Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 7 апреля 2022 года Дело N 66а-743/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей Константиновой Ю.П. и

Селиверстовой И.В.,

при секретаре Жанабергеновой В.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N N 3а-80/2021 по административному исковому заявлению Чевычеловой Елизаветы Гавриловны к Представительному собранию Железногорского района Курской области, администрации Железногорского района Курской области об оспаривании нормативного правового акта в части,

по апелляционной жалобе Чевычеловой Елизаветы Гавриловны на решение Курского областного суда от 24 ноября 2021 года, которым в удовлетворении названного выше административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В., объяснения представителя административного истца Сойникова М.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия

установила:

решением Собрания депутатов Троицкого сельсовета Железногорского района Курской области N 2/1 от 27 января 2015 года были утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Троицкий сельсовет" Железногорского района Курской области.

На настоящее время Правила землепользования и застройки муниципального образования "Троицкий сельсовет" Железногорского района Курской области действуют в редакции решения Представительного Собрания Железногорского района от 29 марта 2021 года N 9-4-РС "Об утверждении внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Троицкий сельсовет" (далее также - Правила землепользования и застройки, Решение от 29 марта 2021 года N 9-4-РС).

Чевычелова Е.Г. обратилась в Курский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просила признать недействующим Решение от 29 марта 2021 года N 9-4-РС в части установления зоны рекреации Р-4, примыкающей к принадлежащему ей на праве собственности земельному участку с кадастровым номером N, расположенному в <адрес>.

В обоснование заявленных требований указала, что оспариваемым нормативным правовым актом внесены изменения в Карту градостроительного зонирования - приложение 1 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Троицкий сельсовет", в частности, что территориальная зона Р-4 в отношении территории смежной с земельным участком с кадастровым номером N установлена в нарушение положений части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку это противоречит Генеральному плану муниципального образования "Троицкий сельсовет" Железногорского района Курской области, утвержденному решением Собрания депутатов Троицкого сельсовета Железногорского района от 29 декабря 2014 года N 28 (далее также - Генеральный план), а также препятствует Чевычеловой Е.Г. осуществить за счет части названной территории перераспределение принадлежащего ей земельного участка, расположенного в территориальной зоне Ж-1.

Также административный истец ссылается на нарушение порядка опубликования оспариваемого нормативного правового акта, ввиду неопубликования текста Правил землепользования и застройки с картографическим приложением в официальном печатном издании и (или) в СМИ.

Решением Курского областного суда от 24 ноября 2021 года в удовлетворении административного иска отказано.

Не согласившись с данным решением, представитель административного истца по доверенности Сойников М.А. подал апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда и заявленные требования удовлетворить, ссылаясь на то, что судом первой инстанции не доказаны обстоятельства, имеющие значение для административного дела, неправильно истолкован закон, не были учтены правовые позиции, содержащиеся в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указал, что исследованная судом в качестве письменного доказательства Карта функциональных зон, являющаяся приложением к Генеральному плану, вызвала сомнения во времени ее изготовления, так как в размещенном на официальном сайте муниципального образования она не содержит подписи уполномоченных лиц, а также соответствующей даты, однако в удовлетворении ходатайства о назначении судебной технической экспертизы названного документа было необоснованно отказано; судом не было учтено, что оспариваемый нормативный правовой акт, а именно его полный текст с приложениями не был опубликован в периодическом печатном издании "Жизнь района" либо на интернет-сайте, относящемся к электронным СМИ, зарегистрированном в таком качестве Роскомнадзором либо на официальном правовом портале Минюста России; вопреки выводам суда, пункт 31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление N 50) в данном случае не применим, поскольку в муниципальном образовании имеется периодическое печатное издание "Жизнь района", в котором в силу пункта 2 части 2 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) нормативный правовой акт подлежал опубликованию.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представителями административного ответчика администрации Железногорского района Курской области, Представительного Собрания Железногорского района Курской области и участвовавшим в деле прокурором поданы письменные возражения о их несостоятельности.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились; представитель администрации Железногорского района Курской области письменно просит о рассмотрении дела в его отсутствие, ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции посчитал возможным рассматривать административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Судом первой инстанции установлено, что Чевычеловой Е.Г. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N площадью 1 429 кв.м, расположенный в <адрес>.

