Определение Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВТОРОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 13 июля 2021 года Дело N 66а-771/2021

Санкт-Петербург 13 июля 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Шадриной Е.В,

судей Белоногого А.В. и Головкиной Л.А,

с участием прокурора Парфеновой Е.Г,

при секретаре Швец К.М,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-81/2021 по апелляционной жалобе Челябинской городской Думы на решение Челябинского областного суда от 31 марта 2021 года, которым удовлетворено административное исковое заявление ФИО1 о признании не действующим в части Правил землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ", утверждённых решением Челябинской городской Думы от 9 октября 2012 года N 37/13.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя административного ответчика, Челябинской городской Думы Власова Ю.В, настаивавшего на доводах жалобы, представителя административного истца Ялалетдинова Д.А. - Вакуленко Ю.С, находившей решение суда законным и обоснованным, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфеновой Е.Г, полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

9 октября 2012 года Челябинской городской Думой принято решение N 37/13, которым утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ" (далее Правила землепользования и застройки) (том 1, л.д.159-214).

Правила землепользования и застройки утверждены в четырёх частях:

I Часть: Порядок применения Правил землепользования и застройки города Челябинска (приложение N 1);

II Часть: Карта градостроительного зонирования города Челябинска (приложение N 2);

III Часть: Градостроительные регламенты (приложение N 3);

IV Часть: Карта зон с особыми условиями использования территории города Челябинска (приложение N 4).

Решением Челябинской городской Думы от 25 августа 2020 года N 11/7 в Правила землепользования и застройки внесены изменения (том 1, л.д.257-259), а решением от 24 ноября 2020 года N 14/25 Карта зон с особыми условиями использования территории города Челябинска изложена в новой редакции (том 1, л.д.260-261).

Правила землепользования и застройки официально опубликованы в периодическом издании "Сборник правовых актов Челябинской городской Думы", выпуск от 9 октября 2012 года (III Часть) N 37 (том 2 л.д.20-24), "Вечерний Челябинск" от 12 октября 2012 года N 81, на официальном интернет-портале http://www.chelduma.ru.

Ялалетдинов Д.А. обратился в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующими Правила землепользования и застройки в части отображения на Карте зон с особыми условиями использования территории города Челябинска (приложение N 4) границы санитарно-защитной зоны промышленных предприятий Восточного промышленного узла на территории принадлежащих ему земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N.

Административный истец указал, что распространение санитарно-защитной зоны промышленных предприятий Восточного промышленного узла г.Челябинска на принадлежащие ему земельные участки, целевое назначение которых: "для эксплуатации нежилых зданий и прилегающей территории", является необоснованным; включение в Правила землепользования и застройки такой санитарно-защитной зоны является произвольным, осуществлённым с нарушением порядка, предусмотренного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон"; принято ответчиком с превышением полномочий.

Решение об установлении санитарно-защитной зоны промышленных предприятий Восточного промышленного узла г.Челябинска компетентным органом не принималось, проект санитарно-защитной зоны не составлялся, санитарно-эпидемиологическая экспертиза проекта санитарно-защитной зоны не проводилась.

Ялалетдинов Д.А. мотивировал свои требования и тем, что установленная оспариваемыми Правилами землепользования и застройки санитарно-защитная зона промышленных предприятий Восточного промышленного узла г.Челябинска установлена в отсутствие решения уполномоченного лица, при этом координаты границ этой зоны в Единый государственный реестр недвижимости не внесены; включение этой зоны в Правила землепользования и застройки препятствует истцу реализовать своё право на возможность размещения в границах зоны с особыми условиями использования территории (на территории своих земельных участков) объектов жилищного строительства.

Решением Челябинского областного суда от 31 марта 2021 года, с учётом определения этого же суда от 8 апреля 2021 года (том 2, л.д.147), административный иск Ялалетдинова Д.А. удовлетворён: признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ", утверждённые решением Челябинской городской Думы от 9 октября 2012 года N 37/13, в части отображения на Карте зон с особыми условиями использования территории города Челябинска (приложение N 4) границы санитарно-защитной зоны на территории земельных участков с кадастровыми номерами N N N (том 2, л.д.137-144).

