей компетенции нормативных правовых актов Республики Алтай в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий; решение вопросов предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий, реализация мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях; подготовка и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территории or чрезвычайных ситуаций, а также подготовка населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

В соответствии со статьей 8 Конституции Республики Алтай, принятой Законом Республики Алтай от 7 июня 1997 года N 21-4 государственную власть в Республике Алтай осуществляют Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай, Глава Республики Алтай, Правительство Республики Алтай и суды Республики Алтай.

Статьями 119, 121 Конституции Республики Алтай в Республике Алтай устанавливается система органов исполнительной власти во главе с Правительством Республики Алтай, возглавляемым Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай. Правительство Республики Алтай является постоянно действующим органом исполнительной власти Республики Алтай. Правительство Республики Алтай является высшим исполнительным органом государственной власти республики, ответственным перед населением республики за решение социально-экономических и других вопросов. Правительство Республики Алтай осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, Конституцией Республики Алтай и законами Республики Алтай, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти.

Реализуя предоставленные приведенными федеральными и региональными нормами полномочия, Правительством Республики Алтай принято оспариваемое распоряжение.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что у Правительства Республики Алтай имелись основания и полномочия для введения на территории Республики Алтай режима повышенной готовности и установления ограничительных мер, принятие которых было обусловлено сложившейся на территории Республики Алтай эпидемиологической обстановкой, направлены на предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, защиту населения Республики Алтай, его здоровья и предотвращение массового распространения коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Республики Алтай, является верным, а ссылка административных истцов об отсутствии оснований для принятия оспариваемого распоряжения правильность выводов суда в указанной части не опровергает.

Судом установлено, что Распоряжение N 144-р и вносимые в его изменения, опубликованы в день их принятия на официальном портале Республики Алтай http://www.altai-republic.ru.

Доводы апелляционной жалобы о нарушениях десятидневного срока вступления в силу оспариваемых актов основаны на неправильном толковании действующего федерального и регионального законодательства, поскольку, затрагивая права граждан на свободу передвижения при наличии предусмотренных законом оснований для ограничения права на свободу передвижения, направлены на защиту таких конституционно значимых ценностей как жизнь и здоровье человека в условиях угрозы распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), но при этом не создают новое правовое регулирование по вопросам защиты указанных прав и свобод человека и гражданина, а основаны на уже действующих положениях федерального законодательства.

Вопреки доводам административных истцов, суд первой инстанции правильно исходил из того, что анализ содержания оспариваемого распоряжения свидетельствует о том, что оно содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование публичных правоотношений, что свидетельствует о нормативном характере оспариваемого правового акта. Вынесение обжалуемого нормативного правового акта в форме распоряжения не свидетельствует о наличии оснований для признания его не действующим. Позиция суда подробно и аргументировано изложена в решении суда, оснований с ней не согласиться, судебная коллегия не находит.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что Распоряжение N 144-р с последующими изменениями изданы с соблюдением порядка их принятия, в частности требований к форме и виду нормативных правовых актов, процедуры принятия нормативных правовых актов, правил введения их в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу.

Проверяя содержание оспариваемых пунктов Распоряжения N 144-р, проанализировав доводы административного иска, суд первой инстанции пришел к выводу об их соответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, соразмерности целям и критериям, определенным Конституцией Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, федеральному и региональному законодательству, в связи с чем отказал административным истцам в удовлетворении заявленных требований в указанной части.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции в данной части также соглашается, поскольку они основаны на правильном применении норм права, регулирующих спорные правоотношения.

Судом первой инстанции обоснованно применена Конституция Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство, регулирующее спорные правоотношения: статья 41 Конституции Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характер", Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-Фз "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Постановление Правительства Российской Федерации от 14 марта 2020 года N 285 "О Координационном совете при Правительстве Российской Федерации по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации", Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)", Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 27 октября 2020 года N 31 "О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-2019 в период сезонного подъема заболеваемости острыми респираторными вирусными инфекциями и гриппом", Закон Республики Алтай от 27 ноября 2012 года N 63-РЗ "О защите населения и территории Республики Алтай от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Закон Республики Алтай от 24 февраля 1998 года N 2-4 "О Правительстве Республики Алтай"", а также Устав Республики Алтай.