11 мая 2021 года Чевычелова Е.Г. обратилась в Администрацию Железногорского района Курской области с заявлением об образовании и утверждении схемы расположения земельного участка площадью 1 500 кв.м путем перераспределения принадлежащего ей земельного участка и части смежного земельного участка.

Однако 1 июня 2021 года ей было отказано, с указанием на то, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Троицкий сельсовет" в редакции Решения от 29 марта 2021 года N 9-4-РС образуемый земельный участок будет располагаться в территориальных зонах Ж-1 и Р-4, что противоречит статье 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенного, суд первой инстанции правильно указал на наличие права у Чевычеловой Е.Г. применительно к положениям части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации на обращение с настоящим административном иском, поскольку оспариваемые положения нормативного правового акта были к ней применены.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением порядка принятия, требований к форме и виду нормативных правовых актов, процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, правил введения нормативных правовых актов в действие, оспариваемые положения нормативного правового акта не противоречат федеральному и региональному законодательству и не нарушают прав административного истца.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда первой инстанции ввиду следующего.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, согласно статье 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентируются положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, которым предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (статья 3); при этом градостроительное зонирование представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1); документом градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1).

В соответствии пунктом 20 части 1 и частями 3, 4 статьи 14, частью 1 статьи 7 Закона о местном самоуправлении, частями 1, 3 статьи 43, статьями 32, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение и изменение правил землепользования и застройки сельского поселения относится к вопросам местного значения муниципального района. Правила землепользования и застройки сельского поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления муниципального района. В систему нормативных правовых актов органов местного самоуправления входят акты представительного органа. При этом, представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Согласно статьям 1, 4 Устава муниципального района "Железногорский район Курской области", утвержденного решением Представительного Собрания Железногорского района Курской области от 5 декабря 2005 года N 7 (далее - Устав района) (действующего на всей территории муниципального образования и обязательного для исполнения жителями Железногорского района), Закона Курской области от 21 октября 2004 года N 48-ЗКО "О Муниципальных образованиях Курской области", Закона Курской области от 1 декабря 2004 года N 60-ЗКО "О границах муниципальных образований Курской области" Железногорский район представляет собой муниципальное образование, объединяющее 12 сельских поселений и одно городское поселение, на территории района расположено сельское поселение - Троицкий сельсовет, в состав которого входят следующие населенные пункты: с. Троицкое, д. Гнездилово, п. Кривые Выселки, д. Старый Бузец.

Статьями 7, 23, 24 Устава района закреплено, что Представительное Собрание Железногорского района, состоящее из 15 депутатов, является выборным представительным органом местного самоуправления, принимающим в силу своей компетенции решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Железногорского района, в том числе решения об утверждении правил землепользования и застройки сельских поселений Железногорского района и внесение в них изменений. Решения названного представительного органа принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов, если иное не установлено федеральным законом.

Правовые акты Представительного Собрания вступают в силу со дня их подписания Главой Железногорского района Курской области, если иной порядок не установлен федеральным законодательством или самим правовым актом. Решения Представительного Собрания Железногорского района Курской области, предусматривающие установление, изменение или отмену местных налогов и сборов, вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

С учетом приведенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что решение вопросов утверждения правил землепользования и застройки муниципального образования "Троицкий сельсовет" Железногорского района Курской области", а также внесение е него изменений относится к полномочиям Представительного собрания Железногорского района Курской области.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации и включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5,6 статьи 31), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (части 7, 8 статьи 31), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9 статьи 31), направление проекта главе муниципального образования, принятие последним решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (часть 10, 11 статьи 31), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31, статьи 5.1 и 28), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31); обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32); правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, который по результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему может утвердить правила землепользования и застройки или направить проект правил землепользования и застройки главе местной администрации на доработку в соответствии с заключением о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по указанному проекту, за исключением случаев, если утверждение правил землепользования и застройки осуществляется местной администрацией в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности. Утвержденные правила землепользования и застройки подлежат размещению в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (статья 32); внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 названного Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей. Основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является, в частности, несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений; поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов (статья 33).

