Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 1 июня 2022 года Дело N 66а-788/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В.,

судей Роженцевой Ю.В., Войтко С.Н.,

при секретаре Кадочниковой А.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-10/2021 по административному исковому заявлению прокурора Чукотского автономного округа об оспаривании приказа Департамента природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа от 10 февраля 2021 года N 32-од "Об утверждении территориальной схемы в области обращения с отходами Чукотского автономного округа" с апелляционной жалобой Департамента природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа на решение суда Чукотского автономного округа от 04 октября 2021 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н., возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

прокурор Чукотского автономного округа обратился в суд с административным исковым заявлением к Департаменту природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа (далее - Департамент) о признании приказа Департамента от 10 февраля 2021 года N 32-од "Об утверждении территориальной схемы в области обращения с отходами Чукотского автономного округа" (далее - Приказ от 10 февраля 2021 года N 32-од) не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований указано, что оспариваемый приказ противоречит статьям 1, 2, 3, 4.1, 9, 12, 13.2-13.4, 17, 18, 19, 20, 21, 24.8-24.13, пункту 8 статьи 29.1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ), подпункту "г" пункта 4, пунктам 9, 10, 12 Правил разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требованиям к составу и содержанию таких схем, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2018 года N 1130 (далее - Правила N 1130), пунктам 7-9, 11-14 Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 04 апреля 2016 года N 269, пунктам 17, 18, 19 раздела 3 Правил обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведения их реестра, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2018 года N 1039, поскольку расчет массы образования отходов (таблица "А" раздела 1), а также используемые при разработке Территориальной схемы нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Чукотского автономного округа для объектов общественного назначения и в отношении объектов жилищного фонда (таблицы 15 и 16 подраздела 2.4 раздела 2) определены без проведения необходимых замеров. Ранее решением суда Чукотского автономного округа от 24 февраля 2021 года по делу N 3а-3/2021, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 мая 2021 года по делу N 66а-543/2021, признан не соответствующим закону и недействующим приказ Департамента природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа от 29 июля 2020 года N 119-од "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Чукотского автономного округа".

Приложение А6 к Территориальной схеме "Реестр контейнерных площадок" не содержит по всем включенным в него площадкам сведения о собственниках мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов (далее - ТКО), исчерпывающие данные о технических характеристиках мест (площадок накопления твердых коммунальных отходов, а также об источниках образования твердых коммунальных отходов, которые складируются в местах (на площадках) накопления твердых коммунальных отходов (в целом отсутствуют). Приложением А6 в реестр контейнерных площадок включены 398 необустроенных площадок с грунтовым покрытием.

Пункт 5.3.4 раздела 5 Территориальной схемы, приложение А10.1 "Объекты размещения ТКО, предлагаемые к использованию до 2023 года", а также Б.2 "Сводная информация об объектах обращения с ТКО" дополнены сведениями об объектах размещения отходов, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов либо в Перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации.

Раздел 8 Территориальной схемы не содержит графическое отображение движения отходов от источников образования отходов и мест накопления отходов до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, указанных в приложениях А10, А11. Также раздел 8 не содержит графическое отображение движения отходов, направляемых в другие субъекты Российской Федерации, от источников образования отходов либо от объектов обработки отходов.

В таблицу 43 раздела 9 Территориальной схемы "Перечень мероприятий, предлагаемых территориальной схемой" внесены сведения о 54 несанкционированных свалках, с указанием мероприятия "Модернизация объекта - приведение объекта размещения в соответствие с требованиями природоохранного законодательства". В названной таблице и других положениях раздела 9 не приведены сведения о проектных мощностях и планируемых технологических решениях по предполагаемому строительству, реконструкции, выводу из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, сроках проведения данных видов работ, о планируемом местоположении вновь вводимых объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов.

В разделе 10 Территориальной схемы "Оценка объема соответствующих капитальных вложений в строительство, реконструкцию, выведение из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе коммунальных отходов" не указаны обоснования использования строительных материалов, технологий, оборудования для запланированного строительства объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, а также специализированного автотранспортного парка.

По мнению административного истца, Территориальная схема в утвержденном виде не отвечает предъявляемым требованиям, допускает неоднозначное толкование содержания ее разделов и носит неопределенный характер, ее реализация может сказаться на экологической ситуации в регионе в целом, привести к дестабилизации ситуации в сфере обращения с отходами, в том числе по их сбору, транспортировке, обработке, утилизации и размещению, невыполнению программных мероприятий Подпрограммы "Реализация комплекса мероприятий по обращению с отходами" Государственной программы "Охрана окружающей среды и обеспечение рационального природопользования в Чукотском автономном округе", утвержденной постановлением Правительства Чукотского автономного округа от 15 января 2015 года N 20, в том числе в части выполнения инженерных изысканий, подготовки проектной документации для строительства объектов, используемых для обработки, утилизации, захоронения и хранения отходов, объектов обезвреживания отходов, на строительство и оснащение таких объектов. Все это может привести к неэффективному использованию бюджетных средств.

