Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 26 мая 2022 года Дело N 66а-746/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И.,

судей Роженцевой Ю.В., Никитиной Г.Н.,

при секретаре Чесноковой М.Д.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по коллективному административному исковому заявлению об оспаривании нормативных правовых актов

с апелляционной жалобой административного истца ФИО3, которому поручено ведение административного дела в интересах группы лиц, на решение Кемеровского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ, которым в удовлетворении коллективного административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи ФИО16, объяснения административного истца ФИО3, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения ФИО2 административного ответчика - Губернатора Кемеровской области - Кузбасса ФИО15, ФИО2 заинтересованного лица - Главного государственного санитарного врача по Кемеровской области - Кузбассу ФИО14, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А., судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

10 ноября 2021 года Губернатором Кемеровской области - Кузбасса принято распоряжение N 155-рг "О дополнительных мерах по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и внесении изменений в распоряжение Губернатора Кемеровской области - Кузбасса от 27.10.2021 N 150-рг "О дополнительных мерах по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и внесении изменения в распоряжение Губернатора Кемеровской области - Кузбасса от 15.06.2021 N 85-рг "О дополнительных мерах по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" (далее - Распоряжение N 155-рг).

В вышеуказанное распоряжение были внесены изменения, создавшие его действующую редакцию.

Пунктом 1 Распоряжения N 155-рг установлено, что:

1.1 Посещение гражданами объектов и организаций, указанных в подпункте 1.2 настоящего распоряжения, осуществляется только при предъявлении одного из следующих документов:

медицинского сертификата (сертификата) о профилактических прививках против новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и (или) перенесенном заболевании, вызванном новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), содержащего действующий двухмерный штриховой код (QR-код) и сведения, предусмотренные в форме медицинского сертификата (сертификата), утвержденной приказом Минздрава России от 12.11.2021 N 1053н "Об утверждении формы медицинской документации "Справка о проведенных профилактических прививках против новой коронавирусной инфекции (COVID-19) или наличии медицинских противопоказаний к вакцинации" и порядка ее выдачи, формы медицинской документации "Медицинский сертификат о профилактических прививках против новой коронавирусной инфекции (COVID-19) или медицинских противопоказаниях к вакцинации и (или) перенесенном заболевании, вызванном новой коронавирусной инфекцией (COVID-19)" и порядка ее ведения, а также формы "Сертификат о профилактических прививках против новой коронавирусной инфекции (COVID-19) или медицинских противопоказаниях к вакцинации и (или) перенесенном заболевании, вызванном новой коронавирусной инфекцией (COVID-19)";

действующего двухмерного штрихового кода (QR-кода), подтверждающего сведения о профилактических прививках против новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и (или) перенесенном заболевании, вызванном новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), полученного с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций);

сертификата о прививке (справки), выданного(-ой) военно-медицинской организацией, подтверждающего(-ей) сведения о профилактических прививках против новой коронавирусной инфекции (COVID-19) (может предъявляться только военнослужащими и лицами гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, членами их семей, лицами, уволенными с военной службы по контракту или по призыву, вакцинированными в соответствующих медицинских, военно-медицинских подразделениях, частях и в организациях федеральных органов исполнительной власти и федеральных государственных органов, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба);

справки (медицинского заключения) медицинской организации, подтверждающей противопоказания к профилактической прививке против новой коронавирусной инфекции (COVID-19);

отрицательного результата лабораторного исследования на новую коронавирусную инфекцию (COVID-19) методом полимеразной цепной реакции (ПЦР), отобранного не позднее чем за 48 часов до даты посещения объектов и организаций, указанных в подпункте 1.2 настоящего распоряжения.

1.2. Действие подпункта 1.1 настоящего распоряжения распространяется:

с 15.11.2021 на следующие объекты и организации (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, оказывающих соответствующие услуги):

организации культуры (театры, кинотеатры и кинозалы, концертные и цирковые организации, библиотеки и музеи), а также иные организации при проведении концертов, спектаклей, киносеансов и иных развлекательных и культурно-досуговых мероприятий, места проведения конференций и выставок;

объекты спорта (в том числе плавательные бассейны, фитнес-центры, физкультурно-оздоровительные комплексы и иные спортивные залы);

организации, оказывающие услуги общественного питания (за исключением столовых, буфетов, кафе и иных объектов, в которых осуществляется организация питания для работников, а также обслуживания в объектах дорожного (придорожного) сервиса, на территориях аэропортов, авто- и железнодорожных вокзалов (станций);

торговые центры, торгово-развлекательные центры, торговые комплексы и торгово-развлекательные комплексы (за исключением организаций (предприятий) оптово-розничной торговли по реализации сельскохозяйственной продукции);

детские игровые комнаты и детские развлекательные центры;

салоны красоты, парикмахерские, косметические салоны, СПА-салоны, массажные салоны, солярии, бани, сауны;

на ночные клубы (дискотеки) и иные аналогичные объекты;

с 13.12.2021 на организации (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), оказывающие услуги общественного питания, расположенные в торговых центрах, торгово-развлекательных центрах, торговых комплексах и торгово-развлекательных комплексах, с общей зоной посадки, не имеющих отдельного помещения (зал, территорию) под рассадку посетителей (фуд-корты);

с 20.01.2022 на гостиницы, туристические базы и иные коллективные средства размещения.