В апелляционной жалобе Челябинская городская Дума просит решение Челябинского областного суда от 31 марта 2021 года отменить и принять новое судебное постановление, которым в удовлетворении административного иска Ялалетдинова Д.А. отказать, ссылаясь на то, что административный истец на дату принятия судом первой инстанции решения собственником указанных земельных участков не являлся, в связи с чем у него отсутствовал правовой интерес в оспаривании данной нормы; при этом суд не привлёк к участию в деле нового собственника АО "Челябинскавторемонт".

Установленная Правилами землепользования и застройки г.Челябинска санитарно-защитная зона соответствует генеральному плану, разделу VII СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", при этом разработка проектов санитарно-защитных зон для промышленных объектов IV и V классов опасности не требуется.

Кроме того, административный истец, как собственник нежилых зданий и хозяйствующий субъект, не исполнил возложенной на него частью 13 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" обязанности по обращению в органы государственной власти, уполномоченные на принятие решений об установлении санитарно-защитных зон, с заявлением об установлении санитарно-защитной зоны или о прекращении существования ориентировочных, расчётных (предварительных) санитарно-защитных зон с приложением документов, предусмотренных положением о санитарно-защитной зоне.

Также судом не было учтено, что истец планирует разместить на принадлежащих ему земельных участках многоквартирные дома, которые запрещено размещать в санитарно-защитной зоне в соответствии с пунктом 5.1 СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03.

Не было принято судом и то, что при утверждении генерального плана имелось санитарно-эпидемиологического заключение от 19 апреля 2002 года N ГПЗГ-4-1761 по вопросу установления санитарно-защитной зоны в отношении предприятий Восточного промышленного района г.Челябинска.

Также судом не были истребованы санитарно-эпидемиологическое заключение от 25 февраля 2015 года N 74.50.02.000.Т.000.183.02.15 о соответствии проекта расчётной границы санитарно-защитной зоны для промышленного узла ООО "ЧТЗ-Уралтракт", а также санитарно-эпидемиологическое заключение от 10 ноября 2016 года N 74.50.02.000.Т.001133.11.16 о соответствии проекта нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу для ООО "ЧТЗ-Уралтракт" (том 2, л.д.152-157).

Относительно апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором прокуратуры Челябинской области, административным истцом представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы и возражений на неё, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия не находит правовых оснований для отмены постановленного судебного решения.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Пунктом 3 части 1 статьи 8, частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 7, пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", утверждение правил землепользования и застройки городского округа отнесено к вопросам местного значения поселения. Правила землепользования и застройки городского округа утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления городского округа.

Суд первой инстанции, руководствуясь приведёнными правовыми нормами, статьями 24, 26 Устава города Челябинска, оценив представленные в материалы административного дела доказательства соблюдения процедуры принятия и порядка опубликования оспариваемого нормативного правового акта, пришёл к правильному выводу об их соблюдении.

Материалами дела подтверждено, что административным ответчиком соблюдён обязательный порядок проведения публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки, предусмотренный Градостроительным кодексом Российской Федерации: публичные слушания проведены 26 июня 2012 года, 10 июля 2012 года, 13 июля 2012 года; по результатам проведения публичных слушаний утверждено заключение и впоследствии принято оспариваемое решение.

В то же время, административный иск Ялалетдинова Д.А. удовлетворён судом по основанию несоответствия оспариваемых Правил землепользования и застройки в части установления санитарно-защитной зоны промышленных предприятий Восточного промышленного узла г.Челябинска в границах земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, нормам, имеющим большую юридическую силу (на дату принятия оспариваемых Правил землепользования и застройки).

Оснований ставить под сомнение указанный вывод суда первой инстанции, положенный в основу удовлетворения административного иска, судебная коллегия не усматривает.

Материалами дела подтверждается принадлежность административному истцу, имеющему статус индивидуального предпринимателя (том 1, л.д.43-44; том 2, л.д.110-124), земельного участка с кадастровым номером N (том 1, л.д.24-30), земельного участка с кадастровым номером N расположенных по адресу: <адрес>В (том 1, л.д.31-36), а также земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес> (том 1, л.д.37-42).