Решением суда Чукотского автономного округа от 04 октября 2021 года административное исковое заявление удовлетворено частично, пункты 1, 2 приказа Департамента природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа от 10 февраля 2021 года N 32-од "Об утверждении территориальной схемы в области обращения с отходами Чукотского автономного округа" признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу. В удовлетворении административных исковых требований в части признания недействущими пунктов 3,4 этого же приказа Департамента судом отказано.

В апелляционной жалобе Департамент природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа, не соглашаясь с состоявшимся судебным актом, просит его отменить.

В обоснование указывает, что Департаментом в рамках государственных контрактов и гражданско-правовых договоров в 2021 году проведены натуральные исследования (замеры) для определения массы и объема твердых коммунальных отходов на территории отдельных муниципальных образований Чукотского автономного округа. В настоящее время Департаментом проводится анализ сводных данных для установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Чукотского автономного округа. После утверждения нормативов будут внесены изменения в таблицу "А" раздела 1, таблицы 15 и 16 подраздела 2.4 раздела 2 к Территориальной схеме.

В ноябре 2021 года Департаментом был направлен запрос в Северо-Восточное межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования о предоставлении информации о количестве образования твердых коммунальных отходов и подобных им на территории Чукотского автономного округа за 2020 год, после получения информации Департаментом планируется внести изменения в таблицу 8 раздела 2 Территориальной схемы. Также Департаментом проводится сбор информации о проводимых мероприятиях по внесению изменений в реестр мест накопления твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных образований Чукотского автономного округа. В приложение А6 к Территориальной схеме Департаментом будут внесены изменения в части указания сведений о собственниках мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, об источниках образования твердых коммунальных отходов в части исключения необустроенных площадок с грунтовым покрытием, а также исчерпывающие данные о технических характеристиках мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов.

Кроме того, Департаментом запланированы бюджетные ассигнования на 2022 год, предусмотренные на вновь введенное мероприятие "Организация и обустройство свалок твердых коммунальных отходов на территории Чукотского автономного округа" Подпрограммы "Реализация комплекса мероприятий по обращению с отходами" Государственной программы "Охрана окружающей среды и обеспечение рационального природопользования в Чукотском автономном округе" в размере 13573,0 тысяч рублей.

По окончанию проведения региональными операторами работ по обустройству свалок и предоставления в Департамент необходимых документов для включения в Перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов, Департаментом будут направлены материалы в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации для получения положительного заключения о возможности использования объектов для размещения твердых коммунальных отходов.

Совместно с ООО "Большая Тройка" по государственному контракту от 22 сентября 2020 года N 325 в территориальную схему обращения с отходами Чукотского автономного округа Департаментом внесены изменения: заменена таблица 36 и приложение А11; дополнен раздел 8 графическим отображением движения отходов с полигона ТБО г. Анадырь за пределы Чукотского автономного округа; актуализирован перечень нормативных правовых актов, предусмотренный главой "Введение" в Территориальной схеме. Также в настоящее время ведется работа по созданию графического отображения движения отходов до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, указанных в приложениях А10, А11.

По мнению апеллянта, решение суда первой инстанции привело к нарушению прав и законных интересов региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами Чукотского автономного округа на осуществление их деятельности на территории округа.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором, участвующим в деле, представлены письменные возражения, в которых он полагает решение суда подлежащим оставлению без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Полномочия субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами, в числе которых утверждение территориальной схемы в сфере обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, закреплены в подпунктах 7, 7.1 и 7.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статье 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 13.3 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ в целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов утверждаются территориальные схемы обращения с отходами и федеральная схема обращения с твердыми коммунальными отходами. Территориальная схема обращения с отходами разрабатывается и утверждается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с документами территориального планирования.

Согласно пункту 5 статьи 13.3 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ порядок разработки, рассмотрения, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем обращения с отходами и порядок разработки, утверждения и корректировки федеральной схемы обращения с твердыми коммунальными отходами, а также требования к составу и содержанию указанных схем устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2018 года N 1130 утверждены Правила разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требования к составу и содержанию таких схем.

В соответствии с пунктом 3 Правил N 1130, территориальные схемы разрабатываются и утверждаются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с документами территориального планирования.

Согласно пункту 1.1 Положения о Департаменте природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа, утвержденного постановлением Правительства Чукотского автономного округа от 01 апреля 2020 года N 146 "Об утверждении структуры, предельной штатной численности и положения о Департаменте природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа", Департамент природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа является исполнительным органом государственной власти Чукотского автономного округа, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере природопользования и экологии, особо охраняемых природных территорий регионального значения, осуществляющим отдельные переданные полномочия Российской Федерации в области лесных и водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, экологической экспертизы.

Подпунктом 12 пункта 2.7 данного Положения к полномочиям Департамента отнесены разработка и утверждение территориальных схем обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.