1.3. Действие подпункта 1.1 настоящего распоряжения не распространяется на случаи посещения:

размещенных в объектах и организациях, указанных подпункте 1.2 настоящего распоряжения, пунктов вакцинации против новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и аптечных организаций, салонов оптики;

супермаркетов, дискаунтеров, реализующих продовольственные товары и расположенных в торговых центрах, торгово-развлекательных центрах, торговых комплексах и торгово-развлекательных комплексах;

постояльцами гостиниц, туристических баз и иных коллективных средств размещения объектов и организаций, указанных в подпункте 1.2 настоящего распоряжения, непосредственно расположенных в гостиницах, туристических базах и иных коллективных средствах размещения.

Пунктом 2 Распоряжения N 155-рг предусмотрено, что в целях соблюдения требований, установленных пунктом 1 настоящего распоряжения, QR-код предъявляется гражданином на электронном или бумажном носителе в формате, позволяющем сканировать его посредством электронного устройства (камерой смартфона, планшета, иного подобного устройства), подключенного к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в том числе с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций), специализированного приложения Единого портала государственных и муниципальных услуг "Госуслуги.Стопкоронавирус".

Проверка представляемых гражданами документов, указанных в подпункте 1.1 настоящего распоряжения, возлагается на организации и собственников (владельцев, пользователей) объектов, указанных в подпункте 1.2 настоящего распоряжения.

Допуск граждан к оказанию услуг на объектах и в организациях, указанных в подпункте 1.2 настоящего распоряжения, осуществляется после проведения проверки сотрудником объекта или организации, ответственным за допуск граждан, документов, указанных в подпункте 1.1 настоящего распоряжения, предъявляемых гражданином, на соответствие указанных в них данных о гражданине документу, удостоверяющему личность.

Организации и индивидуальные предприниматели, указанные в подпункте 1.2 настоящего распоряжения, организации и индивидуальные предприниматели, являющиеся собственниками (владельцами, пользователями) объектов, указанных в подпункте 1.2 настоящего распоряжения, обеспечивают запрет допуска и нахождения на них граждан без документов, указанных в подпункте 1.1 настоящего распоряжения, и несут ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Административные истцы обратились в суд с коллективным административным исковым заявлением, в котором просили признать недействующими Распоряжение N 155-рг и внесшее в него изменения Распоряжение Губернатора Кемеровской области - Кузбасса от 13 ноября 2021 года N 157-рг в части введения порядка посещения ряда объектов с использованием документов, указанных в оспариваемых нормативных правовых актах (далее - Распоряжение N 157-рг). В обоснование заявленных требований (с учетом дополнений) указали на противоречие оспариваемых положений нормам международного и национального права, а также на нарушение порядка их принятия. По мнению заявителей, вышеуказанные распоряжения нарушают базовые конституционные принципы о равенстве прав всех граждан (часть 2 статьи 6, части 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации) и базовые конституционные права, закрепленные также нормами федерального законодательства, в частности, право на жизнь, охрану достоинства личности, свободу и личную неприкосновенность, свободу мысли и слова, право на заботу о детях, их воспитание, свободу передвижения, право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, право на доступ к физической культуре и спорту, право на неприкосновенность частной жизни и на свободу воли при распоряжении личными данными, право на заключение публичных договоров и покупку товаров и услуг, что также свидетельствует о нарушении Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Административные истцы также полагали, что оспариваемые положения не соответствуют Федеральному закону от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Федеральному закону от 27 июля 2006 года N 152-ФЗ "О персональных данных", поскольку влекут распространение врачебной тайны, а также обязывают по требованию, не основанному на законе, предоставлять документ, удостоверяющий личность. Кроме того, оспариваемые положения противоречат Федеральному закону от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", поскольку постановления главного государственного санитарного врача о введении QR-кодов отсутствуют; постановлению Главного государственного санитарного врача Кемеровской области - Кузбасса от 17 июня 2021 года N 10 "О проведении профилактических прививок отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям", которым не введена обязательная вакцинация всех граждан; Федеральному закону от 17 сентября 1998 года N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней", которым не предусмотрено установленных оспариваемыми положениями правовых последствий отказа от вакцинации; Санитарным правилам и Методическим рекомендациям, поскольку ими не закреплены оспариваемые ограничения, в качестве подлежащих применению при разных стадиях распространения коронавирусной инфекции. Указали, что отсутствие понятия QR-кода на уровне федерального законодательства свидетельствует о произвольности введенного регулирования, которым, помимо прочего, нарушена иерархическая соподчиненность правовых норм. Оспариваемые положения принуждают граждан пройти процедуру вакцинации против новой коронавирусной инфекции, используя при проведении иммунопрофилактики иммунобиологические лекарственные средства, эффективность которых не доказана, чем допущено также нарушение Федерального закона от 12 апреля 2010 года N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" и Федерального закона от 17 сентября 1998 года N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней".