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, основанием для принятия оспариваемого нормативного правового акта являлось необходимость приведения Правил землепользования и застройки в соответствии с Генеральным планом, а также предложение от АО "Михайловский ГОК им А.В. Варичева" об изменении границы производственной и коммунальной - складской зоны, путем включения в нее принадлежащего обществу земельного участка.

20 мая 2020 года Главой администрации Железногорского района Курской области принято постановление N 346 "О подготовке проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Троицкий сельсовет" Железногорского район", опубликованное на официальном сайте муниципального образования 25 мая 2020 года.

30 декабря 2020 года Главой администрации Железногорского района Курской области принято постановлениеN 972 о назначении публичных слушаний по названному выше проекту, в котором содержались сведения о их проведении в период с 13 января по 24 февраля 2021 года с указанием даты, времени и места проведения собрания участников, сроков работы и мест размещения экспозиции, срока публикации заключения о результатах публичных слушаний. 13 января 2021 года постановление размещено на официальном сайте муниципального образования и опубликовано в газете "Жизнь района", N 2.

10 февраля 2021 года состоялось собрание участников публичных слушаний по рассмотрению проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки, о чем составлены протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний, которое было опубликовано в газете "Жизнь района", 24 февраля 2021 года, N 8, и в тот же день размещено на официальном сайте Железногорского района в сети "Интернет".

22 марта 2021 года Главой администрации Железногорского района Курской области принято постановление N 194 о направлении проектов внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципальных образований Железногорского района Курской области, в том числе Правил землепользования и застройки муниципального образования "Троицкий сельсовет" Железногорского района Курской области.

29 марта 2021 года Представительным Собранием Железногорского района Курской области в рамках наделенных полномочий и с соблюдением установленных законом требований и положений регламента его работы принято оспариваемое Решение N 9-4-РС, которое было подписано председателем Представительного Собрания и главой района.

Данные обстоятельства участвующими в деле лицами не оспариваются.

Судебная коллегия находит вывод суда первой инстанции о принятии оспариваемого в части нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах своей компетенции с соблюдением процедуры и порядка его принятия, формы правильным.

Доводы административного истца, повторяющиеся в апелляционной жалобе, о допущенных нарушениях правил введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядка опубликования, были предметом исследования суда первой инстанции, и они обоснованно отклонены ввиду следующего.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 44 и частью 3 статьи 47 Закона о местном самоуправлении конкретный порядок официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

В данном случае, пунктами 3, 4 статьи 6 Устава района установлено, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальный район "Железногорский район" Курской области, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация их полного текста в районной газете "Жизнь района".

Муниципальные правовые акты, соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, подлежащие в соответствии с законодательством Российской Федерации и Курской области, официальному опубликованию, публикуются Главой Железногорского района Курской области в 7-ми дневный срок в районной газете "Жизнь района", размещаются в информационно-коммуникационной сети Интернет на официальном сайте муниципального района "Железногорский район" Курской области (по адресу: http://zhel.rkursk.ru), за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Для официального опубликования муниципальных правовых актов и соглашений также используется портал Минюста России "Нормативные правовые акты в Российской Федерации" (http://pravo-minjust.ru, http://pravo-минюст.рф, регистрирация в качестве сетевого издания ЭЛ N ФС77-72471 от 5 марта 2018 года). В случае опубликования (размещения) полного текса муниципального правового акта на указанном портале объемные графические и табличные приложения к нему в газете "Жизнь района" могут не приводиться.

Верховный Суд Российской Федерации в пункте 31 Постановления N 50 разъяснил, что в случае, если законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное опубликование нормативного правового акта и в средстве массовой информации (в нескольких средствах массовой информации), и на "Официальном интернет-портале правовой информации", официальным опубликованием акта следует признавать его первое размещение в одном из предусмотренных мест опубликования. Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

В ходе рассмотрения дела судом было установлено, что текст Решения от 29 марта 2021 года N 9-4-РС опубликован в газете "Жизнь района", 31 марта 2021 года, N 13; оспариваемое решение с Правилами землепользования и застройки (текстовым и картографическим приложением) обнародованы после его утверждения на стендах информации администрации Троицкого сельсовета Железногорского района Курской области, а также размещены на официальном сайте муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (http://zhel.rkursk.ru), 31 марта 2021 года, и опубликованы на сайте ФГИС ТП 28 апреля 2021 года.