Как следует из карты градостроительного зонирования, земельные участки с кадастровыми номерами N N полностью расположены в санитарно-защитной зоне промышленных предприятий Восточного промышленного узла <адрес>, а земельный участок с кадастровым номером N - частично (большая его часть) (том 2, л.д.94). Данные земельные участки расположены в территориальной зоне "смешанная деловая зона 01 13 09 Б3" (том 2, л.д.95); в качестве одного из видов разрешённого использования является многоэтажная жилая застройка (том 2, л.д.89-91).

Из письма Управления по архитектурно-градостроительному проектированию Администрации <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ N/дт следует, что земельные участки с кадастровыми номерами N, N в соответствии с картой зон с особыми условиями использования территории расположены в санитарно-защитной зоне промышленных предприятий Восточного промышленного узла <адрес>, земельный участок с кадастровым номером N - частично расположен в указанной санитарно-защитной зоне (том 1, л.д.47-48).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования и разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий населённых пунктов, вместе с тем призваны обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки (пункт 8 статьи 1, пункт 1 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу части 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах.

В соответствии с пунктами 2 и 9 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учёта экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Согласно статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены в связи с особыми условиями использования земельных участков и режимом хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.

Статьёй 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путём комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решение вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, должны соблюдаться санитарные правила.

В сфере градостроительства применяется постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее СанПиН), который устанавливает требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству.

Согласно разделу VII Санитарных правил для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учётом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон. Конкретные размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны.

Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II классов опасности осуществляются постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации; для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункты 4.2, 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Установление размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств проводится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчётами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, с учётом результатов натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в составе проекта (пункт 4.1. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Согласно пункту 4.3. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя. Границы санитарно-защитной зоны устанавливаются от источников химического, биологического и/или физического воздействия либо от границы земельного участка, принадлежащего промышленному производству и объекту для ведения хозяйственной деятельности и оформленного в установленном порядке, далее - промышленная площадка, до её внешней границы в заданном направлении. В зависимости от характеристики выбросов для промышленного объекта и производства, по которым ведущим для установления санитарно-защитной зоны фактором является химическое загрязнение атмосферного воздуха, размер санитарно-защитной зоны устанавливается от границы промышленной площадки и/или от источника выбросов загрязняющих веществ.

От источников выбросов такой размер устанавливается при наличии высоких, средних источников нагретых выбросов (пункты 3.3, 3.4 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Таким образом, уполномоченным органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать санитарно-защитные зоны промышленных предприятий в Правилах землепользования и застройки городского округа исключительно на основании решения Главного государственного санитарного врача Российской Федерации или Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя в зависимости от класса опасности промышленных объектов и производств при наличии соответствующего проекта обоснования, с учётом результатов соответствующим образом проведённых исследований, в соответствии с требованиями СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200; при этом не предоставлено право на отображение в таких Правилах санитарно-защитных зон, закреплённых санитарной классификацией, но не утверждённых в установленном порядке и в отсутствие разработанного проекта таких зон.

Иными словами, действующее законодательство допускает отображение в документах территориального планирования санитарно-защитных зон только после установления их уполномоченным органом.

Судом исходя из объяснений представителя Челябинской городской Думы, данных им в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции, установлено, что санитарно-защитная зона промышленных предприятий Восточного промышленного узла г.Челябинска установлена проектной организацией расчётным путём исходя из возможного уровня загрязнений, производимых предприятиями, относящимися к Восточному промышленному узлу; данная зона установлена в соответствии с требованиями, изложенными в разделе VII СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03. Со слов представителя ответчика, санитарно-защитная зона составляет 1 000 метров, что свидетельствует об установлении санитарно-защитной зоны для промышленных объектов и производств не выше IV класса опасности.

Вместе с тем, из раздела VII СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03, в соответствии с требованиями которого установлена санитарно-защитная зона, следует, что для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются следующие ориентировочные размеры санитарно-защитных зон:

- промышленные объекты и производства первого класса - 1000 м;

- промышленные объекты и производства четвёртого класса - 100 м.

Таким образом, признаются несостоятельными доводы представителя административного ответчика относительно принадлежности установленной санитарно-защитной зоны для промышленных объектов и производств не выше IV класса опасности, поскольку она установлена для промышленных объектов и производств первого класса опасности в размере 1 000 м.