Решением Кемеровского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ в удовлетворении коллективного административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Мухин А.Е., которому поручено ведение административного дела в интересах группы лиц, просит решение суда отменить, принять по делу новое решение, указывая на его необоснованность и незаконность, нарушение судом норм материального и процессуального права, приводя в обоснование жалобы в целом доводы, изложенные в коллективном административном иске. Кроме того, указал, что для признания дополнительных мер соответствующими закону и Конституции Российской Федерации необходима совокупность трех признаков: 1) единственной целью этих дополнительных мер является защита населения и территорий от чрезвычайной ситуации или угрозы её возникновения; 2) дополнительные меры создают необходимые условия для предупреждения чрезвычайной ситуации (способны предотвратить распространение коронавирусной инфекции на территории, на которой введен режим повышенной готовности), для минимизации последствий чрезвычайной ситуации; 3) дополнительные меры не ограничивают права и свободы граждан. Соответственно, при проверке судом законности введенных административным ответчиком дополнительных правил, обязательных для исполнения гражданами и организациями, административный ответчик должен доказать все три указанных выше обстоятельства. Также, по мнению апеллянта, оспариваемые распоряжения в нарушение подпункта "д" пункта 10 статьи 4.1. Федерального закона N 68-ФЗ влекут ограничение охраняемых Конституцией Российской Федерации прав и свобод граждан. Административный ответчик, устанавливая дополнительные правила поведения в условиях ранее введенного режима повышенной готовности, не вправе был выходить за рамки допустимых ограничений прав и свобод граждан, установленных Федеральным законом N 68-ФЗ, должен был соблюдать иерархическую соподчиненность правовых норм в регулировании вопросов, касающихся защиты прав человека, а также населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Подлинники распоряжений административный ответчик представил только в судебное заседание в непрошитом и непронумерованном виде, а до этого уклонялся от их представления, в связи с чем у административных истцов возникли сомнения в их подписании Губернатором области и его первым заместителем, однако в назначении почерковедческой экспертизы распоряжений судом было необоснованно отказано, как и в удовлетворении ходатайств о вызове свидетеля и исключении доказательств.

Относительно доводов апелляционной жалобы Губернатором Кемеровской области - Кузбасса, Главным государственным санитарным врачом по Кемеровской области - Кузбассу и прокурором, участвующим в деле, представлены письменные возражения, в которых они просят решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании административный истец ФИО3 доводы апелляционной жалобы поддержал. Представитель Губернатора Кемеровской области - Кузбасса ФИО15 и представитель Главного государственного санитарного врача по Кемеровской области - Кузбассу ФИО14 возражали против удовлетворения жалобы.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании суда апелляционной инстанции, заключение прокурора, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с пунктами "б" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Разрешение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях в соответствии с подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Специальным законом, определяющим общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также регулирующим отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, является Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ).

В статье 1 Федерального закона N 68-ФЗ приведены основные понятия, в том числе, чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среды и материальных потерь в случае их возникновения.

При угрозе возникновения чрезвычайной ситуации органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности (подпункт "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ).

В силу положений статьи 19 Федерального закона N 68-ФЗ граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В соответствии с подпунктом "а.2" пункта "а" статьи 10 Федерального закона N 68-ФЗ Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417 утверждены Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (далее - Правила), которые предусматривают, в том числе, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны соблюдать общественный порядок, требования законодательства Российской Федерации о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций, при этом при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подпункты "а", "б" пункта 3, подпункты "в", "г" пункта 4 Правил).

Согласно положениям подпунктов "а", "м", "у", "ф" пункта 1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" настоящего пункта, с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 настоящего Федерального закона.

Исходя из взаимосвязанных положений пункта 8 и подпункта "а" пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым при региональном уровне реагирования является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

14 марта 2020 года в связи с ухудшением эпидемиологической обстановки в Кемеровской области - Кузбассе по новой коронавирусной инфекции (COVID-19) Главным государственным санитарным врачом по Кемеровской области принято постановление N 6 "О мероприятиях по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в Кемеровской области - Кузбассе", которым Правительству Кемеровской области - Кузбасса предписано перевести областную территориальную подсистему (Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций) в режим "Повышенная готовность", принять ряд ограничительных мероприятий.