10 февраля 2021 года Департаментом природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа издан приказ N 32-од "Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами Чукотского автономного округа". Пунктом 1 данного приказа утверждена территориальная схема обращения с отходами Чукотского автономного округа. В соответствии с пунктом 2 приказано разместить территориальную схему обращения с отходами Чукотского автономного округа в информационнотелекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте Чукотского автономного округа http://чукотка.рф на странице Департамента природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа. Указанным приказом признан утратившим силу приказ Комитета природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа от 24 января 2020 года N 13-од "Об утверждении территориальной схемы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами" (пункт 3). Контроль за исполнением данного приказа в соответствии с пунктом 4 возложен на Управление по обращению с отходами Департамента природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа.

Как правильно установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением порядка опубликования и правил введения в действие и по этим основаниям не оспаривается.

Проанализировав нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, а также оценив собранные по делу доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к выводу, что утвержденная Приказом от 10 февраля 2021 года N 32-од Территориальная схема не отвечает предъявленным к ней требованиям закона, допускает неоднозначное толкование содержания ее разделов и носит неопределенный характер. Допущенные при утверждении Территориальной схемы существенные нарушения действующего законодательства свидетельствуют о ее несоответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия с данными выводами суда соглашается ввиду следующего.

Согласно пункту 3 статьи 13.3 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ территориальная схема обращения с отходами должна включать в себя: данные о нахождении источников образования отходов на территории субъекта Российской Федерации (с нанесением источников их образования на карту субъекта Российской Федерации); данные о количестве образующихся отходов на территории субъекта Российской Федерации с разбивкой по видам и классам опасности отходов; данные о целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов, установленных в субъекте Российской Федерации (с разбивкой по годам); данные о нахождении мест накопления отходов на территории субъекта Российской Федерации; данные о месте нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов; данные о месте нахождения объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов; баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; схему потоков отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, которая включает в себя графические обозначения мест, количество образующихся отходов, количество объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов; данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов; оценку объема соответствующих капитальных вложений в строительство, реконструкцию, выведение из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов; прогнозные значения предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, рассчитанные в соответствии с требованиями к составу и содержанию территориальных схем; сведения о зонах деятельности регионального оператора; электронную модель территориальной схемы обращения с отходами.

При разработке территориальных схем используются нормативы накопления твердых коммунальных отходов, установленные в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 04 апреля 2016 года N 269 "Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов" (подпункт "г" пункта 4 Правил N 1130).

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, в таблице "А" раздела 1 оспариваемой Территориальной схемы приведен расчет массы образования отходов до актуализации территориальной схемы в соответствии с нормативными накоплениями твердых коммунальных отходов, утвержденными приказом Департамента промышленной и сельскохозяйственной политики Чукотского автономного округа от 31 августа 2017 года N 35, а в таблицах 15 и 16 подраздела 2 определены нормативы накопления твердых коммунальных отходов для объектов общественного назначения и в отношении объектов жилищного фонда в соответствии с приказом Департамента природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа от 29 июля 2020 года N 119-од.

Вместе с тем, решением суда Чукотского автономного округа от 03 марта 2020 года по административному делу N 3а-8/2020, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 05 июня 2020 года, указанный выше приказ Департамента промышленной и сельскохозяйственной политики Чукотского автономного округа от 31 августа 2017 года N 35 признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу, поскольку он принят без проведения в установленном порядке необходимых замеров образующихся твердых коммунальных отходов.

Кроме этого, судом первой инстанции установлено, что решением суда Чукотского автономного округа от 24 февраля 2021 года по делу N 3а-3/2021, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 мая 2021 года, приказ Департамента природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа от 29 июля 2020 года N 119-од признан не соответствующим закону и недействующим, поскольку также принят без проведения в установленном порядке необходимых замеров, образующихся твердых коммунальных отходов.

В связи с чем, судом сделан обоснованный вывод о том, что при разработке оспариваемой Территориальной схемы использовались нормативы накопления твердых коммунальных отходов, утвержденные с нарушением установленных правил, что свидетельствует о недостоверном отражении в Территориальной схеме сведений о количестве образующихся отходов.

При этом, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что принятие Департаментом приказа от 13 августа 2021 года N 272-од "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Чукотского автономного округа" не может свидетельствовать о достоверности содержащихся в Территориальной схеме сведений о количестве образующихся отходов, поскольку вновь утвержденные нормативы аналогичны нормативам, утвержденным приказом Департамента от 29 июля 2020 года N 119-од ранее признанным судом недействующим, что не оспаривалось стороной административного ответчика, и, как верно отмечено в обжалуемом решении суда, свидетельствует о повторном принятии нормативного правового акта в целях преодоления решения суда о признании нормативного правового акта не действующим, что является недопустимым в соответствии с частью 3 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно пункту 9 Правил N 1130 раздел "Места накопления отходов" содержит данные о нахождении мест накопления отходов (с нанесением их на карту субъекта Российской Федерации) в соответствии со схемами размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и реестрами мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов.